提高基層公共服務(wù)能力是建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵

■ 本刊記者 沈 剛

優(yōu)先發(fā)展教育，建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)；實(shí)施擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)；深化收入分配制度改革，增加城鄉(xiāng)居民收入；加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活；建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提高全民健康水平；完善社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。這是十七大報(bào)告中提出以改善民生來推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)的六大重要戰(zhàn)略部署，每一項(xiàng)部署都涉及政府公共服務(wù)職能，對(duì)政府加強(qiáng)和改善公共服務(wù)職能、提高基本公共服務(wù)供給能力、促進(jìn)社會(huì)公平正義提出了更高要求?！吨袊?guó)發(fā)展觀察》記者為此專訪國(guó)家行政學(xué)院公共政策專家丁元竹教授。

“政府職能的轉(zhuǎn)變更多的轉(zhuǎn)向?qū)卜?wù)的供給?！倍≡裾f，“在我國(guó)很少談不同級(jí)的政府有不同的職能，中央政府和地方政府在基本公共服務(wù)中的決策是不一樣的，對(duì)公共服務(wù)的供給上地方政府承擔(dān)主要任務(wù)，地方政府是直接面向老百姓的，了解老百姓的信息最直接，實(shí)施最有效，應(yīng)提高地方政府公共服務(wù)的供給能力。”

政府職能轉(zhuǎn)變，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，不僅僅是更多地提供公共產(chǎn)品，減少對(duì)經(jīng)濟(jì)生活和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)，更是一個(gè)包括人財(cái)物等資源在中央和地方政府之間按照社會(huì)需求合理配置的問題。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，必須使提供公共服務(wù)的地方政府擁有更多的資金和人力資源。在完善收入分配體制和社會(huì)保障體系的同時(shí)，把教育、衛(wèi)生、科技、體育等領(lǐng)域的組織形式和服務(wù)體系建設(shè)考慮進(jìn)來，從居民在這些領(lǐng)域的就業(yè)和消費(fèi)入手，形成理解問題和解決問題的新的框架。

總結(jié)政府府職能的轉(zhuǎn)變，丁元竹認(rèn)為應(yīng)注意四個(gè)方面的轉(zhuǎn)變：1.從政府理念上要轉(zhuǎn)變，過去經(jīng)濟(jì)型政府要轉(zhuǎn)向公共服務(wù)的型政府。2.在資源配置上，特別是公共財(cái)政要加大公共事業(yè)、社會(huì)管理、社會(huì)保障的投入。3.要完善和公共服務(wù)相配套的行政體制和政府職能，胡錦濤總書記前段時(shí)間在中央黨校就提出：加大人力資本的投入。由過去過多的物質(zhì)資本投入轉(zhuǎn)向人力資本投入，這是一大創(chuàng)新。4.政府要提高公共服務(wù)的管理和建設(shè)能力，管理好社會(huì)組織對(duì)公共服務(wù)的供給。

隨著全民共享社會(huì)保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，公共部門中增長(zhǎng)最快的部分是提供公共服務(wù)的領(lǐng)域。因此，地方公共部門的快速發(fā)展和擴(kuò)張將對(duì)基層公共服務(wù)體系建設(shè)和基層社會(huì)治理提出進(jìn)一步改革的要求。過去我國(guó)的社會(huì)保障體制主要是面向城鎮(zhèn)居民，現(xiàn)在提出要建設(shè)服務(wù)型政府、實(shí)現(xiàn)基本服務(wù)均等化，這是中央要構(gòu)建全民共享的社會(huì)保障體系。丁元竹認(rèn)為，我國(guó)要建設(shè)全民共享的社會(huì)保障體制，需要解決好在基層提供公共服務(wù)人員的編制問題，這個(gè)目前普遍比較難解決，也就留不住人才在基層工作。一些地區(qū)“十一五”期間在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道建立了社會(huì)事務(wù)辦事處，經(jīng)濟(jì)條件好的地區(qū)這個(gè)基礎(chǔ)平臺(tái)基本搭建起來，雖然人數(shù)較少，但是為工作向下延伸提供了基礎(chǔ)。這些編制有些納入了事業(yè)編制，有些沒有，只有一塊牌子，靠臨時(shí)聘任人員。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來說，隊(duì)伍不穩(wěn)，能力不夠。這個(gè)平臺(tái)不僅承擔(dān)保障服務(wù)，也承擔(dān)就業(yè)服務(wù)，兩方面工作都要在這個(gè)點(diǎn)兌現(xiàn)。沒有這個(gè)平臺(tái)，單靠市縣兩級(jí)是無(wú)法完成的。

2009年底，丁元竹就基層公共服務(wù)去東部、中部、西部不同的區(qū)域調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層公共服務(wù)的供給能力普遍不足，各地在執(zhí)行同一政策存在很大差異。他說：“中央非常關(guān)注改善民生，去年出臺(tái)了新農(nóng)合10%區(qū)域試點(diǎn)政策，包括動(dòng)員農(nóng)民參保、登記、審核、銀行繳費(fèi)等這一系列工作都需要人，但這些人的行政或事業(yè)編制大部分都很難解決。當(dāng)前，東西部地區(qū)不一樣，東部沿海地區(qū)是村干部兼職社保員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有社保所。中西部一般做不到這樣的?！?/p>

向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，要提高地方政府公共服務(wù)供給能力和服務(wù)水平，丁元竹最近正在寫《公共部門的消費(fèi)與就業(yè)》一文，他通過研究美國(guó)、加拿大、英國(guó)、瑞典、丹麥等國(guó)的服務(wù)部門，主要關(guān)注了兩大問題：1.這些國(guó)家地方政府的公共服務(wù)人員編制大約占到這個(gè)國(guó)家整個(gè)公共服務(wù)部門的70%左右，政府消費(fèi)相當(dāng)一部分也是在地方公共服務(wù)部門。2.像美國(guó)，在他同一級(jí)政府網(wǎng)站可以查到他們公共服務(wù)雇員的種類和數(shù)量。在我國(guó)這類信息是沒有的，我們還沒認(rèn)識(shí)到中央政府和地方政府在公共服務(wù)之間的關(guān)系。

在我國(guó)，一般都是地方的行政機(jī)構(gòu)都會(huì)有相對(duì)應(yīng)的中央行政機(jī)構(gòu)，在對(duì)中央行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革調(diào)整時(shí)，對(duì)應(yīng)的地方行政機(jī)構(gòu)也會(huì)作相對(duì)應(yīng)的調(diào)整。丁元竹認(rèn)為，行政體制改革不能上下一般“粗”，地方政府在公共服務(wù)方面要“粗”一些，在供給能力、供給方式、動(dòng)員社會(huì)參與方面要加強(qiáng)。他說“當(dāng)前轉(zhuǎn)變發(fā)展方式是一條發(fā)展主線，發(fā)展方式核心問題是擴(kuò)大消費(fèi)，公共部門尤其是地方公共服務(wù)部門消費(fèi)要提到日程上來，就業(yè)、社會(huì)保障、救助等方面的公共消費(fèi)要提到一定高度來認(rèn)識(shí)，從這方面促進(jìn)地方政府改革和職能的轉(zhuǎn)變。”

公共服務(wù)和社會(huì)管理的職能主要在基層，完善基層公共服務(wù)體系，加強(qiáng)基層社會(huì)管理體制機(jī)制，已經(jīng)成為政府自身改革和建設(shè)的突破口。從履行政府職能出發(fā)，不搞上下一般粗的行政體制，考慮到地方政府承擔(dān)更多的公共服務(wù)供給和社會(huì)管理的責(zé)任，人事編制上和財(cái)政支出上給地方政府以更大的空間。丁元竹建議：一是在人事體制上，允許地方政府根據(jù)實(shí)際情況，特別是居民的公共服務(wù)需求，以及地方政府為實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)，設(shè)置公務(wù)員編制。二是考慮到基層工作的艱苦和吸引就業(yè)的困難，可以在教育、衛(wèi)生、社會(huì)福利等公共服務(wù)部門設(shè)立政府官員編制，打破現(xiàn)有的事業(yè)單位編制體制機(jī)制。三是根據(jù)上述人事體制的改革相應(yīng)調(diào)整財(cái)政體制，使更多的財(cái)政資源向公共服務(wù)和社會(huì)管理部門傾斜。