多渠道縮小收入分配差距

■ 宋立根 蔡笑騰

完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系和轉(zhuǎn)變政府職能是我國(guó)“十二五”期間乃至更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，調(diào)整收入分配格局的兩個(gè)根本性方向。財(cái)政作為調(diào)節(jié)社會(huì)分配關(guān)系，促進(jìn)公正與公平的物質(zhì)基礎(chǔ)和重要的政策工具，在構(gòu)建和諧社會(huì)過(guò)程中具有不可替代的作用。重視和研究收入差距問(wèn)題，是正確把握科學(xué)發(fā)展觀(guān)與構(gòu)建和諧社會(huì)的需要；是縮小地區(qū)間收入差別的需要；是為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新動(dòng)力的需要。

改革開(kāi)放以來(lái)，特別是近幾年來(lái)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民生活水平明顯提高。2009年全國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入17175元，同比實(shí)際增長(zhǎng)9.8%，農(nóng)民人均純收入5153元，同比增長(zhǎng)8.5%。但是，居民收入差距仍然在不斷擴(kuò)大，是長(zhǎng)期以來(lái)黨委政府和民眾關(guān)心并亟待解決的社會(huì)問(wèn)題。居民收入差距擴(kuò)大一定程度上制約經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、影響構(gòu)建和諧社會(huì)。因此，構(gòu)建和諧社會(huì)，特別需要從改善民生縮小收入差距破題。

縮小收入分配差距的目標(biāo)選擇

世界銀行數(shù)據(jù)顯示，從2000年開(kāi)始，我國(guó)基尼系數(shù)已越過(guò)0.4的警戒線(xiàn)，并逐年上升，目前已超過(guò)0.48。進(jìn)一步防止收入差距擴(kuò)大，核心問(wèn)題是要強(qiáng)化政府的分配能力。關(guān)鍵是堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀(guān)，將改善民生作為公共財(cái)政建設(shè)的目標(biāo)取向，集中財(cái)力解決關(guān)系群眾利益的重點(diǎn)問(wèn)題，全力構(gòu)建和諧社會(huì)和維護(hù)社會(huì)公平。

首先，要高度重視城鎮(zhèn)居民收入偏低的問(wèn)題。以科學(xué)發(fā)展觀(guān)正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與提高人民生活水平的關(guān)系，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，優(yōu)先解決關(guān)系群眾切身利益的收入問(wèn)題，盡可能地縮小收入差距。一是完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，堅(jiān)持效率優(yōu)先、兼顧公平，各種生產(chǎn)要素按貢獻(xiàn)參與分配。二是整頓和規(guī)范分配秩序，加大收入分配調(diào)節(jié)力度，重視解決部分社會(huì)成員收入差距，合理調(diào)節(jié)行業(yè)收入差距的問(wèn)題。三是統(tǒng)籌兼顧調(diào)節(jié)收入分配關(guān)系，擴(kuò)大中等收入者比重。強(qiáng)化收入分配的政策調(diào)節(jié)功能，努力協(xié)調(diào)公平與效率關(guān)系，建立動(dòng)態(tài)和穩(wěn)定發(fā)展的居民收入增長(zhǎng)機(jī)制。提高居民收入，縮小與全國(guó)平均水平的差距，從根本上說(shuō)，要著眼于進(jìn)一步加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)非公制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和效益。確立不斷提高居民收入水平，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要目標(biāo)的思想。在總體思路上，要正確處理收入分配領(lǐng)域的差距和矛盾，防止兩極分化，把收入分配差距控制在一個(gè)合理和社會(huì)可承受的范圍內(nèi)。當(dāng)前的政策選擇應(yīng)以強(qiáng)化政策調(diào)控為主要線(xiàn)索，以健全分配機(jī)制為著力點(diǎn)，要建立收入與效益同步增長(zhǎng)機(jī)制。

其次，發(fā)揮財(cái)政政策社會(huì)利益關(guān)系調(diào)節(jié)器的作用。從以人為本的原則出發(fā)，科學(xué)運(yùn)籌財(cái)政資金，調(diào)配資源，創(chuàng)造條件，統(tǒng)籌兼顧各階層利益，維護(hù)群眾切身利益，形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會(huì)。這是構(gòu)建和諧社會(huì)的必然選擇，也是至關(guān)重要的第一步。一是進(jìn)一步促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，為社會(huì)關(guān)系的協(xié)調(diào)和穩(wěn)定創(chuàng)造基本條件，切實(shí)提高經(jīng)濟(jì)效益，夯實(shí)居民收入增長(zhǎng)基礎(chǔ)。效益是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的生命線(xiàn)，經(jīng)濟(jì)效益才是收入增長(zhǎng)的根本來(lái)源；二是積極促進(jìn)充分就業(yè)，從源頭上解決社會(huì)致貧根源；進(jìn)一步健全社會(huì)保障體系，完善社會(huì)保障制度，構(gòu)建社會(huì)安全網(wǎng)；三是充分發(fā)揮政府再分配調(diào)節(jié)能力，提高收入分配結(jié)果的公平性；重視社會(huì)公共服務(wù)體系建設(shè)和質(zhì)量的提高，改善公民整體尤其是社會(huì)弱勢(shì)群體的生存環(huán)境；規(guī)范市場(chǎng)秩序，抑制壟斷性經(jīng)營(yíng)收入和非法收入；四是適當(dāng)提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資和津貼，整頓和規(guī)范津貼補(bǔ)貼，理順?lè)峙潢P(guān)系。逐步提高城鎮(zhèn)居民收入水平，縮小收入差距，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)機(jī)制，為逐步達(dá)到共同富裕，構(gòu)建和諧社會(huì)，全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)創(chuàng)造條件。

再次，處理好部分人群工資水平增長(zhǎng)與協(xié)調(diào)不同群體利益的關(guān)系。一是要正確看待收入差距。社會(huì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，一定的收入差距是保證社會(huì)動(dòng)力和活力的重要條件，已被發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展實(shí)踐所證明。二是要調(diào)整針對(duì)不同人群提高收入的配套政策。在提高一部分人收入時(shí)，盡量兼顧其他群體的收入，針對(duì)城鎮(zhèn)居民收入現(xiàn)狀，需要在提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資水平的同時(shí)，主要關(guān)注企業(yè)職工群體、下崗失業(yè)及享受低保人群、離退休人群的利益。建立“促進(jìn)中等收入層成長(zhǎng)”的目標(biāo)。采取有力的措施，使低收入群體中相當(dāng)一部分人提高收入，向中等收入層靠攏。

縮小收入水平差距過(guò)大的問(wèn)題，從根本上說(shuō)，必須堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀(guān)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)(包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、所有制結(jié)構(gòu)等)，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益，做大分配的“蛋糕”；要把握好投資與消費(fèi)的關(guān)系，收入是消費(fèi)的函數(shù)，要擴(kuò)大消費(fèi)需求，必須注重改善民生，提高城鄉(xiāng)居民不同群體之間收入水平，大幅度增加機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資，為擴(kuò)大內(nèi)需提供強(qiáng)大的來(lái)源，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供強(qiáng)大動(dòng)力。必須深化政府行政管理體制和事業(yè)單位改革，充分發(fā)揮政府再分配調(diào)節(jié)能力，整頓和規(guī)范分配秩序，統(tǒng)籌兼顧各階層利益，提高收入分配結(jié)果的公平性，維護(hù)群眾切身利益；必須積極促進(jìn)充分就業(yè)，增強(qiáng)居民自主創(chuàng)業(yè)能力，提高居民特別是城鎮(zhèn)低收入居民的收入水平；必須加快制度跟進(jìn)，以健全分配機(jī)制為著力點(diǎn)，建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的城鎮(zhèn)居民收入增長(zhǎng)機(jī)制，進(jìn)一步健全社會(huì)保障體系，完善社會(huì)保障制度，適時(shí)提高職工工資收入和企業(yè)最低工資指導(dǎo)線(xiàn)、城鎮(zhèn)居民最低生活保障線(xiàn)和離退休人員待遇。

縮小收入分配差距的對(duì)策建議

（一）積極調(diào)整財(cái)政支出政策。一是規(guī)范職務(wù)消費(fèi)，加快福利待遇貨幣化。本著“定額補(bǔ)貼、超支自付、節(jié)約歸己”的思路，改進(jìn)公務(wù)接待、公務(wù)用車(chē)和公務(wù)員福利制度，盡快推出一系列職務(wù)消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)化和福利待遇貨幣化改革方案。二是建立工資增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。提高財(cái)政供養(yǎng)人員工資收入水平，在財(cái)政收入繼續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，要擠出部分財(cái)力用于進(jìn)一步提高財(cái)政供養(yǎng)人員的工資和工資性補(bǔ)貼，以帶動(dòng)其他行業(yè)增加職工的工資性收入。三是要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，向低收入群體提供更多的基本生活保障。四是實(shí)施就業(yè)優(yōu)先，提高低收入群體的收入。加大財(cái)政對(duì)就業(yè)再就業(yè)的支持力度，以鼓勵(lì)吸納就業(yè)、擴(kuò)大就業(yè)規(guī)模為目標(biāo)，培育扶持中小企業(yè)和非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)、餐飲等勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)；加強(qiáng)勞動(dòng)力市場(chǎng)建設(shè)，強(qiáng)化就業(yè)服務(wù)；建立失業(yè)監(jiān)測(cè)和預(yù)警體系，搞好失業(yè)調(diào)控。

（二）加快機(jī)構(gòu)改革，壓減財(cái)政供養(yǎng)人員。一是切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，控制財(cái)政供養(yǎng)人口的規(guī)模。按照公共財(cái)政的要求，要限制財(cái)政供養(yǎng)人口規(guī)模，必須轉(zhuǎn)變政府職能。放棄那些不該管的事務(wù)，縮減相應(yīng)的機(jī)構(gòu)和人員，使財(cái)政供養(yǎng)人口的規(guī)模得到有效的控制。在機(jī)構(gòu)設(shè)置中引入定量分析方法。根據(jù)工作效益、財(cái)力情況等測(cè)算出財(cái)政供養(yǎng)人員占總?cè)丝诘暮侠肀戎夭?yán)格加以控制，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化，逐步建立真正的公共選擇和公共監(jiān)督機(jī)制。該撤的機(jī)構(gòu)堅(jiān)決撤掉，應(yīng)裁的冗員堅(jiān)決裁掉。二是改變以“養(yǎng)人”為依據(jù)的預(yù)算編制模式，建立績(jī)效預(yù)算編制模式。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的是以“養(yǎng)人”為依據(jù)的預(yù)算編制模式，預(yù)算分配與人員掛鉤。在此模式下，工作人員的工資由政府撥款，而機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的人越多，分配得到的“人頭”預(yù)算就越多。隨著社會(huì)事業(yè)的發(fā)展和人員的不斷增加，社會(huì)分工更加細(xì)化，一些部門(mén)和更多的事業(yè)單位不斷增加，機(jī)構(gòu)越設(shè)越多，從而導(dǎo)致機(jī)構(gòu)和人員膨脹。這也是歷次機(jī)構(gòu)改革總是陷入“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”怪圈的一個(gè)重要原因。采用零基預(yù)算的編制方法以項(xiàng)目為對(duì)象，不考慮部門(mén)的基數(shù)大小，結(jié)合采用績(jī)效預(yù)算的編制方法將撥款與部門(mén)提供的公共服務(wù)掛鉤，按項(xiàng)目績(jī)效來(lái)核算預(yù)算支出，這種預(yù)算模式以“辦事”為依據(jù)。徹底改變以“養(yǎng)人”為依據(jù)的預(yù)算編制模式，以“辦事”為依據(jù)的零基預(yù)算和績(jī)效預(yù)算編制模式，作為控制財(cái)政供養(yǎng)人口膨脹的主要手段。需要重新界定財(cái)政支出范圍，認(rèn)真搞好縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，促進(jìn)控編減員目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從根本上減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（三）建立有效的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退出機(jī)制。要控制財(cái)政供養(yǎng)人口膨脹的態(tài)勢(shì)必須改變當(dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員只進(jìn)不出的現(xiàn)象，逐步推行機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員辭退制度。辭職辭退制度有利于國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的優(yōu)勝劣汰，有利于提高國(guó)家工作人員的素質(zhì)，也有利于促進(jìn)干部隊(duì)伍的廉潔、高效。必須將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位人事管理，使人有進(jìn)有出，能上能下，使整個(gè)隊(duì)伍既有壓力，也有活力。加大違紀(jì)人員的追責(zé)懲處力度，給一些在機(jī)關(guān)事業(yè)單位混日子的人員形成一種壓力，既可以達(dá)到精簡(jiǎn)人員的目的，又能進(jìn)一步提高行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的工作效率。財(cái)政供養(yǎng)人口膨脹的一個(gè)重要原因是事業(yè)單位財(cái)政供養(yǎng)人口增長(zhǎng)過(guò)快，由于上級(jí)對(duì)行政單位編制控制嚴(yán)格，然而地方各級(jí)均有權(quán)自定事業(yè)編制，在機(jī)構(gòu)改革中，則以“行政編制不夠事業(yè)編制補(bǔ)”作為對(duì)策，使編制控制往往流于形式。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位編制管理，控制事業(yè)單位人員的增加。尤其要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政困難縣的編制管理，例如出臺(tái)財(cái)政困難縣增人要經(jīng)過(guò)上級(jí)財(cái)政部門(mén)和人事部門(mén)審批制度。

（四）適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)劃布局。鑒于一些縣鄉(xiāng)規(guī)模較小的現(xiàn)狀，可按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地方經(jīng)濟(jì)特色擴(kuò)大現(xiàn)行縣鄉(xiāng)區(qū)劃范圍，可在現(xiàn)有基礎(chǔ)上減少三分之一左右，按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)大約可以減少財(cái)政供養(yǎng)人口50萬(wàn)人左右。適當(dāng)調(diào)整不單純是為了減少財(cái)政供養(yǎng)人口，更重要的是促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的需要。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，按經(jīng)濟(jì)區(qū)域適當(dāng)調(diào)整縣鄉(xiāng)行政區(qū)劃，對(duì)一部分資源匱乏、發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)受到限制的地區(qū)，行政機(jī)構(gòu)已無(wú)法正常維持運(yùn)轉(zhuǎn)的地方，可以考慮合并到相鄰縣，以強(qiáng)帶弱，擴(kuò)大區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。例如，將25萬(wàn)人以下小縣改建成大鎮(zhèn)，撤消縣建制；所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)歸并到附近保留的縣市。再如，因城制宜走撤縣建市之路，合理選定29-40萬(wàn)人以上縣由縣建制發(fā)展為縣級(jí)市?？蛇x擇就地改縣為市、縣區(qū)合并建市、并縣建市等多種途徑。適當(dāng)調(diào)整行政區(qū)劃，是解決人員膨脹、政府支出規(guī)模過(guò)大、財(cái)政負(fù)擔(dān)過(guò)重的客觀(guān)要求。

（五）加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，建立多層次的社會(huì)救助機(jī)制。向低收入群體提供更多的基本生活保障，擴(kuò)大城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，幫助困難企業(yè)解決社會(huì)保險(xiǎn)金和醫(yī)療費(fèi)等費(fèi)用的拖欠問(wèn)題；出臺(tái)針對(duì)中低收入職工特別是困難職工群體參加的社會(huì)保險(xiǎn)計(jì)劃；建立政府與社會(huì)共擔(dān)的醫(yī)療救助機(jī)制，向社會(huì)低收入人群提供最基本的醫(yī)療服務(wù)；充分發(fā)揮群眾團(tuán)體和慈善基金會(huì)組織的作用，形成多層次的社會(huì)救助機(jī)制。

（六）與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，建立工資增長(zhǎng)長(zhǎng)效機(jī)制。在省級(jí)財(cái)政收入繼續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，擠出部分財(cái)力用于進(jìn)一步提高財(cái)政供養(yǎng)人員的工資和工資性補(bǔ)貼，以帶動(dòng)其他行業(yè)增加職工的工資性收入。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和改革的深化，建立工資與經(jīng)濟(jì)、財(cái)政協(xié)調(diào)增長(zhǎng)的良性機(jī)制正常的加薪制度和一套與人均財(cái)政收入增長(zhǎng)相適應(yīng)的正常工資增長(zhǎng)機(jī)制。每年根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、勞動(dòng)生產(chǎn)率水平和新增財(cái)力情況以及單位自籌經(jīng)費(fèi)能力，確定機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資性收入增長(zhǎng)幅度。

實(shí)現(xiàn)政府管理企業(yè)工資收入分配方式的四個(gè)轉(zhuǎn)變：一是調(diào)控方式由直接調(diào)控向間接調(diào)控轉(zhuǎn)變；二是調(diào)控目標(biāo)由總量調(diào)控向水平調(diào)控轉(zhuǎn)變；三是調(diào)控手段由行政手段向法律、經(jīng)濟(jì)手段轉(zhuǎn)變；四是調(diào)控范圍由單一國(guó)有企業(yè)向調(diào)控所有企業(yè)轉(zhuǎn)變。同時(shí)繼續(xù)加強(qiáng)工資指導(dǎo)線(xiàn)、勞動(dòng)力市場(chǎng)工資指導(dǎo)價(jià)位、工人成本預(yù)測(cè)預(yù)警和最低工資四項(xiàng)制度建設(shè)。

（七）堅(jiān)持市場(chǎng)效率與社會(huì)公平相協(xié)調(diào)，構(gòu)建合理的收入分配調(diào)節(jié)機(jī)制。一是嚴(yán)格個(gè)人所得稅征收管理。嚴(yán)格執(zhí)行個(gè)人所得稅納稅規(guī)則，嚴(yán)格規(guī)范個(gè)人收入的申報(bào)制度，明確所得稅額計(jì)征范圍，使過(guò)高增長(zhǎng)的收入得到合理控制。二是加大壟斷行業(yè)的改革力度，調(diào)節(jié)其總體收入水平，積極探索超額壟斷所得向全民所有者的轉(zhuǎn)移機(jī)制，下大力解決壟斷行業(yè)與非壟斷行業(yè)收入差距過(guò)分?jǐn)U大的問(wèn)題。三是制定和完善相關(guān)法規(guī)政策，規(guī)范收入分配行為，調(diào)整收入結(jié)構(gòu)，縮小制度外收入差距。

（八）收費(fèi)項(xiàng)目改革，要與居民收入水平相適應(yīng)。政府在制訂和出臺(tái)一些與百姓生活密切相關(guān)的收費(fèi)政策時(shí)，如制定大學(xué)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、醫(yī)療收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及煤水電等公用事業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格調(diào)整時(shí)，應(yīng)綜合考慮居民家庭支出的承受能力，評(píng)估這些政策對(duì)大多數(shù)群體的影響程度。政府要為公眾提供利益表達(dá)的機(jī)制，廣泛傾聽(tīng)各階層的利益訴求，通過(guò)相互之間的對(duì)話(huà)、談判、協(xié)商，求得共識(shí)，從而有效地維護(hù)公正的社會(huì)公共秩序。

（九）加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，理順政府內(nèi)部財(cái)力分配關(guān)系。盡快實(shí)現(xiàn)財(cái)政對(duì)國(guó)家財(cái)力的統(tǒng)籌規(guī)范管理，規(guī)范政府分配行為。把政府各部門(mén)分散管理的各種基金和收入，視情況分別納入財(cái)政預(yù)算，堅(jiān)決杜絕不納入預(yù)算管理的財(cái)政性收支。加強(qiáng)對(duì)科技、教育、文化、衛(wèi)生、環(huán)保和市政等行業(yè)的投資，努力改善城市生活環(huán)境，通過(guò)利用外資和引進(jìn)技術(shù)，鼓勵(lì)民間投資，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級(jí)，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民收入提高。