探索變革社會(huì)的新治道：杭州市“以民主促民生工作機(jī)制”調(diào)查

■ 趙樹(shù)凱 趙 晨

現(xiàn)在，中國(guó)正處于“改革發(fā)展的關(guān)鍵期，社會(huì)矛盾的多發(fā)期”。這凸現(xiàn)了基層治理的特殊重要性?，F(xiàn)實(shí)表明，變革著的社會(huì)生活需要新的治理之道。

社會(huì)矛盾多發(fā)，可以從兩個(gè)方面尋找原因。一方面基于社會(huì)變遷。經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，社會(huì)利益主體不斷分化，利益表達(dá)的需要不斷成長(zhǎng)，表達(dá)方式日益復(fù)雜。權(quán)利表達(dá)機(jī)制欠缺引發(fā)的沖突，利益要求不能實(shí)現(xiàn)引發(fā)的沖突，不同利益主體之間發(fā)生的沖突，構(gòu)成了形形色色的社會(huì)矛盾。另一方面源于政府運(yùn)行。從傳統(tǒng)體制中因襲而來(lái)的政府，習(xí)慣于奉行全能主義，習(xí)慣于奉行家長(zhǎng)主義，喜歡“統(tǒng)一思想”“一聲令下”。在所有制多元、經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織多元、傳統(tǒng)“單位制”瓦解的今天，人們的權(quán)利基礎(chǔ)不同，思想也殊難同一，企圖用行政強(qiáng)制方式來(lái)管理社會(huì)已不僅難以奏效，而且會(huì)制造出新的沖突。傳統(tǒng)的政府行為方式遇到了挑戰(zhàn)，社會(huì)變化呼喚治理之道的變革。另外，政府本身由具有多種自身利益的個(gè)人和部門(mén)組成，對(duì)于政府本身的約束也是一個(gè)重要問(wèn)題。如何有效地管理政府，也需要運(yùn)用新的治理之道。政府不僅要用新的辦法治理社會(huì)，也要用新的方法管理自己。

從理論淵源看，現(xiàn)代政府治理源于公司治理。如同董事會(huì)要對(duì)股東負(fù)責(zé)，股東的利益表達(dá)應(yīng)該有一個(gè)通暢的機(jī)制一樣，政府要對(duì)民眾負(fù)責(zé)，民眾的意見(jiàn)表達(dá)要有通暢的機(jī)制?！爸卫怼辈皇莻鹘y(tǒng)的“統(tǒng)治”，不再是單純的“控制”“管理”，更強(qiáng)調(diào)溝通合作、協(xié)同共治，是政府組織、民間組織、經(jīng)濟(jì)組織、公民個(gè)人積極溝通的過(guò)程。在中國(guó)傳統(tǒng)政治理想中，所謂“政通人和”是很高的治理境界；在現(xiàn)代治理理論中，則有“好的治理”或稱“良治”的要求（GOOD GOVERNANCE）。在不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，甚至在不同的城市或社區(qū)，實(shí)現(xiàn)良治的具體途徑不同。但是，應(yīng)該有基本規(guī)律或基本路徑可以尋找?，F(xiàn)在，社會(huì)矛盾不斷增加，有研究者甚至說(shuō)發(fā)生了“治理危機(jī)”，各級(jí)政府都在探索實(shí)現(xiàn)良好治理的辦法。杭州市“以民主促民生工作機(jī)制”的探索實(shí)踐，給我們很多鼓舞和啟發(fā)。

1.公眾參與定位城市文化特色

杭州市正致力于建設(shè)“生活品質(zhì)之城”。這個(gè)口號(hào)為廣大市民耳熟能詳。這個(gè)標(biāo)新立異的提法，正是百姓智慧的結(jié)晶，也是公眾參與城市管理的具體成果。一般說(shuō)來(lái)，確定城市發(fā)展的定位和方向，是市委市政府的事，與公眾無(wú)涉。杭州的不同在于，在處理這個(gè)問(wèn)題時(shí)，充分發(fā)揮民眾的智慧，并有公眾參與決定。2006年8月起，杭州在全社會(huì)開(kāi)展了杭州城市品牌的群眾性征集活動(dòng)。活動(dòng)共收到2000余人的應(yīng)征稿，推薦城市品牌數(shù)達(dá)4620個(gè)。多個(gè)領(lǐng)域的專家組成評(píng)審專家組，經(jīng)過(guò)三輪評(píng)審，產(chǎn)生了10個(gè)候選城市品牌。隨后，《杭州日?qǐng)?bào)》、電臺(tái)電視臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)等媒體，再次就候選題目接受市民公開(kāi)投票。最終，“生活品質(zhì)之城” 被確定為杭州市品牌。

這個(gè)口號(hào)的評(píng)選過(guò)程充分體現(xiàn)了公眾參與，而且參與過(guò)程具有嚴(yán)格程序。讓民眾公開(kāi)討論確定城市的發(fā)展方向和文化特色，并經(jīng)過(guò)嚴(yán)格評(píng)估程序產(chǎn)生一個(gè)響亮的概念，其意義非同尋常。由民眾推薦評(píng)選產(chǎn)生的城市品牌概念，與幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)和秀才關(guān)起門(mén)來(lái)編造出來(lái)的口號(hào)相比，更為民眾所接受，也更有生命力。同時(shí)，這個(gè)概念的產(chǎn)生過(guò)程，是一個(gè)民主程序訓(xùn)練的過(guò)程，通過(guò)這個(gè)過(guò)程，將為現(xiàn)代民主意義上的民意調(diào)查、甚至民意公決形成一個(gè)基礎(chǔ)。不論選舉民主，還是協(xié)商民主，這個(gè)過(guò)程都是重要的學(xué)習(xí)與訓(xùn)練。這不僅體現(xiàn)了對(duì)民意的尊重，也是對(duì)于市民參與城市管理的有效動(dòng)員。這是一個(gè)達(dá)成共識(shí)的過(guò)程，一個(gè)建立城市文化認(rèn)同的過(guò)程。顯然，在這個(gè)背景下，政府的工作將得到市民更多的信任和支持。

2.公眾參與民生工程管理

杭州市歷史悠久，城市中心地帶有許多老舊房屋。此類老舊房屋的配套設(shè)施不齊全，很多連獨(dú)立的衛(wèi)生間也沒(méi)有。政府決心對(duì)危舊房屋進(jìn)行改造。過(guò)去，政府做此類工作往往封閉運(yùn)行，大包大攬，結(jié)果花了錢(qián)費(fèi)了力，還出現(xiàn)居民不滿甚至上訪。

2008年，上城區(qū)清波街道在庭院改善過(guò)程中，探索了以居民公開(kāi)民主參與為特征的庭院改造工作方式。在總結(jié)清波街道經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，杭州市政府做出了“參與式庭院改造”的統(tǒng)一部署。工程立項(xiàng)前，對(duì)庭院內(nèi)居民進(jìn)行100%入戶書(shū)面調(diào)查，必須有2/3以上的住戶有改善要求的庭院方可列入改善計(jì)劃。工程立項(xiàng)后，經(jīng)過(guò)居民多數(shù)人同意，可以更改設(shè)計(jì)方案，居民有意見(jiàn)分歧則實(shí)行居民票決制度。政府通過(guò)設(shè)置社區(qū)公告欄、開(kāi)通熱線電話、發(fā)放居民需求調(diào)查表等形式，讓居民選擇改善內(nèi)容。庭院改善安排的內(nèi)容多達(dá)22項(xiàng)。政府還在庭院主要出入口設(shè)置工程公示牌，在每個(gè)單元門(mén)口張貼改善公告，告知管理人員聯(lián)系方式等內(nèi)容，及時(shí)收集居民對(duì)工程的要求；組織專家、義務(wù)監(jiān)督員、青年志愿者檢查改善工程，聽(tīng)取他們對(duì)工程的意見(jiàn)；建立市、區(qū)、街道信訪處置三級(jí)工作網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)匯總分類研究解決復(fù)雜問(wèn)題，落實(shí)一個(gè)意見(jiàn)帶動(dòng)一類問(wèn)題解決。

“民間庭院改造辦”是由居民志愿者自發(fā)形成的非正式組織，代表居民與政府有關(guān)部門(mén)溝通。在不增加改造工程總量的前提下，“民間辦”對(duì)具體事務(wù)進(jìn)行裁決，具有監(jiān)督工程進(jìn)度、材料質(zhì)量、資金使用、施工質(zhì)量、安全檢查等方面的權(quán)力。政府的街道庭改辦負(fù)責(zé)對(duì)“民間辦”提出的要求進(jìn)行溝通與落實(shí)?！懊耖g辦”大體有五名人員組成，組成人員多為有熱心、有一定專長(zhǎng)的退休人員。據(jù)杭州市統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查顯示，群眾對(duì)庭院改善工程的滿意率達(dá)到92.7%。

最近幾年，政府高度重視民生，從全國(guó)來(lái)看民生工程項(xiàng)目越來(lái)越多，政府預(yù)算中的民生開(kāi)支不斷增加。但是，民生開(kāi)支大，并不意味著民眾對(duì)政府的滿意度一定相應(yīng)提高。很多地方在為民辦事的過(guò)程中卻開(kāi)罪于民。關(guān)鍵是用什么方式、什么態(tài)度做事情。如果說(shuō)，一般而言，政府決策和行政過(guò)程要強(qiáng)調(diào)對(duì)民眾公開(kāi)，請(qǐng)民眾參與，那么，那些與民眾生活密切相關(guān)的民生工程，應(yīng)該更充分地吸收公眾參與。杭州庭院改造的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，用民主的方式來(lái)辦理民生工作，市民才滿意，工作才順利。

3.公眾參與政府績(jī)效管理

現(xiàn)在，政府績(jī)效評(píng)價(jià)受到高度重視，各地出臺(tái)了若干考核辦法。但是，這些辦法的基本特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)自上而下的管理考核。在不少地方，對(duì)屬于自治組織的村委會(huì)、居委會(huì)，政府也按照科層制的政府部門(mén)來(lái)管理。如同最有資格評(píng)價(jià)商家表現(xiàn)的是顧客一樣，最有資格評(píng)價(jià)政府表現(xiàn)的應(yīng)為民眾，但是，恰恰相反，現(xiàn)有的考核體系中，最強(qiáng)調(diào)上級(jí)的考核和意見(jiàn)，而民眾往往無(wú)足輕重。杭州的創(chuàng)新在于，在推動(dòng)政府績(jī)效管理時(shí)，特別重視民眾的參與和評(píng)價(jià)。

2000年以來(lái)，杭州市每年向市民（包括外來(lái)務(wù)工人員）、黨代表、人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、企業(yè)等九個(gè)方面的參評(píng)代表發(fā)放1.5萬(wàn)張選票，并面向全社會(huì)收集對(duì)于政府部門(mén)的評(píng)價(jià)、意見(jiàn)建議。2009年初，市委市政府在杭州日?qǐng)?bào)、“中國(guó)杭州”政府門(mén)戶網(wǎng)站和“杭州考評(píng)網(wǎng)”，向社會(huì)全文發(fā)表了《2008年度市直單位綜合考評(píng)社會(huì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)報(bào)告》。報(bào)告在整合10930條社會(huì)評(píng)價(jià)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上形成。這已是杭州市第二次向全社會(huì)公布社會(huì)對(duì)于政府的評(píng)價(jià)、意見(jiàn)和希望。去年，杭州市還把群眾意見(jiàn)較集中、社會(huì)反響較大的問(wèn)題，作為政府的重點(diǎn)工作和整改方向，向社會(huì)承諾，并接受群眾監(jiān)督。事后，政府征集群眾對(duì)整改結(jié)果的評(píng)價(jià)，并將群眾滿意度納入市直單位綜合考評(píng)，形成“評(píng)判—整改—反饋”持續(xù)改進(jìn)的工作機(jī)制。

七八年前，杭州余杭區(qū)推行了村干部工資由村民評(píng)議決定的做法。這個(gè)經(jīng)驗(yàn)引起了中央紀(jì)委和監(jiān)察部的重視。從全國(guó)來(lái)說(shuō)，村干部管理面臨的突出問(wèn)題是：村干部由村民選出，并為村民工作，但是，普遍的現(xiàn)象是，他們的考核評(píng)價(jià)和工資報(bào)酬卻由上級(jí)政府決定。隨著農(nóng)業(yè)稅的取消和上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的增加，這種情況更加嚴(yán)重。余杭區(qū)近些年推行了村干部述職述廉和報(bào)酬評(píng)議制度，以保障村民對(duì)村干部的監(jiān)督權(quán)。這項(xiàng)制度規(guī)定，村干部每年年終都要向全村黨員和村民代表述職，隨后黨員和村民代表進(jìn)行報(bào)酬評(píng)議，無(wú)記名寫(xiě)票，并當(dāng)場(chǎng)開(kāi)箱統(tǒng)計(jì)宣布結(jié)果。

民眾為了自己的切身利益，來(lái)參與并干預(yù)政府運(yùn)行，這是民主政治的原始動(dòng)力。在利益主體多元化的今天，政府正在面臨越來(lái)越多的民眾參與和干預(yù)。杭州的做法給我們的啟示是，好的政府治理，應(yīng)該積極回應(yīng)民眾的參與要求，將這種參與轉(zhuǎn)化為政府創(chuàng)新的動(dòng)力，用制度化努力來(lái)尊重并幫助百姓履行知情、參與、監(jiān)督。

4.媒體開(kāi)放暢通表達(dá)渠道

我們發(fā)現(xiàn)，杭州的媒體非常活躍。這種活躍主要體現(xiàn)在溝通政府和民眾，特別是在表達(dá)民眾聲音方面。這是因?yàn)楹贾莸拿襟w有更加靈活的表達(dá)方式和更廣闊的話語(yǔ)空間。

在危舊房屋改造過(guò)程中，杭州日?qǐng)?bào)不惜花費(fèi)十余版面征求群眾意見(jiàn)，并公布調(diào)查結(jié)果。杭州的電臺(tái)和電視臺(tái)有一些時(shí)刻關(guān)注民生，并且很受市民歡迎的節(jié)目和欄目。電臺(tái)一名為“老娘舅”的欄目，每日24小時(shí)及時(shí)報(bào)道民生相關(guān)事件。

杭州市政府善于通過(guò)媒體化解群眾矛盾。杭州市及各區(qū)政府都架起了網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)促進(jìn)市民與政府的及時(shí)互動(dòng)與溝通。如“杭州信訪12345”的政府網(wǎng)站，百姓有問(wèn)題即可在第一時(shí)間呼叫“12345”市長(zhǎng)熱線。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)，百姓為自己的權(quán)利發(fā)出聲音。對(duì)于每一條意見(jiàn)，政府有關(guān)部門(mén)都會(huì)在24小時(shí)內(nèi)做出答復(fù)，網(wǎng)頁(yè)上清晰地記錄著信訪處理狀態(tài)。杭州市的政府門(mén)戶網(wǎng)，內(nèi)容全面，形式活潑，非常方便公民參與。

沒(méi)有疑問(wèn)，媒體應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)輿論，但前提是，媒體能夠比較好地反映社會(huì)輿論，否則，媒體的“引導(dǎo)”“說(shuō)教”將失去公信力。媒體不應(yīng)該成為單純的宣傳工具。媒體的獨(dú)特作用是民主社會(huì)的重要條件。在當(dāng)下的中國(guó)，特別是在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，從政府官員個(gè)人來(lái)說(shuō)，如何與媒體打交道，對(duì)于政府領(lǐng)導(dǎo)人是新的考驗(yàn)；從一個(gè)地區(qū)政府來(lái)說(shuō)，如何通過(guò)媒體來(lái)改善社會(huì)管理和公共服務(wù)，是一個(gè)新的重大課題。

5.民間組織在基層治理中不可或缺

從全國(guó)來(lái)看，民間組織的管理，存在的主要問(wèn)題是重審批、輕管理，重防范、輕引導(dǎo)。在現(xiàn)行管理體制下，不僅政府掌握的民間組織狀況很不真實(shí)，而且民間組織的積極作用也被嚴(yán)重抑制。從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，民間組織的蓬勃發(fā)展是社會(huì)大勢(shì)。這并不取決于管理者是否愿意看到這種發(fā)展。需要正視的問(wèn)題是，政府如何轉(zhuǎn)變心態(tài)，改善監(jiān)管，發(fā)揮民間組織在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的積極作用，為社會(huì)和諧貢獻(xiàn)力量。

杭州市積極促進(jìn)社區(qū)民間組織發(fā)展。2007年，杭州市出臺(tái)《關(guān)于加快社區(qū)民間組織培育發(fā)展的若干意見(jiàn)》，提出了若干措施。目前，杭州市主城區(qū)共擁有社區(qū)民間組織2000多個(gè)，有文娛體育組織1000多個(gè)，社區(qū)志愿服務(wù)組織420多個(gè)。90%以上的社區(qū)建立了老年人、工青婦和殘疾人組織。這些組織在服務(wù)社區(qū)居民、創(chuàng)新社區(qū)體制、構(gòu)建和諧社區(qū)等方面發(fā)揮了積極作用。

杭州市教育促進(jìn)協(xié)會(huì)在外來(lái)務(wù)工人員子女就學(xué)問(wèn)題上起了很大作用。他們呼吁杭州市讓所有的孩子都能享受到同等義務(wù)教育。市政府表示，在解決這個(gè)問(wèn)題上杭州要走在全國(guó)的前面?，F(xiàn)在，與情況類似的城市比較，杭州的外來(lái)人口子弟，不僅進(jìn)入公辦學(xué)校的比例較高，而且在全國(guó)率先出臺(tái)了解決這些學(xué)生學(xué)籍接續(xù)問(wèn)題的辦法。

杭州市總工會(huì)法律援助站在維護(hù)外來(lái)務(wù)工人員合法權(quán)益方面也令人稱道。援助站對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的工傷事件、勞資糾紛事件給予免費(fèi)法律援助。2009年上半年，杭州市總工會(huì)職工法律援助站為外來(lái)務(wù)工人員處理勞資糾紛300余起。

從社會(huì)作用來(lái)看，民間組織是一把雙刃劍。政府自身的資源是有限的，民間組織可以彌補(bǔ)政府的不足，利用民間力量解決那些政府顧及不到的社會(huì)問(wèn)題。民間組織既開(kāi)展社會(huì)服務(wù)，也監(jiān)督政府行為，能夠促進(jìn)社會(huì)和諧。民間組織的活動(dòng)能夠整合并集中表達(dá)群眾的利益訴求，使公民獲得參與實(shí)踐，訓(xùn)練公民的參與意識(shí)和參與能力，為民主的運(yùn)轉(zhuǎn)提供組織條件，提高民主實(shí)踐的效率和穩(wěn)定性。政府應(yīng)該改善監(jiān)管，充分發(fā)揮民間組織在社會(huì)治理中的積極作用。

6.“人大代表”制度是民主治理的基本動(dòng)力

基層人大代表有其選區(qū)，或者說(shuō)有自己的直接選民。這些代表如何履行職責(zé)，是人大制度建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。杭州的人大代表具有較高的“代表意識(shí)”，在全國(guó)的人大代表研究中是比較早被注意到的。在沒(méi)有上級(jí)倡導(dǎo)與要求的情況下，有的代表自己在社區(qū)開(kāi)設(shè)了“代表接待站”，主動(dòng)聯(lián)系選民，并聽(tīng)取選民的意見(jiàn)。杭州進(jìn)一步把代表聯(lián)系選民的做法制度化，規(guī)定每單月的一日為“人大代表接待日”。

“代表接待日”是每單月由人大代表在接待點(diǎn)接待選民，做好選民反映問(wèn)題記錄匯總，能夠解決的問(wèn)題當(dāng)場(chǎng)解決，難以解決的問(wèn)題及時(shí)反饋給區(qū)人大常委會(huì)。區(qū)人大常委會(huì)每逢單月都會(huì)由一位主任牽頭，選擇一個(gè)街道，傾聽(tīng)代表意見(jiàn)。與會(huì)的還有街道范圍內(nèi)的市、區(qū)兩級(jí)人大代表以及政府職能部門(mén)負(fù)責(zé)人。去年，下城區(qū)全區(qū)27個(gè)代表接待點(diǎn)共有278位代表分頭參加的“代表接待選民”活動(dòng)162次，接待選民1326人，收集意見(jiàn)建議652條（件），解決413件。

蕭山區(qū)比較早、比較好地解決了農(nóng)民工子女就學(xué)問(wèn)題，就是人大代表積極努力的結(jié)果。蕭山區(qū)城廂街道區(qū)人大第四代表小組調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有些外來(lái)務(wù)工子女不僅上學(xué)放學(xué)要擠超載的接送大巴，教室也是危房，一些學(xué)校衛(wèi)生狀況差，有的食堂面積小，學(xué)生只能在課桌上吃飯。這些人大代表向政府反映了這個(gè)問(wèn)題，并聯(lián)系督促有關(guān)部門(mén)，申請(qǐng)資金翻修、擴(kuò)建校舍?，F(xiàn)在，全區(qū)2萬(wàn)多名外來(lái)民工子女，其中9000多人被落實(shí)在當(dāng)?shù)毓k學(xué)校就讀，還有1.33萬(wàn)人進(jìn)入了14所比較規(guī)范的民工子弟學(xué)校。

杭州市勞動(dòng)保障局的綜合咨詢服務(wù)中心，是兩年前下城區(qū)人大代表第一小組“定向視察”杭州市勞動(dòng)保障局后建議成立的?，F(xiàn)在，服務(wù)中心每天接聽(tīng)5000-6000個(gè)市民咨詢電話，已經(jīng)成為杭州市勞動(dòng)保障部門(mén)與杭州老百姓交流的有效方式。

“定向視察”是杭州市人大代表的重要工作方式。余杭區(qū)高地社區(qū)書(shū)記施雪龍是區(qū)、市、省三級(jí)人大代表。他不僅認(rèn)真參加統(tǒng)一組織的人大代表視察，而且經(jīng)常自發(fā)組織有關(guān)人大代表到政府開(kāi)展視察，特別是監(jiān)督政府部門(mén)的不規(guī)范行為。他發(fā)現(xiàn)，外來(lái)務(wù)工人員與本地工人工傷賠付標(biāo)準(zhǔn)不同，即外來(lái)務(wù)工人員的工傷賠付標(biāo)準(zhǔn)不足本地工人的三分之二，他認(rèn)為這樣的條例很不公平。于是，就只身一人到市政府和省政府有關(guān)部門(mén)反映意見(jiàn)。

邵中國(guó)，一名在杭州打工的普通農(nóng)民，2007年他當(dāng)選了杭州市下城區(qū)人大代表。他從蘇北來(lái)杭打工九年，幫助介紹了300多人找工作，五年來(lái)，幫助民工維權(quán)100多起。杭州農(nóng)民工眾多，其中很多人已具有穩(wěn)定的城市生活，但是，他們?nèi)绾螀⑴c城市管理，有效行使公民權(quán)利，這向人大選舉制度提出了挑戰(zhàn)。國(guó)際上關(guān)于人口遷移的選舉安排已經(jīng)有豐富經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，中國(guó)人數(shù)眾多的民工如何參與地方政治已是嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。大量社會(huì)沖突的產(chǎn)生都可以追溯到不合理的制度安排。在政治制度設(shè)計(jì)上探索解決這個(gè)問(wèn)題，有必要加快步伐。

人大制度是中國(guó)特色政治民主的基本體現(xiàn)。在整個(gè)人大制度框架中，有特定選區(qū)的基層人大代表制度應(yīng)該有靈活高效的運(yùn)轉(zhuǎn)。在基層，民主不僅是一種政治制度的理想目標(biāo)，而且是一種現(xiàn)實(shí)的社會(huì)治理機(jī)制，是處理社會(huì)利益關(guān)系和官民關(guān)系的基本方式。如何利用民主機(jī)制來(lái)治理社會(huì)，是對(duì)政府執(zhí)政能力的現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)。

討論： 基層民主與治理

上世紀(jì)80年代以來(lái)，治理成為世界范圍內(nèi)的重要話題。這與新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起有關(guān)，更與以信息化為基礎(chǔ)的全球化潮流有關(guān)。在中國(guó)，還與改革發(fā)展導(dǎo)致的新情況新問(wèn)題密切相關(guān)。對(duì)中國(guó)而言，人們更多關(guān)注基層治理。因?yàn)槊芎蜎_突廣泛發(fā)生于基層。在這個(gè)意義上，我們理解的“治理”主要有三個(gè)核心領(lǐng)域：動(dòng)員政治支持，管理社會(huì)沖突，提升公共服務(wù)。動(dòng)員政治支持是治理的中心，成功的政府治理必須首先取得民眾在政治上的信任，管理和服務(wù)則是治理的具體目標(biāo)，或者說(shuō)是治理成功與否的基本體現(xiàn)。

基層民主區(qū)別于國(guó)家民主，或者說(shuō)是國(guó)家制度層面之下的民主。從國(guó)際民主發(fā)展的一般歷程而言，通常是在國(guó)家民主的框架之下發(fā)育基層社會(huì)生活的民主。從這個(gè)邏輯出發(fā)，有關(guān)人士對(duì)中國(guó)以村民自治為主體的基層民主持悲觀態(tài)度。但是，這里需要強(qiáng)調(diào)的是，不論怎樣看待基層民主對(duì)于國(guó)家民主的推進(jìn)作用，基層民主在中國(guó)的發(fā)展都應(yīng)給予高度評(píng)價(jià)。不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)生活中大量沖突性因素和事件，都是直接導(dǎo)引于執(zhí)政行為的不民主。發(fā)育基層民主，并用民主機(jī)制進(jìn)行社會(huì)治理，是民眾的選擇?？梢哉f(shuō)，公眾要求參與基層社會(huì)管理，要求以民主的方式規(guī)范政府的施政行為，是當(dāng)今城鄉(xiāng)社會(huì)生活中的基本潮流。順應(yīng)這個(gè)潮流的任何探索努力，都應(yīng)該得到真誠(chéng)贊許。

民主有多種理解，但是，從通常的理解來(lái)看，民主的核心內(nèi)容是競(jìng)爭(zhēng)性選舉，并且這種競(jìng)爭(zhēng)性有嚴(yán)格的程序保證。這里的選舉包括“選人”也包括“選事”。沒(méi)有選舉就在根本上沒(méi)有民主。當(dāng)然，民主不僅僅是選舉。民主的本意是讓更多人參與公共決策和管理，因此，需要廣泛的公眾參與。選舉有其局限，以代議為特點(diǎn)的間接民主也有制約，因此，公眾的直接參與非常重要。上世紀(jì)后半葉開(kāi)始，選舉制度高度發(fā)達(dá)的歐洲國(guó)家越來(lái)越感受到間接民主的弱勢(shì)，所以非常倡導(dǎo)基層公眾直接參與。他們稱為“參與式民主”，以強(qiáng)調(diào)對(duì)于選舉民主參與性不足的補(bǔ)充。從中國(guó)近些年正反兩個(gè)方面的經(jīng)驗(yàn)看，在基層社會(huì)生活中，對(duì)于那些與民眾日常生活密切相關(guān)的公共決策和管理，公眾參與水平幾乎決定了政府行為的成敗。從這個(gè)意義說(shuō)，民主不僅可以促進(jìn)民生，同時(shí)還是民生的保證。因此，在杭州“民主促民生”工作機(jī)制的實(shí)踐探索中，還蘊(yùn)涵著“民主保民生”的深意。

改革開(kāi)放以來(lái)的城鄉(xiāng)社會(huì)變遷表明，用民主來(lái)改善基層治理，不僅結(jié)果很好，過(guò)程本身更為民眾所認(rèn)同。問(wèn)題在于，“民主”的操作本身是有難度的，也是有風(fēng)險(xiǎn)的。民主也有失靈所在，而且，不同社會(huì)歷史背景下的民主操作，又有獨(dú)特的難度與風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府如何更好地運(yùn)作民主，是一個(gè)重要的、長(zhǎng)期的考驗(yàn)。也是一個(gè)不斷探索實(shí)踐的過(guò)程。