淺談湖北農(nóng)村飲水安全工程的準(zhǔn)公益屬性及對(duì)策

陳楚珍

（湖北省水利廳，430071，武漢）

一、農(nóng)村飲水安全的本質(zhì)屬性為準(zhǔn)公益性

農(nóng)村飲水安全是廣大人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題，是事關(guān)農(nóng)民群眾身心健康、農(nóng)村社會(huì)長(zhǎng)治久安的大事，也是各級(jí)黨委政府最憂慮、最關(guān)心的要事。但如何使農(nóng)村飲水安全工程“建得成、管得好、用得起、長(zhǎng)受益”，這是擺在各級(jí)政府及其水行政主管部門(mén)面前不可回避的問(wèn)題。而要有效解決這一問(wèn)題，必須明確和落實(shí)農(nóng)村飲水安全工程的準(zhǔn)公益性。何為準(zhǔn)公益性？從公共物品理論的角度來(lái)看，準(zhǔn)公益性就是具有此性質(zhì)的單位供給的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是具有有限的非競(jìng)爭(zhēng)性或有限的非排他性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，介于純公益性單位供給的純公共產(chǎn)品和經(jīng)營(yíng)性單位供給的私人產(chǎn)品之間。準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范圍較寬，如教育、廣播、醫(yī)院、農(nóng)林技術(shù)推廣等事業(yè)單位，其向社會(huì)提供的屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。此外，實(shí)行企業(yè)核算的城市自來(lái)水、供電、郵政等，也屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范圍。簡(jiǎn)而言之，準(zhǔn)公益性就是既具有公益性目標(biāo)，又兼有經(jīng)營(yíng)性功能。

那么農(nóng)村飲水安全工程是否屬準(zhǔn)公益性項(xiàng)目？

第一，從農(nóng)村飲水安全工程所承擔(dān)的任務(wù)來(lái)看。農(nóng)村飲水安全工程主要是解決農(nóng)村群眾飲用水安全問(wèn)題，是以提高他們的生活質(zhì)量、保障農(nóng)村居民身心健康、促進(jìn)社會(huì)和諧、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為目的的。它所提供的社會(huì)服務(wù)對(duì)象是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民；它所提供的社會(huì)服務(wù)功能是滿足人們最基本的生存需求；它所追求的是社會(huì)公眾效益，并不以盈利為主要目的。因而無(wú)論是從工程的社會(huì)服務(wù)對(duì)象、社會(huì)服務(wù)功能，還是從工程建設(shè)的目的來(lái)看，都具有典型的準(zhǔn)公益特征。

第二，從農(nóng)村飲水安全工程投資、建設(shè)的形式來(lái)看，它是政府主導(dǎo)、公眾參與，在政府扶持之下，依靠國(guó)家財(cái)力建成。湖北省“十一五”農(nóng)村飲水安全規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，共投入資金45.78億元，建成集中供水工程5100多處。其中，中央和省級(jí)財(cái)政共投入31.29億元，占總投資的69%；市縣以下各類投入14.49億元,只占總投資的31%。由此看來(lái)，政府投入占據(jù)了主導(dǎo)地位，符合準(zhǔn)公益事業(yè)的投入特征。

第三，從農(nóng)村飲水安全工程生產(chǎn)的產(chǎn)品產(chǎn)供特性來(lái)看，供水事業(yè)屬于國(guó)家特許的帶有壟斷性的項(xiàng)目，具有供用雙方特別約定、市場(chǎng)定向、利益共同的產(chǎn)供特性，不像其他商品，可以易地銷(xiāo)售，或者換一個(gè)供應(yīng)商供給。

第四，從農(nóng)村飲水安全工程必然存在的政策性虧損來(lái)看，農(nóng)村與城市自來(lái)水供水市場(chǎng)有兩個(gè)顯著的差別，一是人口密度差別，二是人均實(shí)際用水量的差別。人口密度上的顯著差別，決定了農(nóng)村供水工程相對(duì)于城市的來(lái)說(shuō)，人均一次性投資、人均年運(yùn)行費(fèi)用更高一些；用水定額上的顯著差別，決定了農(nóng)村供水工程相對(duì)于城市的來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)容量更低一些；加之農(nóng)村供水工程的規(guī)模遠(yuǎn)小于城市的，在規(guī)模效益上也遠(yuǎn)不如城市供水工程。因此，農(nóng)村供水工程比城市供水工程的投資效果要差得多，農(nóng)村供水水價(jià)應(yīng)當(dāng)高于城市供水水價(jià)才符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)定價(jià)原則。然而為了照顧農(nóng)民利益，并體現(xiàn)黨和政府的關(guān)心、愛(ài)護(hù)，農(nóng)村水價(jià)往往按照低于城市水價(jià)來(lái)確定，而不是根據(jù)水價(jià)成本核算確定，從宏觀上講農(nóng)村供水工程必然存在政策性虧損。

第五，從供水工程的總體屬性來(lái)看，城市供水工程具有準(zhǔn)公益性質(zhì)，農(nóng)村飲水安全工程則更具有準(zhǔn)公益性質(zhì)。我國(guó)城市供水工程一直作為城市公共基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)待，其定價(jià)原則為保本微利，未作為純經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目對(duì)待。在構(gòu)建和諧社會(huì)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支援鄉(xiāng)村的今天，農(nóng)村飲水安全工程更具有準(zhǔn)公益性質(zhì)。

第六，從農(nóng)村飲水安全工程的運(yùn)營(yíng)實(shí)踐來(lái)看，盡管工程建設(shè)的目的是保障農(nóng)村飲水安全，但要使工程長(zhǎng)效運(yùn)行，讓供用水雙方珍惜和節(jié)約水資源，工程的經(jīng)營(yíng)管理必須走企業(yè)化的路子，工程供水必須實(shí)行有償收費(fèi)。工程的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)決定了必須追求一定的經(jīng)濟(jì)效益。因此，農(nóng)村飲水安全工程是以公益性目標(biāo)為主、盈利性目標(biāo)為輔的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目。

由此可見(jiàn)，農(nóng)村飲水安全工程不僅具有典型的準(zhǔn)公益性質(zhì)，更有一種社會(huì)政治責(zé)任。解決農(nóng)村飲水安全問(wèn)題是政府職責(zé)，是執(zhí)政為民的具體體現(xiàn)。工程所體現(xiàn)的是社會(huì)效益，追求的不是利潤(rùn)最大化。它是政府主導(dǎo)、公眾參與，只有把農(nóng)村飲水安全工程作為政府特許經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目看待，并給予必要的優(yōu)惠政策和公共財(cái)政支持，才能保障其長(zhǎng)效運(yùn)行。

二、湖北省農(nóng)村飲水安全工作與其準(zhǔn)公益屬性不相稱的幾個(gè)問(wèn)題

1.建設(shè)目標(biāo)未能滿足全體農(nóng)村群眾的飲水安全要求

據(jù)2005年調(diào)查，湖北省有近3000萬(wàn)農(nóng)村人口存在飲水安全問(wèn)題，但擬定在“十一五”解決的人口只有1609.6萬(wàn)人。湖北省在全面完成“十一五”建設(shè)目標(biāo)后，農(nóng)村自來(lái)水普及率為56%。實(shí)施飲水安全項(xiàng)目的群眾，自然感激黨和政府，但未實(shí)施飲水安全項(xiàng)目的群眾，意見(jiàn)大，迫切要求政府解決。如果不抓緊解決，將不利于構(gòu)建和諧社會(huì)，不符合準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的公眾性和公平性原則。

2.經(jīng)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制不完善

屬農(nóng)村公共事業(yè)的農(nóng)村飲水安全，政府必須實(shí)施強(qiáng)有力的監(jiān)管，但目前湖北省運(yùn)營(yíng)監(jiān)管機(jī)制還很不完善。一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全。湖北省盡管明確各級(jí)水行政主管部門(mén)為農(nóng)村飲水安全的行政主管部門(mén)，但多數(shù)縣市還沒(méi)有專門(mén)機(jī)構(gòu)、專門(mén)人員從事農(nóng)村飲水安全工作，省飲水辦也僅是經(jīng)省編委批復(fù)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)。這不利于對(duì)農(nóng)村飲水安全的正常監(jiān)管。同時(shí)，城市水廠向農(nóng)村供水，在城鄉(xiāng)水務(wù)分割的現(xiàn)狀下，水利部門(mén)沒(méi)有對(duì)城市水廠實(shí)施監(jiān)管的權(quán)力。二是監(jiān)管制度不完善。湖北省目前還沒(méi)有非常完善的監(jiān)管制度。在目前狀況下，若檢查發(fā)現(xiàn)水廠經(jīng)營(yíng)管理問(wèn)題水利部門(mén)尚無(wú)強(qiáng)有力的手段進(jìn)行處理以確保農(nóng)村飲水安全。

3.多數(shù)工程處于虧損狀態(tài)，長(zhǎng)效運(yùn)行存在困難

農(nóng)村水廠點(diǎn)多面廣戰(zhàn)線長(zhǎng)，投資大，管理維護(hù)任務(wù)重，加之農(nóng)戶的用水量過(guò)少，用電價(jià)格又太高，造成農(nóng)村水廠普遍存在虧損，若不合理解決，工程將難以長(zhǎng)效運(yùn)行。2009年5月，湖北省飲水辦在全省選取了400處典型工程進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查結(jié)果是：?jiǎn)畏剿杀?.37元，實(shí)際平均水價(jià)1.19元，水費(fèi)收入僅占成本的88%，其中有246處工程存在虧損,虧損面達(dá)62%。

4.工程運(yùn)營(yíng)缺少必要的財(cái)政支持

農(nóng)村飲水安全作為準(zhǔn)公益性事業(yè)，其運(yùn)行管理維護(hù)經(jīng)費(fèi)除通過(guò)收取水費(fèi)解決一部分外，財(cái)政應(yīng)給予一定的支持。目前，盡管湖北省多數(shù)工程處于虧損狀態(tài)，但省里還沒(méi)有明確的財(cái)政補(bǔ)貼政策，這不利于工程長(zhǎng)效運(yùn)行，不利于農(nóng)民長(zhǎng)期受益。

三、對(duì)策與建議

既然農(nóng)村飲水安全屬準(zhǔn)公益性事業(yè)，那么，農(nóng)村飲水安全工程項(xiàng)目從規(guī)劃設(shè)計(jì)、投資建設(shè)、水價(jià)制定，直到運(yùn)營(yíng)管理，都應(yīng)體現(xiàn)工程的準(zhǔn)公益性。總體來(lái)講，工程的建設(shè)與管理，應(yīng)遵循政府管“網(wǎng)”、市場(chǎng)管“水”、政策引導(dǎo)、企業(yè)主體的原則。

1.應(yīng)盡快實(shí)施“村村通自來(lái)水”建設(shè)，讓黨的政策溫暖全體農(nóng)民

讓全省人民都喝上安全、放心的自來(lái)水，既是解決民生問(wèn)題、構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容，也是公益性事業(yè)的必然要求。因此，湖北省應(yīng)像山東、山西、江蘇、浙江等省那樣，確立“村村通自來(lái)水”建設(shè)思路，做到一次規(guī)劃、分期建設(shè)，盡早讓全省農(nóng)民喝上衛(wèi)生、方便、可靠的自來(lái)水。

2.工程建設(shè)必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、農(nóng)民自愿的原則

首先，項(xiàng)目前期規(guī)劃、可行性研究和工程初步設(shè)計(jì)，必須繼續(xù)由政府部門(mén)組織，這樣，才能保證工程規(guī)劃設(shè)計(jì)合理。其次，在投資上，必須以政府投資為主導(dǎo)，并盡可能地吸取社會(huì)投資和引導(dǎo)農(nóng)民自愿出資。屬準(zhǔn)公益性的農(nóng)村飲水安全問(wèn)題，若沒(méi)有政府的投資主導(dǎo)，是難以解決的。在政府主導(dǎo)下，盡可能地引進(jìn)社會(huì)投資和引導(dǎo)農(nóng)民自愿出資，既可減輕政府財(cái)政壓力，又有利于建立長(zhǎng)效運(yùn)行機(jī)制。

3.工程的運(yùn)營(yíng)管理應(yīng)朝規(guī)模化、企業(yè)化、專業(yè)化方向發(fā)展

應(yīng)盡可能地建設(shè)供水規(guī)模較大的水廠，或者一個(gè)縣域內(nèi)的水廠委托給一個(gè)專業(yè)公司運(yùn)營(yíng)管理，這個(gè)公司無(wú)論是水利部門(mén)管理的，還是城建部門(mén)管理的，無(wú)論是國(guó)有的，還是民營(yíng)的，均應(yīng)實(shí)行企業(yè)化管理。從公益性上講，各縣市最好成立一個(gè)隸屬于水行政主管部門(mén)的國(guó)有供水公司，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理農(nóng)村水廠，政府對(duì)供水公司實(shí)行定員定編，企業(yè)化管理，并對(duì)公益性虧損給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼，這樣更有利于工程長(zhǎng)效運(yùn)行，確保供水水質(zhì)達(dá)標(biāo)。

4.水價(jià)制定既要有利于工程的長(zhǎng)效運(yùn)行和促進(jìn)節(jié)約用水，又要考慮農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)承受能力

一是必須堅(jiān)持政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)格下的供、用雙方協(xié)商定價(jià)。二是必須堅(jiān)持以供水成本為基礎(chǔ)定價(jià)，并適當(dāng)考慮用水戶的經(jīng)濟(jì)承受能力。水價(jià)核定中，農(nóng)民出資部分不應(yīng)計(jì)提折舊。同時(shí)，對(duì)于供水成本過(guò)高、水價(jià)難以到達(dá)成本的，可以考慮國(guó)家投資部分暫不計(jì)提折舊。三是必須讓社會(huì)投資獲得合理利潤(rùn)。只有社會(huì)投資獲得合理利潤(rùn)，才能保護(hù)投資者的投資積極性，以利于發(fā)展農(nóng)村飲水事業(yè)。但國(guó)家投資部分作為對(duì)農(nóng)民安全飲水的補(bǔ)貼，不應(yīng)取得利潤(rùn)。四是推行包含基本用水量的基本水價(jià)和計(jì)量水價(jià)結(jié)合的兩部制水價(jià)制度。在湖北水資源相對(duì)豐富、目前農(nóng)民使用安全水量不多的情況下，通過(guò)實(shí)施兩部制水價(jià)，按基本用水量收取基本水費(fèi)，以促使農(nóng)民使用必要的安全水量和維持工程正常運(yùn)轉(zhuǎn)是非常必要的。

5.應(yīng)在水行政主管部門(mén)內(nèi)部成立專門(mén)的飲水安全管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村飲水安全的監(jiān)管工作

隨著農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)的不斷推進(jìn)，農(nóng)村水廠的數(shù)量和涉及的人數(shù)越來(lái)越多，要確保每個(gè)工程都能長(zhǎng)效運(yùn)行，全體公眾都能飲上放心水，政府的監(jiān)管是不能缺位的。因此，水行政主管部門(mén)應(yīng)盡快成立專門(mén)的飲水安全管理機(jī)構(gòu)，政府給予固定的人員編制和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并制定相應(yīng)的監(jiān)管制度，以加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村飲水安全的監(jiān)管工作。同時(shí)，隨著城鄉(xiāng)供水一體化的發(fā)展，城鄉(xiāng)供水應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。

6.應(yīng)給予工程運(yùn)營(yíng)必要的優(yōu)惠政策

目前，屬準(zhǔn)公益性的農(nóng)村飲水安全工程大多處于虧損狀態(tài)，但水價(jià)又不宜漲幅太大。要扭虧，重要的是降低成本。如何降低成本，筆者認(rèn)為,應(yīng)從公益性角度和照顧“三農(nóng)”角度，對(duì)農(nóng)村水廠免征增值稅、營(yíng)業(yè)稅、水資源費(fèi)和其他稅費(fèi)，同時(shí)，明確將農(nóng)村水廠用電納入農(nóng)村排灌用電范疇收取電費(fèi)，從而大大地降低運(yùn)行成本。目前，農(nóng)村水廠運(yùn)行電費(fèi)大約占成本的20%～30%,多數(shù)是按工業(yè)用電價(jià)格（每千瓦時(shí)0.8元以上）計(jì)收電費(fèi),也有少數(shù)水廠執(zhí)行居民生活用電和農(nóng)業(yè)排灌用電價(jià)格，若能降低用電價(jià)格,運(yùn)行成本將大大降低。

7.政府應(yīng)提供公共財(cái)政支持

基于農(nóng)村飲水安全工程的準(zhǔn)公益性質(zhì)，農(nóng)村飲水安全工程供水水價(jià)核訂中所存在的政策性虧損，農(nóng)村飲水安全工程符合公共財(cái)政支持范圍，應(yīng)納入政府公共財(cái)政支持體系，加大支持力度。因此，對(duì)于農(nóng)村水廠的政策虧損部分，公共財(cái)政應(yīng)給予必要的財(cái)政補(bǔ)貼。

[1]劉可.黃河公益性水利工程管理與養(yǎng)護(hù)體制研究[D].南京：河海大學(xué)，2005.