西南大旱和南方洪澇引發(fā)的反思

王韓民

（中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，100017,北京）

近期，西南持續(xù)干旱，南方洪水肆虐，再次給全民敲響了警鐘，也給我們上了一堂“水危機(jī)”的大課。2010年3月下旬，筆者與水利部的同志一起到重慶、陜西就坡耕地綜合整治和水利建設(shè)作了一些調(diào)研，身臨其境，感同身受，覺得現(xiàn)階段我國強(qiáng)本固基、夯實發(fā)展基礎(chǔ)的一項重要任務(wù)就是要加強(qiáng)水利建設(shè)，完善水利設(shè)施。為此有六點想法和建議：

一、應(yīng)從戰(zhàn)略上思考、謀劃和定位水利與水務(wù)工作，并將其作為一項基本國策

水利工作事關(guān)國家防洪安全、飲水安全、糧食安全和生態(tài)安全，事關(guān)國民經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。在建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)速度和結(jié)構(gòu)質(zhì)量效益相統(tǒng)一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，走向生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路的偉大征程中，水利建設(shè)作為一項重要的公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施，肩負(fù)著重大而艱巨的歷史使命。黨中央、國務(wù)院歷來重視水利工作并把解決我國水資源問題擺在關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的戰(zhàn)略高度，采取了一系列重大政策措施，建設(shè)了一大批有影響的水利工程，我國水利建設(shè)、水務(wù)管理、水資源利用等法規(guī)體系和制度框架基本建立，水資源配置和調(diào)控能力不斷提高，節(jié)水型社會建設(shè)取得初步成效，有力保障了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的用水需求。但要清醒地看到，與世界大多數(shù)國家相比，我國面臨著更為嚴(yán)峻的水資源形勢。人多水少、水資源時空分布不均、生產(chǎn)力布局和水土資源不相匹配的基本國情和基本水情仍將長期存在；水資源配置能力整體上仍然偏低，我國人均供水能力僅為世界平均水平的2/3；水資源利用效率還不高,單方水糧食和GDP產(chǎn)出僅為世界平均水平的1/3，農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)僅為0.48左右，每年因此少產(chǎn)糧食約500億kg。可以說，我國節(jié)約用水的潛力與壓力俱在，希望與困難并存。

要看到，新中國成立60年特別是改革開放30多年來，經(jīng)過持續(xù)不斷的水利建設(shè)和發(fā)展，我國已經(jīng)初步構(gòu)建起比較完善的水利基礎(chǔ)設(shè)施體系。水利為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民安康幸福提供了強(qiáng)有力的支撐和保障。盡管如此，還要看到水利建設(shè)步伐與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不適應(yīng)，建設(shè)節(jié)約型社會特別是農(nóng)業(yè)節(jié)水與新農(nóng)村建設(shè)還不適應(yīng)，水資源的高效利用與全社會全民的自覺行動還不適應(yīng)。面對經(jīng)濟(jì)全球化帶來的資源和環(huán)境壓力迅速凸顯，面對加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所形成的倒逼機(jī)制，面對改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和應(yīng)對氣候變化所遇到的艱巨任務(wù)，我們必須抓住即將進(jìn)入“十二五”規(guī)劃的關(guān)鍵時期，抓住轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要機(jī)遇，加大對水利建設(shè)特別是農(nóng)村小型水利的投資力度，切實把節(jié)約用水、高效用水和水污染防治擺在更加突出的位置，抓緊抓好，抓出成效。

二、全社會都應(yīng)高度重視治水與興水，努力實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展

水與人民生活生產(chǎn)息息相關(guān)。治水與興水，重點和難點就在于緩解干旱缺水與洪澇引發(fā)的災(zāi)害，這也成為制約國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸?，F(xiàn)階段從根本上提高我國水資源的利用效率，有效解決我國水資源短缺和洪澇災(zāi)害問題，必須深入貫徹落實以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，走生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。從行業(yè)角度講，要堅持節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的基本國策，實行最嚴(yán)格水資源管理制度，大力推進(jìn)水資源管理從供水管理向需水管理轉(zhuǎn)變，從過度開發(fā)、無序開發(fā)向合理開發(fā)、有序開發(fā)轉(zhuǎn)變，從粗放利用向高效利用轉(zhuǎn)變，從事后治理向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變，對水資源進(jìn)行合理開發(fā)、高效利用、優(yōu)化配置、全面節(jié)約、有效保護(hù)和科學(xué)管理,以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。從社會角度看，要樹立水危機(jī)意識，不能再吃老本，不能再靠天吃飯，不能再欠水利賬，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步拓寬視野，進(jìn)一步動員和組織各方面的力量，努力形成全民關(guān)注水利、全社會辦水利的良好氛圍。

三、及時掌握水情和水文資料，為經(jīng)濟(jì)決策和社會穩(wěn)定提供可靠保障

水情是國情的組成部分。我國基本上是南澇北旱，夏秋澇冬春旱；從東南到西北，雨水逐漸減少。具體的水情可概括為四句話：一是短缺，二是不均，三是污染，四是低效。短缺是目前的主要矛盾，降雨少，我國北方地區(qū) （占國土63%）人均水資源不足1000m3/a，全國有18個省（自治區(qū)、直轄市）人均水資源低于聯(lián)合國2000 m3/a的標(biāo)準(zhǔn)；漏斗多，使得地下水常常被超采，全國區(qū)域性地下水漏斗有100多處，面積達(dá)15萬km2；污染重，使得七大河流能直接飲用的幾乎沒有，全國660多座城市中400多座供水不足，100多座嚴(yán)重缺水。在我國，可以說資源性缺水、工程性缺水和水質(zhì)性缺水同時并存。相應(yīng)的解決辦法是開源節(jié)流，具體講就是：節(jié)水、調(diào)水、凈水和循環(huán)用水。

水文是全面掌握水資源分布和摸清水情的關(guān)鍵。水文地質(zhì)調(diào)查是一項前瞻性、科學(xué)性、基礎(chǔ)性很強(qiáng)的工作，這件事情做好了，眼下至少有三條益處：一是有利于科學(xué)利用地表水和地下水，合理布局水源工程。二是有利于防洪預(yù)案制定和應(yīng)急救災(zāi)搶險，可在關(guān)鍵時候發(fā)揮作用。三是有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)布局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展。從現(xiàn)實情況看，臨渴掘井也好，未雨綢繆也好，用遠(yuǎn)水解近渴也好，都離不開對水文地質(zhì)資料的全面掌握。水文服務(wù)經(jīng)濟(jì)決策，這方面我們的經(jīng)驗教訓(xùn)已經(jīng)非常深刻。尤其是2008年汶川地震救災(zāi)和不久前的玉樹抗震救災(zāi)都是很好的例證和有力的說明。

四、努力建好水庫和水塘，為我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展提供有力的支撐

水庫的重要性國人皆知。20世紀(jì)50—70年代，毛澤東同志為從根本上加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，一是號召全民興修水庫，他自己也帶頭到北京十三陵水庫工地參加勞動；二是提出有效實施糧食增產(chǎn)的農(nóng)業(yè) “八字憲法”，即：土、肥、水、種、密、保、工、管，把水作為糧食增產(chǎn)的一個重要因素?，F(xiàn)在，我國上了年紀(jì)的人差不多都有修水庫、建梯田和學(xué)大寨的經(jīng)歷。全國現(xiàn)有的8.7萬多座水庫中大多數(shù)是那時候留下來的，當(dāng)時受客觀條件限制，不少水庫設(shè)計和施工質(zhì)量“先天不足”。據(jù)了解，大約3萬多座存在安全隱患。目前的主要任務(wù)：一是除險加固，消除隱患；二是提高標(biāo)準(zhǔn)，延長壽命；三是增設(shè)溢洪道和取水設(shè)施；四是在條件允許和必要的地方，新修一些應(yīng)急備用水庫。水庫大壩安全，才敢蓄水放水，才能抗旱救災(zāi)。

水塘（包括水池、水窖、水壩等小型農(nóng)村水利設(shè)施）一般都在村頭田旁，農(nóng)民用起來十分方便，在關(guān)鍵時刻也能發(fā)揮大作用。農(nóng)民朱成海這么說：“我家位于貴州省威寧彝族回族苗族自治縣斗古鄉(xiāng)松山村白沙組，前幾年家里修了3口小水窖，干了2口，這一口可蓄水40 m3，只剩十來立方米，今年大旱還沒吃完，小水窖在我們農(nóng)村作用真是太大了！”在重慶的奉節(jié)、萬州，我們了解到的情況是，農(nóng)民飲水困難和灌溉缺水的原因，除降雨偏少外主要是三種情況所致：一是修公路鐵路破壞了山間的水系與水流走向，二是城郊化工廠等污染了有限的農(nóng)用水，三是坡耕地需要的水塘和渠系不配套。小水窖、小水塘、小水池在西南地區(qū)深受農(nóng)民歡迎，在長年干旱缺水的大西北作用更為明顯，應(yīng)當(dāng)大力支持農(nóng)民多搞些小型農(nóng)田水利設(shè)施。這正所謂“小水利關(guān)乎大農(nóng)業(yè)”“身邊水才是救命水”。在水利建設(shè)的指導(dǎo)思想上，一定不可貪大忘小、舍近求遠(yuǎn)，應(yīng)當(dāng)大中小結(jié)合，遠(yuǎn)中近結(jié)合，不可偏廢！

五、切實保護(hù)好水源和水道，為人民生產(chǎn)生活提供優(yōu)美的自然環(huán)境

水源，從近處講就是大大小小的河流、湖泊與水庫，從遠(yuǎn)處講則要包括茫茫草原、林海雪原、山區(qū)丘陵和廣闊平原。建立和保護(hù)水源，一要發(fā)揮河流和水庫攔洪蓄洪的能力。目前全國各類水庫可用來調(diào)洪的庫容大約1800億m3，僅占洪水徑流量的一成多，八成多的洪水白白流失甚至形成洪災(zāi)，可見攔蓄的潛力還很大。二是加緊治理水污染。就全國來看，約有60%的污水未經(jīng)處理直接排入江河湖海，一半以上河段受到污染。處在“三江”源頭的玉樹人，寧可少上工業(yè)項目，也要保護(hù)好這里的水源，真是讓全國人民感動！三是下氣力保護(hù)好具有涵養(yǎng)水源功能的天然森林、天然草原、天然濕地和農(nóng)田等綠色植被 （桉樹和橡膠純林等人工林地、人工草地的儲水功能要大打折扣）。我國有4億hm2草地、2.67億hm2林地和1.2億hm2農(nóng)地 （包括0.2億多hm2坡耕地），它們才是真正能蓄水保土、調(diào)節(jié)氣候、改善生態(tài)的綠色屏障。

水道，包括河道、水渠和地下管網(wǎng)等各種水路。涓涓細(xì)流可以滋潤萬物，滔滔洪水方可翻江倒海。人、車、水，各有其道，不可互犯。就水道而言，現(xiàn)在的主要任務(wù)：一是要加強(qiáng)涉河建設(shè)項目管理，解決河道被占問題。眾所周知，人不給水留水路，水就不給人留活路！河道被占，主要是挖沙取石、城市擴(kuò)容、地產(chǎn)開發(fā)造成的，一定要“鐵腕”嚴(yán)治。嚴(yán)禁圍墾、擠占水域和河道，嚴(yán)厲打擊非法采砂活動，嚴(yán)禁亂采濫挖，推進(jìn)重點江河湖庫綜合整治，促進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)。二是要切實解決輸水渠道襯砌問題。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下，主要是用水效率低下，大水漫灌令人痛心，北方尤其如此，因此一方面要做好水渠的襯砌，防止跑水漏水，另一方面要下大氣力搞好農(nóng)藝節(jié)水、生物節(jié)水、科技節(jié)水和工程節(jié)水，加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)和節(jié)水灌溉設(shè)施配套，擴(kuò)大節(jié)水灌溉農(nóng)田面積，保障糧食生產(chǎn)安全。三是要防止輸水管道的跑冒滴漏。有人作過粗略統(tǒng)計，城市輸水管道和水龍頭跑冒滴漏的水占總供水量的15%左右?？梢娫诔鞘凶龊萌罕妶笮?、管道巡查和搶修爆裂水管極為重要，一刻也耽誤不得。

六、進(jìn)一步理順?biāo)畽?quán)和水價，為加快水利改革營造良好的政策氛圍

2010年西南大旱，表面上暴露了當(dāng)?shù)乜购祷A(chǔ)設(shè)施薄弱、城鄉(xiāng)供水體系抗災(zāi)能力差和抗旱減災(zāi)管理系統(tǒng)有漏洞等矛盾，實際上水利投資欠賬多、水利改革不到位、水管體制不健全和用水機(jī)制不完善才是問題的根本。水資源既是一種自然資源，更是一種經(jīng)濟(jì)資源和戰(zhàn)略資源，因此水利改革一定要體現(xiàn)水的自然屬性和商品屬性，體現(xiàn)水利管理的公益性和市場化，體現(xiàn)用水的區(qū)域性和行業(yè)性。在農(nóng)村，要綜合考慮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民的承受能力，積極推進(jìn)農(nóng)村水利建設(shè)管理體制改革和農(nóng)村小型水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，推進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水與農(nóng)業(yè)水價綜合改革。在城市，要穩(wěn)步推進(jìn)水價改革，在有條件的地方實行居民用水階梯價格制度。全面推行城市污水處理收費制度，制訂出臺推進(jìn)排污權(quán)交易試點的指導(dǎo)辦法并逐步擴(kuò)大試點范圍，完善排污費征收使用管理制度。

水權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)，在水資源為國家所有的情況下，水權(quán)實際上是指對水資源的支配權(quán)、使用權(quán)。在我國，水是國有資產(chǎn)的一部分，政府承擔(dān)水資源的管理職責(zé)。水權(quán)的形成主要跟投資與管理密切相關(guān)。目前應(yīng)分為三大塊：流域蓄水和輸水工程由國家水行政主管部門和投資機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)；城市和工業(yè)輸水、用水工程由地方政府和有關(guān)投資機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)；田間灌溉和農(nóng)村用水工程由農(nóng)場、農(nóng)村用水協(xié)會或農(nóng)民負(fù)擔(dān)，國家給予適當(dāng)補(bǔ)助。要繼續(xù)完善流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，加強(qiáng)流域水資源統(tǒng)一規(guī)劃、配置、調(diào)度和管理。加快城鄉(xiāng)水務(wù)一體化進(jìn)程，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)和水源地建設(shè)、供水節(jié)水、排水治污及中水回用等工作，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用。我們現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)水資源的統(tǒng)一管理，推進(jìn)水管理體制改革，關(guān)鍵是要強(qiáng)化水政和水務(wù)管理。應(yīng)像水、電、油、氣一樣，水務(wù)市場應(yīng)完全國有，不允許外資進(jìn)入和控制。各地的自來水公司、污水處理公司都應(yīng)由地方政府投資興建。支持民間資本投向城鄉(xiāng)水利水務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等相關(guān)領(lǐng)域。

水價屬于一種基礎(chǔ)性價格。按照國務(wù)院的要求，要繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)水、電、油、氣等資源類產(chǎn)品價格改革。但就水價而言，改革的力度進(jìn)度程度一定要與國情民情農(nóng)情相適應(yīng)?；痉较驊?yīng)該是實行高價水、中價水、低價水、零價水四種。高價水主要針對工業(yè)和高回報行業(yè)。繼續(xù)優(yōu)化調(diào)整區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，重點抓好鋼鐵、火電、紡織、化工等高耗水行業(yè)節(jié)水；強(qiáng)化行業(yè)用水定額管理，用水效率低于最低要求的，依法核減取水量；用水產(chǎn)品和工藝不符合節(jié)水要求的，限制生產(chǎn)取用水，同時要加大重點行業(yè)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的節(jié)水力度。中價水主要針對城鎮(zhèn)的科研單位、院校和居民等非營利行業(yè)和單位，目的是提高公眾節(jié)水意識，加強(qiáng)供用水管理，大力推廣節(jié)水器具，減少跑冒滴漏；實行階梯式水價，節(jié)水多的給予獎勵。低價水主要針對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，要繼續(xù)抓好大中型灌區(qū)和井灌區(qū)節(jié)水改造，大力推廣噴灌、滴灌和管灌等先進(jìn)適用的節(jié)水灌溉技術(shù)，提倡發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)；辦好農(nóng)民用水者協(xié)會，落實好小農(nóng)水設(shè)施承包到戶、責(zé)任到人。零價水主要是針對生態(tài)用水，目的是改善流域、湖泊以及周邊生態(tài)環(huán)境，可通過生態(tài)補(bǔ)償?shù)绒k法獲得收益。