南京市水利工程建設(shè)市場管理工作的實(shí)踐與思考

王身軍

（江蘇省南京市水利局，210008，南京）

一、南京市水利工程建設(shè)市場管理的基礎(chǔ)

2009年以前，江蘇省南京市水利工程建設(shè)投資規(guī)模較小，1000萬元以上的單項工程一年只有1～2個，質(zhì)量監(jiān)測由施工單位的一個檢測中心承擔(dān)，設(shè)備很不齊全并且老化；質(zhì)量監(jiān)督日常工作由2位聘用人員負(fù)責(zé)，市局處室的技術(shù)人員兼質(zhì)監(jiān)員，主要工作就是在質(zhì)監(jiān)報告上簽字，基本不到現(xiàn)場。加上項目法人主要人員多年沒有承擔(dān)規(guī)模大、數(shù)量多的水利工程建設(shè)管理工作，對政策、法律法規(guī)以及建設(shè)程序和工程建設(shè)質(zhì)量安全要點(diǎn)不熟悉，建設(shè)管理工作被動和缺失，工程管理工作粗放而且不規(guī)范。

這些情況離全面完成中央擴(kuò)大內(nèi)需水利建設(shè)任務(wù)的要求相距甚遠(yuǎn)。為此，我們提出“加快制度建設(shè)，加大監(jiān)督檢查力度，強(qiáng)化市場管理，促進(jìn)建設(shè)管理”的工作主線，工作思路放在建架構(gòu)、定目標(biāo)、求發(fā)展上，工作重點(diǎn)放在打基礎(chǔ)、重推動、求實(shí)效上。

二、迎難而上，因勢而為，強(qiáng)化市場監(jiān)管工作

要完成擴(kuò)大內(nèi)需項目3個100%的目標(biāo)要求，要切實(shí)落實(shí)中央擴(kuò)大內(nèi)需政策，要嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)工程建設(shè)各項法律法規(guī)，要確保工程優(yōu)質(zhì)、干部優(yōu)秀、安全施工，就必須轉(zhuǎn)變政府職能，真正承擔(dān)起政府市場管理的職責(zé)。

1.目標(biāo)認(rèn)識到位

經(jīng)過調(diào)研，提出南京市水利工程建設(shè)市場管理年度目標(biāo)為：制定和完善適合南京市的水利工程建設(shè)市場的規(guī)章制度，依法規(guī)范各市場主體的行為，逐步建立起健康、有序的水利工程建設(shè)市場和招標(biāo)投標(biāo)市場，以促進(jìn)水利工程建設(shè)目標(biāo)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。

2.思路措施到位

經(jīng)過分析，提出“四個構(gòu)建、一個確保、三個提升”的工作思路，即構(gòu)建水利工程建設(shè)管理工作基礎(chǔ)體系，構(gòu)建水利工程質(zhì)量安全分類分級監(jiān)督管理體系，構(gòu)建水利工程建設(shè)市場不良行為懲戒體系，構(gòu)建水利工程達(dá)標(biāo)創(chuàng)優(yōu)管理體系；確保年度水利工程“質(zhì)量、安全、進(jìn)度、資金”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；提升組織協(xié)調(diào)能力和項目建設(shè)水平，提升水利工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理水平，提升公共服務(wù)水平。并在此基礎(chǔ)上尋找工作切入點(diǎn)：一是以嚴(yán)格項目法人制度為抓手，實(shí)現(xiàn)項目管理的科學(xué)化；二是以創(chuàng)新招標(biāo)投標(biāo)手段為抓手，促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)市場的 “公開、公平、公正”；三是以嚴(yán)格開工報告制度為抓手，規(guī)范建設(shè)程序，規(guī)范建設(shè)單位建設(shè)行為；四以文明工地創(chuàng)建為抓手，推進(jìn)企業(yè)和工地現(xiàn)場的安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化工作；五是以制度建設(shè)為抓手，構(gòu)建水利工程建設(shè)市場。

3.工作到位，突出重點(diǎn)

①建立健全組織機(jī)構(gòu)和設(shè)置專職人員，提供組織和人員保障。在市場監(jiān)管方面，運(yùn)用好市編委批準(zhǔn)成立的 “南京市水利工程建設(shè)管理中心”（同時掛 “南京市水利工程質(zhì)量安全監(jiān)督站”牌子）這一專業(yè)機(jī)構(gòu)，從體制上保障水利工程質(zhì)量安全監(jiān)督工作的規(guī)范運(yùn)作。又將市水利工程質(zhì)量檢測中心劃歸南京市水利工程建設(shè)管理中心，質(zhì)量監(jiān)督手段得到進(jìn)一步強(qiáng)化。

②切實(shí)落實(shí)項目法人制度。按照各區(qū)縣近幾年承擔(dān)工程建設(shè)項目數(shù)量、規(guī)模及技術(shù)難度情況，制訂2009年年底前各區(qū)縣籌建同時承擔(dān)2～4個市級以上重點(diǎn)項目建設(shè)的項目法人機(jī)構(gòu)的任務(wù)。市局每年安排2次項目法人主要人員的培訓(xùn)和觀摩，解決項目法人機(jī)構(gòu)成員不熟悉現(xiàn)行法律法規(guī)和規(guī)章規(guī)范，不清楚影響質(zhì)量、安全和進(jìn)度的關(guān)鍵控制要點(diǎn)以及不了解建設(shè)管理工作程序和工作標(biāo)準(zhǔn)等一系列問題。

③大膽探索，促進(jìn)招標(biāo)投標(biāo)市場的健康發(fā)展?？偨Y(jié)近年工程招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域中發(fā)標(biāo)單位、投標(biāo)單位、代理單位、專家、政府部門各方在工程招標(biāo)投標(biāo)工作中可能出現(xiàn)的違法違規(guī)問題，重點(diǎn)對程序上進(jìn)行規(guī)范，環(huán)節(jié)上強(qiáng)化監(jiān)督，手段上尋求變化。在赴廣州等地調(diào)研后，提出“先綜合評分選出3家，后隨機(jī)抽簽來定中標(biāo)人”的方法，有效解決專家傾向?qū)е碌牟还剑芨芋w現(xiàn)公平性。經(jīng)向省水利廳和市紀(jì)委請示匯報，2009年，運(yùn)用“綜合評定+抽簽”的方法在河王壩、臥龍水庫兩座中型水庫除險加固工程水工施工招標(biāo)投標(biāo)中成功試行，社會反映非常好，南京市政府還將“綜合評定+抽簽”法寫入《關(guān)于規(guī)范政府投資工程建設(shè)項目招投標(biāo)活動的若干規(guī)定 （試行）》（寧政發(fā)〔2009〕49 號）中。 隨后在制定 《南京市水利工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督實(shí)施細(xì)則 （試行）》中將“綜合評定+抽簽”法寫進(jìn)規(guī)范性文件體現(xiàn)。為進(jìn)一步規(guī)范招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)選取的隨意性，2009年10月底前配合市紀(jì)委正式建立招標(biāo)代理庫并規(guī)范操作，將招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的選擇工作制度化和規(guī)范化，達(dá)到公平、公正、公開。一年來全市施工或采購規(guī)模以上項目全部采取公開招標(biāo)，招標(biāo)投標(biāo)率達(dá)到 100%，招標(biāo)投標(biāo)方面的投訴明顯降低。

④制定了《南京市水利工程建設(shè)安全質(zhì)量分類分級監(jiān)督實(shí)施意見》，明確了市區(qū)縣的監(jiān)管范圍和職責(zé)分工，明確了工程質(zhì)量和安全監(jiān)督要點(diǎn)，抓重點(diǎn)環(huán)節(jié)促目標(biāo)落實(shí)，抓重點(diǎn)項目促整體工作。加快了安全質(zhì)量監(jiān)督人員的培訓(xùn)和獲證工作，有力地推進(jìn)了質(zhì)量安全監(jiān)督工作。三是投入100萬元購置了專用檢測車和主要的檢測設(shè)備，提高裝備水平。初步實(shí)現(xiàn)了政府對建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理工作方式的轉(zhuǎn)變，即由實(shí)體質(zhì)量的環(huán)環(huán)把關(guān)向隨機(jī)抽查轉(zhuǎn)變，由“看、問”式現(xiàn)場檢查向采用科學(xué)儀器、提供準(zhǔn)確可靠數(shù)據(jù)的權(quán)威性監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

⑤針對施工現(xiàn)場的實(shí)際情況，為規(guī)范施工行為和建設(shè)行為，為切實(shí)提高民工的生產(chǎn)生活條件，保障民工權(quán)益，修編了《南京市水利工程文明工地建設(shè)管理規(guī)定》，明確了建設(shè)單位、施工單位的管理責(zé)任。

⑥為切實(shí)規(guī)范勘察設(shè)計、施工、監(jiān)理、招標(biāo)代理、檢測、造價咨詢等企業(yè)或單位以及從業(yè)人員的行為，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和 《全國建筑市場各方主體不良行為記錄認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》，制定下發(fā)了《南京市水利工程建設(shè)市場不良行為處罰實(shí)施意見》，明確了視不良行為的情節(jié)、性質(zhì)及危害程度分別對責(zé)任單位或個人進(jìn)行告誡或市場限制的處罰的規(guī)定；建立了水利工程建設(shè)誠信管理系統(tǒng)，在南京水利網(wǎng)上公開信息；強(qiáng)化督查和檢查，采取定期或不定期方式查找問題，對發(fā)現(xiàn)的問題依據(jù)規(guī)定進(jìn)行分類處置。

三、整體推進(jìn)，成效明顯

經(jīng)過一年來的工作實(shí)踐，南京市水利工程建設(shè)管理健康發(fā)展，水利工程質(zhì)量意識和安全意識明顯增強(qiáng)，施工文明程度明顯提高，實(shí)現(xiàn)了質(zhì)量保證、安全穩(wěn)定、進(jìn)度如期、投資可控的良好局面，中央擴(kuò)大內(nèi)需項目超常規(guī)運(yùn)作，規(guī)范有序地得以推進(jìn)。

①各區(qū)縣政府和相關(guān)部門認(rèn)識到水利工程建設(shè)過程中所承擔(dān)的任務(wù)及需履行的責(zé)任，加強(qiáng)了對工程質(zhì)量的安全督查，對民工權(quán)益的合理保護(hù)，對不良行為的信用管理。

②2009年全市水利建設(shè)規(guī)模創(chuàng)歷史新高，達(dá)到10億多元，包括150多個建設(shè)項目，其中投資在1000萬元以上的重點(diǎn)基建項目達(dá)到23個；所有項目按照 “當(dāng)年項目在9～10月份開工建設(shè)，次年汛前投入使用，建成投運(yùn)工程項目經(jīng)過一個汛期后完成竣工驗(yàn)收”的要求全面完成目標(biāo)任務(wù)，達(dá)到了工程早設(shè)計、早開工、早建設(shè)、早驗(yàn)收、早發(fā)揮效益，切實(shí)落實(shí)了中央的政策。

③嚴(yán)格規(guī)范所有項目開工前的各項建設(shè)程序，重點(diǎn)水利工程質(zhì)量評定全部達(dá)到優(yōu)良等級，一般項目在質(zhì)量檢測和質(zhì)量管理以及驗(yàn)收工作等主要環(huán)節(jié)上能有效控制。全市安全生產(chǎn)形勢平穩(wěn)，全年沒發(fā)生一起人員死亡責(zé)任事故。13個規(guī)模以上的項目獲得市級文明工地稱號。

④經(jīng)過若干個重點(diǎn)項目的鍛煉，項目法人組織、協(xié)調(diào)和推進(jìn)能力有了顯著提高，工作的計劃性和預(yù)見性進(jìn)一步增強(qiáng)，如開工前的各項準(zhǔn)備工作能系統(tǒng)考慮，有序推進(jìn)，建設(shè)過程中能關(guān)注和協(xié)調(diào)有關(guān)質(zhì)量、安全、進(jìn)度的重大技術(shù)問題和重要環(huán)節(jié)，尤其是擴(kuò)大內(nèi)需水利建設(shè)項目時間緊要求高，項目法人通過努力總體上完成了中央提出的3個100%的要求，地方配套資金的落實(shí)也能滿足工程進(jìn)度和驗(yàn)收的要求。

⑤招標(biāo)投標(biāo)法、建筑法等賦予水行政主管部門在水利工程領(lǐng)域的具體監(jiān)管職責(zé)得到落實(shí)，“綜合評定+抽簽”法的成功試行并寫入市政府規(guī)范性文件，體現(xiàn)了水利系統(tǒng)履行職責(zé)的能力和水平，樹立了水利行業(yè)的良好形象。

四、立足當(dāng)前，突破發(fā)展

在已取得的經(jīng)驗(yàn)和成績基礎(chǔ)上，尋求三方面的突破：

1.在業(yè)務(wù)重點(diǎn)工作上求突破

①嚴(yán)格程序管理，在做好開工前各項前置條件管理工作的同時，重點(diǎn)加強(qiáng)建設(shè)過程中設(shè)計變更管理、驗(yàn)收管理和重大專項方案的管理等工作，有效地規(guī)范建設(shè)行為。

②依托水利工程建設(shè)市場誠信庫，加強(qiáng)合同管理、履約管理和誠信管理，形成“合同管理—履約考核—誠信公示”鏈接，規(guī)范合同和招標(biāo)文件的條款和文本，提高針對性和實(shí)踐操作性。

③關(guān)口前移，做好質(zhì)量、安全監(jiān)督管理工作，確保不發(fā)生較大質(zhì)量和安全事故，確保不發(fā)生責(zé)任事故。

④加大對施工現(xiàn)場和招投標(biāo)現(xiàn)場的監(jiān)督和檢查，加大對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)及評委的考核；繼續(xù)試行“綜合評分+抽簽”的招標(biāo)方式，研究應(yīng)急項目入圍施工企業(yè)庫的建立及管理；對招投標(biāo)過程中的招標(biāo)文件的內(nèi)容和質(zhì)量進(jìn)行深入研究，并不斷進(jìn)行合理設(shè)置，最大可能地約束專家的自由裁量，最充分地體現(xiàn)投標(biāo)人的能力。

2.工作應(yīng)急管理上求突破

①規(guī)范水利工程建設(shè)應(yīng)急預(yù)案的編制報批和管理工作，視涉及供水安全、防洪安全和工程建設(shè)安全的不同類別，按照專業(yè)要求進(jìn)行報批。并重點(diǎn)解決預(yù)案的可操作性問題。

②嚴(yán)格落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，嚴(yán)格執(zhí)行安全事故上報和處理的規(guī)定，即使發(fā)生事故，也要杜絕責(zé)任事故；即使發(fā)生事故，也要最大限度降低傷亡。

3.工作推進(jìn)上求突破

①正視現(xiàn)狀和存在的問題，對政策、市場主體及監(jiān)管方式、手段進(jìn)行研究和分析，從制度層面、管理層面和操作層面來引導(dǎo)、培育并規(guī)范市場。

②在組織協(xié)調(diào)推進(jìn)項目建設(shè)上，體現(xiàn)學(xué)習(xí)意識和團(tuán)隊意識，與項目法人及參建單位一起研究和解決過程中出現(xiàn)的重大技術(shù)問題；在監(jiān)督檢查上，體現(xiàn)服務(wù)意識，和區(qū)縣水利局一起研究和制定工作標(biāo)準(zhǔn)和具體要求，達(dá)到工作規(guī)范化目標(biāo)。

③強(qiáng)化合同管理，實(shí)現(xiàn)由以行政手段來管理工程建設(shè)向以合同等經(jīng)濟(jì)手段來管理工程建設(shè)轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)市場主體的責(zé)任意識和自律意識。

④加快全市質(zhì)量安全監(jiān)督人員的培訓(xùn)和獲證工作，落實(shí)質(zhì)量安全分類分級監(jiān)督工作，形成市區(qū)縣責(zé)任分明、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、協(xié)作配合的良好機(jī)制。

⑤以工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項治理為契機(jī)，梳理、分析排查出的問題，從完善制度和加強(qiáng)監(jiān)管角度，促進(jìn)水利工程建設(shè)“決策科學(xué)、市場規(guī)范、建設(shè)有序、制度完善、監(jiān)管到位”。