基于內(nèi)部管理失控的國有煤炭企業(yè)公司治理研究

孔 寅，張嗣超

(1.中國礦業(yè)大學(北京)管理學院，北京 100083；2.北京太陽宮燃氣熱電有限公司，北京 100102)

煤炭資源是我國能源消費結(jié)構(gòu)中的重要組成部分。2007年12月23日公布的《煤炭產(chǎn)業(yè)政策》和2008年8月8日國家能源局的正式掛牌，加強了對煤炭行業(yè)未來發(fā)展的整體部署，鼓勵國內(nèi)煤炭企業(yè)聯(lián)合重組，打破區(qū)域界限、行業(yè)界限、所有制界限，構(gòu)建新型煤炭工業(yè)體系，推動煤炭行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。其中，作為煤炭行業(yè)主力軍的國有煤炭企業(yè)的公司治理及其公司治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化改革，無疑成為國內(nèi)煤炭行業(yè)發(fā)展的主題。公司治理是現(xiàn)代企業(yè)維持生存能力和創(chuàng)建競爭優(yōu)勢的必要手段，也是企業(yè)在新的市場經(jīng)濟形勢下，建立核心競爭力的關(guān)鍵一環(huán)。我國正處于快速經(jīng)濟增長和高度產(chǎn)業(yè)化的進程當中，只有建立符合現(xiàn)代企業(yè)制度的公司治理結(jié)構(gòu)，并以此為契機，尋求企業(yè)內(nèi)部“核聚變”的動力，源源不斷地將社會資金轉(zhuǎn)化為發(fā)展資金，才能保證穩(wěn)定發(fā)展。公司治理結(jié)構(gòu)的健全完善和治理機制的有效運行，將在煤炭企業(yè)集團化多元化的轉(zhuǎn)型中，起到至關(guān)重要的作用。

1 公司治理與公司治理結(jié)構(gòu)的含義

公司治理( corporate governance) ,按照美國經(jīng)濟學家威廉姆森的權(quán)威定義,“公司治理就是限制針對事后產(chǎn)生的準租金分配的種種約束方式的總和,包括:所有權(quán)的配置、企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)、對管理者的激勵機制、公司接管、董事會制度、來自機構(gòu)投資者的壓力、產(chǎn)品市場的競爭、勞動力市場的競爭、組織結(jié)構(gòu)等等”。[1]1997年,哈佛大學的經(jīng)濟學家石雷佛( Shleifer) 和魏施尼(Vishny)進一步把公司治理定義為“是要研究如何保證公司的出資人可以獲得他們投資所帶來的收益,研究出資人怎樣可以使經(jīng)理將資本收益的一部分作為紅利返還給他們,研究怎樣可以保證經(jīng)理不吞掉他們所提供的資金，不將資金投資于壞項目”。[2]公司治理是現(xiàn)代企業(yè)發(fā)展的產(chǎn)物，是公司在國家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范下，以股東對公司的所有權(quán)為基礎(chǔ)，以市場競爭為主線，通過法律、文化、慣例、制度搭建和管理組織架構(gòu)，協(xié)調(diào)各利益相關(guān)人的權(quán)利義務(wù)并控制其行為的一系列活動。

公司治理結(jié)構(gòu)(corporate governance structure)，是指為維護投資者( 股東和債權(quán)人)、決策者( 股東大會、董事會)、經(jīng)營者( 經(jīng)理) 、監(jiān)督者和職工及社會公共利益者的權(quán)益，保證公司正常有效的運營。由國家法律和企業(yè)章程規(guī)定的，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，以公司所有權(quán)及其分割、管理者內(nèi)部競爭、董事會構(gòu)成、大股東監(jiān)督、代理人及代理收益與成本的確定、監(jiān)督與審計等為主要內(nèi)容，有關(guān)組織機構(gòu)之間權(quán)力分配、責任承擔、利益享受與相互制衡的一系列的法律的、文化的和制度的管理控制體系。它通過公司治理機制的運行發(fā)揮作用，是一整套控制和管理公司運作的制度安排。[3]狹義地講,是指在公司的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的條件下,董事會的功能、結(jié)構(gòu)、股東權(quán)利等方面的制度安排；廣義地講，是指有關(guān)公司控制權(quán)和剩余索取權(quán)分配的一套法律、文化和制度性安排,包括了公司的人力資源管理、收益分配與激勵機制、財務(wù)制度、公司發(fā)展戰(zhàn)略等一系列制度設(shè)計。

由此可見，公司治理是治理公司的動態(tài)行為，為公司治理結(jié)構(gòu)服務(wù)，其目的是建立和完善必要的公司治理結(jié)構(gòu)。而公司治理結(jié)構(gòu)是為支持公司治理行為而形成的內(nèi)部制度框架，是公司治理的產(chǎn)物。

2 國有煤炭企業(yè)目前在公司治理與公司治理結(jié)構(gòu)方面存在的問題

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制逐步確立和國家產(chǎn)業(yè)政策大力支持,大多國有煤炭企業(yè)逐步完成了以公司制為基本模式的現(xiàn)代企業(yè)制度改造,從國有獨資的單一形式進化為國有控股的有限責任公司,其中一部分還成為上市的股份公司。但是，由于這些國有煤炭企業(yè)屬國家基礎(chǔ)能源行業(yè),長期以來深受計劃經(jīng)濟影響,在實踐中仍然不可避免地存在諸多問題。

2.1 嚴重的內(nèi)部人控制現(xiàn)象

國有煤炭企業(yè)中，國有股權(quán)的所有者應(yīng)是全體人民。但這一特殊群體的特別分散性，導致其在企業(yè)中的地位尷尬，既是所有者又非所有者，而由“國家”處在唯一所有者的絕對地位上，由各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門代表國家行使所有權(quán)全部職責。國家作為委托人，經(jīng)營管理者作為代理人，后者由前者直接委派，但國家作為最大股東，不僅對經(jīng)營管理者缺乏有效的激勵與監(jiān)督，反而使經(jīng)營管理者在其職務(wù)行為中多受政府干預(yù)控制。且在缺乏有效的激勵與監(jiān)督的情況下，一些經(jīng)營管理者事實上或依法掌握了控制權(quán)，從而使其個人利益在整體戰(zhàn)略決策中得以過于充分的體現(xiàn)，由此造成過度在職消費、財務(wù)信息失真，甚至國有資產(chǎn)流失等種種不良后果，直接導致公司治理遲滯,并勢不可免地產(chǎn)生一些列重大治理隱患或事故，形成惡性循環(huán)。

2.2 嚴重的內(nèi)部監(jiān)督制衡失利

國有煤炭企業(yè)在逐步完成以公司制為基本模式的現(xiàn)代企業(yè)制度改造過程中，雖然已經(jīng)從國有獨資形式進化為國有控股的有限責任公司,其中一部分還成為上市的股份公司。但其中大部分企業(yè)由于產(chǎn)權(quán)制度改革相對滯后,公司治理結(jié)構(gòu)尚待規(guī)范，其權(quán)力機構(gòu)的股東大會、決策機構(gòu)的董事會、監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)事會和執(zhí)行機構(gòu)的經(jīng)理管理者之間應(yīng)有的相互監(jiān)督制衡并未發(fā)揮作用。董事會決策往往被董事長個人專斷取代，董事長兼任總經(jīng)理、黨委書記的現(xiàn)象相當普遍，董事、監(jiān)事的選拔任命基本由政府決定，同時國有股東“所有者缺位”現(xiàn)象，也必然使經(jīng)營管理者得以擺脫公司治理結(jié)構(gòu)的強有力約束，使董事會、監(jiān)事會對經(jīng)營管理者的監(jiān)督制衡形同虛設(shè)。

2.3 嚴重的外部監(jiān)督制約失效

我國國有煤炭企業(yè)上市公司中，國有股權(quán)處于絕對控股地位，超過總股本的50%。這在一定程度上，體現(xiàn)出國家控制煤炭市場的宏觀意圖，無可厚非，但問題是國有煤炭企業(yè)中的股東大會、董事會等職能機構(gòu)并未發(fā)揮應(yīng)有作用。這一方面導致了嚴重的內(nèi)部人控制與內(nèi)部監(jiān)督制衡失利，另一方面也導致了外部監(jiān)督制約中首當其沖的股票市場難以發(fā)揮其本能力量。應(yīng)當同其他類型企業(yè)一樣，成熟的股票市場與股權(quán)流動通常能對經(jīng)營管理者形成約束，經(jīng)營業(yè)績差的公司將存在被收購、破產(chǎn)的危險。但由于國有煤炭企業(yè)上市公司的特殊股權(quán)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)地位，雖然國有股東對公司的控制僅僅表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)上的弱控制與行政上的強控制，部分經(jīng)營管理者卻利用國有股東產(chǎn)權(quán)上的弱控制獲得實際控制權(quán)，并借政府行政上的強控制轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營風險，即使經(jīng)營業(yè)績差，也無下崗危險，而輕易地將虧損責任推諉給市場體制。在這種情形下，股票市場除“圈錢”作用外，并未發(fā)揮其監(jiān)督制約作用。[3]

3 進一步完善國有煤炭企業(yè)的公司治理與優(yōu)化其公司治理結(jié)構(gòu)的對策

公司治理結(jié)構(gòu)是公司治理行為的具體體現(xiàn)，通過合理的治理結(jié)構(gòu)形成公司內(nèi)部責、權(quán)、利的合理分配，使權(quán)責明確、相互協(xié)調(diào)、相互制衡，從而保證公司的安全運營，使包括國有股東在內(nèi)的全體股東或投資者的利益得到最大程度的保障、特別是在國有煤炭企業(yè)的公司治理過程中，在國家宏觀政策必要的指導和調(diào)控下，圖發(fā)展、謀創(chuàng)新,進一步構(gòu)建具有中國特色的國有煤炭企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)。這不單純是公司治理的目標，也是國家能源戰(zhàn)略發(fā)展的目標。簡而言之，為了進一步完善國有煤炭企業(yè)的公司治理與優(yōu)化其公司治理結(jié)構(gòu)，建議以下對策：

3.1 建立明確的產(chǎn)權(quán)制度，進一步優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)

這是現(xiàn)代國有煤炭企業(yè)完善公司治理結(jié)構(gòu)的核心，它是在國家能源戰(zhàn)略整體部署與市場競爭中形成的，企業(yè)不斷適應(yīng)現(xiàn)代化規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)展趨勢，國有資本不斷地從低效向高效轉(zhuǎn)化的必然結(jié)果。從國外情況看, BHP集團等十大煤炭生產(chǎn)貿(mào)易公司中,有八家公司的股票在紐約等證券交易所上市。 而我國煤炭企業(yè)目前為止，僅在滬、深兩地上市十余家。事實證明，煤炭企業(yè)通過上市,不僅能募集發(fā)展資金,還有利于規(guī)范企業(yè)行為，更有利于化解經(jīng)濟運行中的深層次矛盾。而國有煤炭企業(yè)成功上市，首先就要建立明確的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，進而優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)。一方面，通過上市,可以突破國有獨資的局面,實現(xiàn)股權(quán)多元化,進一步為徹底改變國有股“一股獨大”的現(xiàn)象奠立基礎(chǔ)；另一方面,通過證監(jiān)會強化監(jiān)督管理，有利于提高信息透明度，規(guī)范制度運行，從而完善公司治理結(jié)構(gòu)。結(jié)合以公司制為基本模式的現(xiàn)代企業(yè)制度改造的實際情況,國有煤炭企業(yè)優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，也應(yīng)從產(chǎn)權(quán)制度改革入手,積極推動國有煤炭企業(yè)的股份制改造,通過中外合資、相互參股、職工持股等多種途徑,實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化。其中，國有煤炭企業(yè)同其他企業(yè)之間相互持股，是優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)的有效途徑之一。可以通過資產(chǎn)重組或與其他公司的大股東進行股權(quán)置換,使公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)趨向合理,改變單個大股東排斥其他股東權(quán)益的矛盾發(fā)生。而且，在上市公司進行股權(quán)置換,既不會因國有股的快速減持造成股市震蕩,還有利于大股東因分持不同公司股權(quán)而分散投資風險,并為完善公司治理結(jié)構(gòu)提供內(nèi)部股權(quán)基礎(chǔ)。但需要指出的是,國有煤炭企業(yè)作為國家基礎(chǔ)能源行業(yè),國家在一定時期內(nèi)對部分企業(yè)相對控股是必要的。國有股比率并非越低越好，這需要根據(jù)具體企業(yè)的實際情況因地制宜，實踐表明,股權(quán)過度集中或過度分散，都不利于實現(xiàn)有效治理。若“一股獨大”，則易形成經(jīng)營者授權(quán)不充分和“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象；若股權(quán)過度分散,勢必監(jiān)督能力較弱，第一大股東的持股率如低于20%,其治理成本往往大于治理收益。只有適度的股權(quán)比例，才有利于股東治理作用的發(fā)揮。另據(jù)調(diào)查,美國500強企業(yè)中90%的實行員工持股,美國上市公司中90%的實行員工持股計劃。實行員工持股的企業(yè)勞動生產(chǎn)率，較其他企業(yè)高三分之一,利潤較其他企業(yè)高50%。由此可見，采用適當?shù)膬?yōu)惠政策鼓勵職工持股，也是優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)的有效途徑之一。

3.2 建立有效的監(jiān)督制衡機制，特別是對內(nèi)部人控制

公司治理的根本目的,就是讓股東或投資人的約束力量可以到達經(jīng)營管理者，最大程度地使經(jīng)營管理者的行為同股東或投資人的利益相一致。同時，通過建立合理的激勵機制，用來協(xié)調(diào)股東或投資人同經(jīng)營管理者之間的矛盾，進而達到股東或投資人的利益最大化目標。國有煤炭企業(yè)在這個行為過程中，只有客觀認識到因“所有者缺位”而導致的內(nèi)部人控制現(xiàn)象，從根本上同股東或投資人的利益相悖，是直接影響到當前企業(yè)績效和引發(fā)違法、侵權(quán)問題的主要原因，因此造成的權(quán)利私有化與財產(chǎn)責任社會化,勢必導致公司治理結(jié)構(gòu)的扭曲。結(jié)合國有煤炭企業(yè)的特點，重點應(yīng)從優(yōu)化董事會結(jié)構(gòu)和完善監(jiān)事會職能著手，建立行之有效的監(jiān)督制衡機制。

3.2.1 優(yōu)化董事會結(jié)構(gòu)

董事會是國有煤炭企業(yè)的決策機構(gòu)，負責制定戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃和監(jiān)督評價經(jīng)營管理者。但由于國有煤炭企業(yè)董事會成員與經(jīng)營管理者往往高度重合，其職能相對弱化，因此董事會結(jié)構(gòu)亟待調(diào)整。根據(jù)國有煤炭企業(yè)的特殊性,應(yīng)適當擴大董事會規(guī)模，引進獨立董事和職工董事,這樣有利于企業(yè)的整體良性發(fā)展。但是，內(nèi)部董事成員如果過多,會使董事會失去對經(jīng)營管理者的監(jiān)督制衡作用。反之，外部董事如果過多,由于其對內(nèi)部信息缺乏準確掌握，難以與經(jīng)營管理者溝通,會傷害經(jīng)營管理者的積極性。[4]國有煤炭企業(yè)的董事多來自內(nèi)部和受政府控制的特點,在戰(zhàn)略制定過程中為了突出業(yè)績、迎合上級口味，往往受短期利益驅(qū)動明顯，導致企業(yè)長期利益受損。這就需要引進外部獨立董事,包括財務(wù)、法律方面的或國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門認可的專家。

3.2.2 完善監(jiān)事會職能

國有煤炭企業(yè)的監(jiān)事多為國有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門派駐的國家公務(wù)員，并不在企業(yè)領(lǐng)取報酬，他們很難真正融入企業(yè)，對董事會成員和經(jīng)營管理者的信息掌握很少，尤其對經(jīng)營狀況不甚了解，只是靠財務(wù)報表了解相關(guān)經(jīng)濟指標，這只能是事后監(jiān)督，根本不可能對企業(yè)戰(zhàn)略決策做出正確的指導與監(jiān)督，企業(yè)經(jīng)營績效如何也與其直接利益無關(guān),因此，監(jiān)事能動性不高。[5]這種情況下，聘任一些社會監(jiān)事與職工監(jiān)事進入監(jiān)事會，對完善監(jiān)事會職能無疑有效；一方面，社會監(jiān)事能夠優(yōu)化監(jiān)事會的專業(yè)知識結(jié)構(gòu)；另一方面，職工監(jiān)事既是企業(yè)利益的利害關(guān)系者，又是企業(yè)戰(zhàn)略的具體實現(xiàn)者，能夠保證其對重大決策的參與權(quán)、對經(jīng)營管理者的監(jiān)督權(quán)和對自身合法權(quán)益的維護權(quán)，從而進一步強化監(jiān)事會在企業(yè)內(nèi)部的監(jiān)督制衡作用。

如山東某大型礦業(yè)集團，其下屬的某礦產(chǎn)公司系政府主導型國有煤炭企業(yè)，由集團作為國有資產(chǎn)的最終所有者行使經(jīng)營權(quán)與收益權(quán)。在現(xiàn)代企業(yè)制度改造過程中，集團將其權(quán)力交予該礦產(chǎn)公司，并將監(jiān)督權(quán)委托監(jiān)事會行使，由礦產(chǎn)公司組成董事會，接受監(jiān)事會的監(jiān)督，董事會將經(jīng)營權(quán)委托經(jīng)營管理者執(zhí)行。為了加強對內(nèi)部人的有效控制，一方面在全面落實經(jīng)營管理者的經(jīng)營自主權(quán)的同時，實行董事會管理下的責任追究制，對因玩忽職守、決策失誤，造成國有資產(chǎn)流失的經(jīng)營管理者進行責任追究；另一方面，完善監(jiān)事會職能，明確監(jiān)事會職權(quán)，保證監(jiān)事會有權(quán)隨時了解企業(yè)真實經(jīng)營狀況，建立監(jiān)事資格認定制度，選拔推薦能力強、業(yè)務(wù)精的專業(yè)人員做監(jiān)事，并為監(jiān)事提供良好的工作條件。該礦產(chǎn)公司在加強公司治理、完善公司治理結(jié)構(gòu)的同時，通過內(nèi)部企業(yè)間的產(chǎn)權(quán)置換、資產(chǎn)重組和職工持股等方式，建立起明確的產(chǎn)權(quán)制度。圍繞原有分散的“煤炭-電力-建筑”三大產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展與其煤炭主業(yè)緊密關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)鏈。通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成了由礦產(chǎn)公司統(tǒng)一規(guī)劃、整體部署下的企業(yè)間相互依存、互為市場的良好合作關(guān)系，實現(xiàn)了內(nèi)部企業(yè)間的優(yōu)勢互補, 優(yōu)化了內(nèi)部企業(yè)間的資源配置，降低了各內(nèi)部企業(yè)的生產(chǎn)成本與交易費用。[6]該礦產(chǎn)公司通過行之有效的公司治理，搭建起以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為紐帶的公司治理結(jié)構(gòu)，明確了董事會、監(jiān)事會與經(jīng)營管理者之間的權(quán)利、責任與利益關(guān)系，有效地杜絕了內(nèi)部人控制現(xiàn)象。在其內(nèi)部股權(quán)優(yōu)化改革的同時，通過產(chǎn)品與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，徹底改變了以往單一行政管理的組織模式，形成了以煤炭產(chǎn)業(yè)為龍頭的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式，成功完成了現(xiàn)代市場經(jīng)濟形勢下，以公司制為基本模式的現(xiàn)代企業(yè)制度改造。

4 結(jié)論

綜上所述，國有煤炭企業(yè)的公司治理，應(yīng)當建設(shè)形成符合現(xiàn)代企業(yè)制度的公司治理結(jié)構(gòu)；在國家能源產(chǎn)業(yè)政策的正確指導下，適應(yīng)國際與國內(nèi)的市場經(jīng)濟環(huán)境；在追求安全生產(chǎn)、穩(wěn)步增長的經(jīng)營目標同時，構(gòu)建更為完善、有效的內(nèi)部管理控制體系，從而進一步增強國有煤炭企業(yè)的市場生存能力、競爭能力和持續(xù)發(fā)展能力；在充分發(fā)揮國家能源支柱產(chǎn)業(yè)、保障國家能源安全的重大作用的同時，推動中國經(jīng)濟的復蘇，為中國經(jīng)濟的繼續(xù)平穩(wěn)快速發(fā)展保駕護航。

[1] Williamson O. Corporate governance[J]. Yale LJ, 1983, 93: 1197.

[2] Shleifer A, Vishny R W. A survey of corporate governance[J]. The journal of finance， 1997, 52(2): 737-783.

[3] 周 敏, 肖忠海. 上市國有煤炭企業(yè)內(nèi)部人控制問題的探討[J]. 煤炭經(jīng)濟研究， 2005，(5): 42-44.

[4] 王月晗. 國有煤炭企業(yè)“內(nèi)部人控制”的原因及對策分析[J]. 中國礦業(yè), 2006, 15(6): 37-39.

[5] 趙 云. 新形勢下煤炭企業(yè)完善公司治理的思考[J]. 河北煤炭, 2004,(6).

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