三門峽市發(fā)展民營水保的成效與思考

李清君

(三門峽市水利局,河南三門峽 472000)

三門峽市位于豫西丘陵山區(qū),地處黃土高原邊緣地帶,是黃河流域水土流失嚴(yán)重的區(qū)域之一。全市土地總面積 10 496 km2,其中水土流失面積 5 474.5 km2,共有耕地 16.3萬 hm2,荒山、荒坡、荒溝、荒灘面積達(dá) 18.4萬 hm2。 1996年以來,三門峽市采取放寬政策、獎(jiǎng)勵(lì)引導(dǎo)等多種措施,吸引社會資金投資水保,走出了一條全民治理“四荒”的民營水保成功之路。截至目前,全市民營水保投入資金超過 4億元,實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)制荒山、荒坡面積 16.9萬 hm2;參與開發(fā)治理的有 21 039戶,其中開發(fā)治理面積在 20hm2以上的大戶有 896戶,累計(jì)完成治理面積 13.7萬hm2,初步形成了集休閑旅游景區(qū)、綜合經(jīng)營養(yǎng)殖場、農(nóng)家飯店等于一體的多種經(jīng)營模式;先后引進(jìn)和推廣了杜仲、銀杏、黑核桃等多個(gè)名優(yōu)新品種,取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會效益。

1 民營水保取得的成效

(1)經(jīng)濟(jì)效益顯著。據(jù)統(tǒng)計(jì),在我市已初步治理的 13.7萬hm2荒地中,包括栽植的經(jīng)濟(jì)林 3.9萬 hm2、喬木林 8.2萬 hm2。進(jìn)入盛果期后,按經(jīng)濟(jì)林 7 500元/(hm2?a)、喬木林1 500元/(hm2?a)收益計(jì)算,每年可為我市創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益 4億多元,加上旅游、餐飲等第三產(chǎn)業(yè)收入,每年的總效益將超過 5億元。以湖濱區(qū)高廟鄉(xiāng)侯村民營水保大戶辛愛國為例,2003年,他投資 30余萬元打壩造地,治理荒溝 20hm2,栽植速生楊 2.2萬株,如今他承包的荒溝價(jià)值已超過160多萬元。

(2)優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)。受歷史、交通和信息等因素的制約,長期以來,三門峽市農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)單一,開展荒地資源經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)制后農(nóng)業(yè)種植業(yè)結(jié)構(gòu)得到了快速調(diào)整。義馬東區(qū)辦事處石佛村農(nóng)民孫忠貴致富后承包了本村的荒山、荒溝 120 hm2,并先后投入資金 850萬元,完成坡改梯 50 hm2,配套栽植速生楊 45 hm2、柿子和大櫻桃等 23 hm2,養(yǎng)殖肉牛 100頭,同時(shí)依托荒山資源,建成了紅星壓縮板廠,年生產(chǎn)壓縮板材 26.28萬m2。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),全市已建成依托荒山、荒坡資源成立的生態(tài)旅游開發(fā)有限公司、綜合經(jīng)營養(yǎng)殖場、休閑娛樂場、農(nóng)家飯店等 100多家,帶動了旅游、垂釣、餐飲、苗木生產(chǎn)、林業(yè)生產(chǎn)及加工等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,優(yōu)化了全市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

(3)增加農(nóng)民收入。通過購買或承包的形式,全市已有 2萬多戶農(nóng)戶參與了荒山、荒坡治理。同時(shí),民營大戶在荒山開發(fā)過程中還雇用了大量農(nóng)村剩余勞動力,荒山、荒坡開發(fā)已成為我市農(nóng)民增收的新領(lǐng)域。澠池縣果園鄉(xiāng)太平莊民營水保大戶張志軍,2006年初與本村簽訂了 53 hm2荒山 30年的租賃合同,通過村委向租賃荒山涉及到的42戶 267名農(nóng)民補(bǔ)償 25元/(人?a),雇用了本村 22名農(nóng)民,經(jīng)過兩年的努力共建成桑園40hm2、雞舍 200 m2,逐步將荒山變成了綠洲。 2008年,張志軍養(yǎng)蠶、養(yǎng)土雞的總收入已達(dá)到 18萬元,成為了帶領(lǐng)全村致富的先進(jìn)典型。在他的帶動下,太平莊及周邊 300余戶群眾開始種桑養(yǎng)蠶和養(yǎng)殖土雞,張志軍免費(fèi)給農(nóng)戶提供桑苗,并以每公頃不低于 15 000元的價(jià)格回收桑葉,解決了農(nóng)戶的后顧之憂,僅此一項(xiàng)參與農(nóng)戶人均可增收3 500元/a。

(4)改善生態(tài)環(huán)境。三門峽市嚴(yán)重的水土流失狀況不僅加劇了部分村民的貧困程度,而且使得生態(tài)環(huán)境日益惡化。近年來,我市通過鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會力量建設(shè)和諧生態(tài),遏制了水土流失的發(fā)生和蔓延,形成了千家萬戶治理千溝萬壑的良好態(tài)勢。持續(xù)的荒山、荒溝治理,使全市植被覆蓋率得到明顯提高,從而使水土流失得到有效防治、生態(tài)環(huán)境得到顯著改善。以靈寶民營水保典型羅眼科為例,他開發(fā)的3 000 hm2杜仲基地,經(jīng)過十幾年的發(fā)展已由原來的荒山坡變成了現(xiàn)在的綠樹林,絕跡多年的野生鹿出現(xiàn)了,野豬、獾等也多了起來,園區(qū)內(nèi)空氣中的負(fù)氧離子含量達(dá)到 2萬個(gè)/cm3,比三門峽市區(qū)高出 10倍以上,在發(fā)展杜仲種植的同時(shí),還初步形成了休閑娛樂的天然氧吧。統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明:全市通過民營大戶治理增加的林草面積超過 13.3萬 hm2,每年減少土壤流失 400萬t以上、多蓄積雨水 3 000萬m3,民營水保已成為生態(tài)建設(shè)的一支重要力量。

2 關(guān)于民營水保存在問題的思考

在國家投入較少的情況下,我市積極探索荒山、荒坡治理的組織形式和治理模式,不斷創(chuàng)新建管機(jī)制,依靠行政推動、政策調(diào)動、典型帶動、宣傳發(fā)動等引導(dǎo)了一批大戶投資水土保持和生態(tài)建設(shè),并取得了初步成效。由于自然條件差異較大和政策法規(guī)的不配套,民營水保在推進(jìn)過程中還是出現(xiàn)了一些這樣那樣的問題。

(1)小戶管理粗放,大戶熱情降低。對民營水保實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn):不少小型民營戶由于承包、租賃面積較少,沒有對分配的荒山、荒坡進(jìn)行管理開發(fā),而是放任自流;加上近年來農(nóng)村外出務(wù)工人員增加、勞動力工資上漲和新的致富門路增多的現(xiàn)實(shí)狀況,使原來轟轟烈烈、千家萬戶爭相承包治理千溝萬壑的局面已經(jīng)很少見到,只有在立地條件較好、距城市較近的區(qū)域內(nèi)還有新的開發(fā)戶出現(xiàn)。

(2)政府及業(yè)務(wù)部門的服務(wù)意識有所降溫。隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,各級政府及業(yè)務(wù)部門都把精力放到優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境、為企業(yè)提供服務(wù)上了,民營水保戶在生態(tài)環(huán)境治理中出現(xiàn)的許多問題得不到及時(shí)解決,各類形式的宣傳少了,年度檢查、經(jīng)驗(yàn)交流會、表彰會少了,好的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)、方法也沒有得到及時(shí)推廣。

(3)缺乏專項(xiàng)扶持經(jīng)費(fèi)。國家沒有設(shè)立扶持民營水保大戶的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),例如本該由國家或集體支付的水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施的投入費(fèi)用,現(xiàn)在還是由開發(fā)戶來承擔(dān),影響了開發(fā)戶治理的積極性。

(4)資金短缺現(xiàn)象嚴(yán)重。由于生態(tài)建設(shè)投入大、周期長、見效慢,開發(fā)戶在投資過程中一旦出現(xiàn)資金短缺,特別是對于攤子較大的開發(fā)戶,往往會形成欲棄不能、欲干無力的局面。部分開發(fā)戶由于沒有后續(xù)資金,開發(fā)治理的成果得不到有效管理,導(dǎo)致出現(xiàn)返荒現(xiàn)象。

(5)低層次開發(fā),低水平治理,粗放式經(jīng)營。(6)圈占資源,占而不治等。

3 發(fā)展民營水保的建議

(1)進(jìn)一步解放思想,完善配套政策。我市民營水保之所以能夠持續(xù)健康有序發(fā)展,關(guān)鍵的一條就是政府和管理部門堅(jiān)持思想解放、政策優(yōu)惠的方針不動搖。1998—1999年,在民營水保啟動階段,面對光禿禿的荒山、荒坡,有些地方在限期開發(fā)的前提下實(shí)行了零轉(zhuǎn)讓;對于個(gè)別立地條件差的荒地,在工程措施的投入上鼓勵(lì)由集體無條件承擔(dān);還有個(gè)別荒地實(shí)施了由集體初步治理后再進(jìn)行零轉(zhuǎn)讓。市政府在 3年內(nèi)兩次出臺文件為荒山、荒坡資源開發(fā)制定多條優(yōu)惠政策,轉(zhuǎn)讓期限可以達(dá)到 70年,明確了誰承包、誰治理、誰受益,同時(shí)在轉(zhuǎn)讓過程中還減免了相關(guān)費(fèi)稅。市財(cái)政每年還拿出 30萬 ～50萬元,對治理效果顯著的地區(qū)或開發(fā)戶以市委、市政府的名義進(jìn)行表彰、獎(jiǎng)勵(lì)。針對目前出現(xiàn)的新情況,在堅(jiān)持過去成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,還需要政府出臺更多優(yōu)惠政策,如規(guī)定民營水保大戶可優(yōu)先享受退耕還林還草政策;民營水保大戶開發(fā)治理后的耕地用于發(fā)展糧食生產(chǎn)的,納入農(nóng)民種糧補(bǔ)貼范圍;對符合條件的民營水保大戶,幫助注冊成立有關(guān)法人公司。同時(shí),還應(yīng)在資金扶持和水、電、路等配套設(shè)施建設(shè)上給予更多幫助。

(2)領(lǐng)導(dǎo)重視,注重效益。全市已連續(xù) 10年召開“四荒”開發(fā)典型表彰大會,前后表彰獎(jiǎng)勵(lì)民營水保大戶 140位,其中有20位還曾在市政府召開的有關(guān)會議上作為先進(jìn)典型發(fā)言,并受到市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)的表揚(yáng)鼓勵(lì)。

為實(shí)現(xiàn)民營水保大戶的良性發(fā)展,根本的是要在國家得到生態(tài)效益的同時(shí),讓經(jīng)營者得到經(jīng)濟(jì)效益。澠池縣民營水保典型張志文在 2002年承包了南村鄉(xiāng) 73.3 hm2荒山,他先后投資40多萬元,栽植石榴 5 000余株、柿子 2 000余株、柏樹 5萬株、刺槐 2萬株,2008年收入近 20萬元。預(yù)計(jì) 3年后,他當(dāng)初承包的荒山可形成年產(chǎn)值超過 100萬元的林果基地,可觀的效益使得張志文對荒山資源開發(fā)充滿了信心。

(3)扶持大戶搞開發(fā),發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。在引導(dǎo)民營水保發(fā)展上,要充分發(fā)揮政府的助推作用,力爭達(dá)到“四兩撥千斤”的效果。陜縣民營水保大戶趙躍文曾為提升果樹種植品種缺乏灌溉資金而犯愁,縣水利局獲悉情況后,積極幫助其爭取了 90萬元節(jié)水灌溉資金。在政府的幫助下,趙躍文前后投資 1 300多萬元,累計(jì)承包荒山 200 hm2,修建梯田 106.7 hm2、水平帶十幾萬米,栽植果樹 15.5萬株,還配套建設(shè)小型水庫 1座、提灌站1處,鋪設(shè)灌溉管道 27.8萬 m,將昔日的荒山建成了三門峽市水土保持科技示范園。2008年,趙躍文的園區(qū)收入達(dá)到 300多萬元,慕名來參觀學(xué)習(xí)的人絡(luò)繹不絕,成了帶領(lǐng)全市果品生產(chǎn)向高技術(shù)含量、高附加值、高效益方向發(fā)展的領(lǐng)頭人。

引導(dǎo)民營水保大戶發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì):我市經(jīng)營面積 20 hm2以上的民營水保大戶 85%以上治理效果較好,特別是承包規(guī)模在 70hm2左右的大戶,由于投入精力多、產(chǎn)品集中度高,經(jīng)濟(jì)效益普遍較一家一戶分散管理明顯。但是與此同時(shí),開發(fā)規(guī)模過大、后期投入跟不上,很容易造成資金鏈的斷裂。因此,鼓勵(lì)民營水保也要量力而行,適度發(fā)展規(guī)模經(jīng)營,一般的情況是公司經(jīng)營者以 35～70 hm2為宜,個(gè)體經(jīng)營者開發(fā)20～35hm2較為理想。

(4)建立完善的流轉(zhuǎn)市場,加快資源流轉(zhuǎn)步伐。我市 18.4萬hm2的荒山和荒溝經(jīng)過長期治理已成為一筆巨大的社會財(cái)富,但由于流轉(zhuǎn)渠道還不通暢,個(gè)別開發(fā)戶看不到財(cái)富的增值保值效果,容易產(chǎn)生動搖;一些開發(fā)戶由于長期不能將開發(fā)成果變現(xiàn),出現(xiàn)了資金鏈的斷裂,制約了開發(fā)的良性發(fā)展。要積極創(chuàng)造條件讓民營水保大戶的資源保值增值,增強(qiáng)開發(fā)信心,鼓勵(lì)有條件的地方發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場,積極盤活資源。

目前,我市民營水保的經(jīng)營方式依然粗放,還存在資金短缺、效益不高等問題。要實(shí)現(xiàn)民營水保的更大突破,就應(yīng)該切實(shí)保障民營水保大戶的權(quán)益,尊重開發(fā)者意愿,著力解決開發(fā)者最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題,只有這樣才能促進(jìn)民營水保工作邁上新的臺階。