礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度實(shí)踐現(xiàn)狀及研究進(jìn)展

程琳琳

（中國礦業(yè)大學(xué) （北京）土地復(fù)墾與生態(tài)重建研究所，北京100083）

礦區(qū)土地復(fù)墾保證金，是指為了保證礦產(chǎn)資源開采破壞的土地得到有效的復(fù)墾，由礦山企業(yè)事先按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)交納一定數(shù)額的資金、資產(chǎn)，作為履行土地復(fù)墾義務(wù)的擔(dān)保。若礦山企業(yè)按照要求履行了復(fù)墾義務(wù)，并且經(jīng)驗(yàn)收合格，管理機(jī)關(guān)返還相應(yīng)數(shù)量的保證金；沒有復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，保證金不予以退還，在管理機(jī)關(guān)的監(jiān)管下，通過市場運(yùn)作讓有能力、有資質(zhì)的單位利用這筆資金進(jìn)行復(fù)墾。

作為一種行之有效的促進(jìn)礦區(qū)土地復(fù)墾的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，土地復(fù)墾保證金已被全球礦業(yè)界普遍采用。[1]本文將分析礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度的國內(nèi)外實(shí)踐現(xiàn)狀及研究進(jìn)展，以對(duì)我國礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度的進(jìn)一步完善和研究方向提出建議。

1 礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度實(shí)踐現(xiàn)狀

1.1 國外礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度實(shí)施現(xiàn)狀

20世紀(jì)50、60年代，隨著發(fā)達(dá)國家采礦業(yè)的發(fā)展，礦山環(huán)境問題日益嚴(yán)重，由此引發(fā)了公眾對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的關(guān)注，促使一些國家開始考慮建立礦山環(huán)境保護(hù)的立法，以限制礦業(yè)主采礦對(duì)公共環(huán)境的破壞行為。美國、加拿大、英國、德國、澳大利亞自20世紀(jì)70年代，就開始建立礦山環(huán)境的保護(hù)立法并日見完善，建立了比較完備的礦山土地復(fù)墾保證金制度，以約束礦山企業(yè)按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地復(fù)墾。一些發(fā)展中國家，如巴西、菲律賓、加納、馬來西亞等國，也自20世紀(jì)90年代開始，實(shí)行了礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度。[2]

經(jīng)過多年的實(shí)踐，國外的礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度已經(jīng)比較成熟，有一套完整的包括保證金的類型和形式、保證金的測算、返還、監(jiān)管、復(fù)審及配套制度在內(nèi)的完整的體系，其成功的經(jīng)驗(yàn)可以歸納為以下幾點(diǎn)：

（1）立法保障

各國均確立了礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度的法律地位。如1977年美國國會(huì)通過并頒布第一部全國性的礦區(qū)土地復(fù)墾法規(guī)—— 《露天采礦管理與復(fù)墾法》，確立了礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度，有效地促進(jìn)了煤礦山的開采和復(fù)墾。[3]加拿大各省礦業(yè)法均規(guī)定：開采礦產(chǎn)資源，采礦權(quán)人必須交納復(fù)墾保證金。[2]

（2）多種保證金類型與形式

國外的土地復(fù)墾保證金有多種形式可供選擇，如擔(dān)保債券、不可撤銷信用證、信托基金、財(cái)產(chǎn)證書、存款單、存款賬戶、公司擔(dān)保和自我保證等，現(xiàn)金一般很少被采用。美國不僅有多種保證金形式，而且有多種保證金類型，提供了較大的選擇余地，減輕了企業(yè)資金壓力。

（3）完備詳盡的保證金測算方法

國外有比較完備的保證金測算方法。如美國內(nèi)政部露天礦礦區(qū)復(fù)墾管理辦公室 （OSM），是負(fù)責(zé)煤礦保證金數(shù)額計(jì)算的國家機(jī)關(guān)，該機(jī)關(guān)編輯出版了 《復(fù)墾保證金數(shù)額計(jì)算手冊(cè)》。該手冊(cè)詳細(xì)地規(guī)定了保證金數(shù)額測算的步驟，并規(guī)定了每個(gè)步驟中涉及的復(fù)墾活動(dòng)及其成本計(jì)算方法。手冊(cè)后面附有保證金測算工作表，并有詳盡的案例作為附錄以供參考。[4]

（4）階段性返還保證金

保證金的返還以階段性返還為主，滿足每一個(gè)階段的標(biāo)準(zhǔn)后，便返還相應(yīng)的保證金。減輕了企業(yè)的資金壓力，調(diào)動(dòng)了企業(yè)復(fù)墾的積極性。

（5）完善的配套制度

總體來看，各國均有復(fù)墾規(guī)劃，開采許可證等配套制度。進(jìn)行開采活動(dòng)必須申請(qǐng)開采許可證，同時(shí)制訂復(fù)墾規(guī)劃，在開采許可證得到批準(zhǔn)但尚未正式頒發(fā)前，必須交納保證金。環(huán)環(huán)相扣的配套制度，給保證金制度的執(zhí)行提供了良好的平臺(tái)。

（6）充分的公眾參與

國外在保證金的收取、返還等環(huán)節(jié)，均充分重視了公眾參與，允許公眾提出建議、意見、簽寫反對(duì)書等。既減少了政府的管理監(jiān)督成本，又有效地運(yùn)用了社會(huì)力量督促了企業(yè)實(shí)施復(fù)墾。

目前，國際上實(shí)行復(fù)墾保證金制度的國家，其礦地復(fù)墾率已達(dá)到50%～70%，遠(yuǎn)高于我國12%左右的復(fù)墾率。[5]美國1977年以后因采礦業(yè)破壞的土地復(fù)墾率，已達(dá)到85%以上。[2]

1.2 國內(nèi)礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度的實(shí)施現(xiàn)狀及存在問題

1.2.1 實(shí)踐現(xiàn)狀

目前，我國在全國性立法中，沒有關(guān)于礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度的規(guī)定，與其相關(guān)的部門規(guī)定見諸于2005年8月18日國務(wù)院下發(fā)的 《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》以及2006年2月10日 《財(cái)政部 國土資源部 環(huán)?？偩株P(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》中。

早在上述兩個(gè)文件下發(fā)前，浙江、江蘇兩省在2002年，就摸索推行了 “礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金”、 “礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金”制度。之后，湖南等省借鑒兩省的經(jīng)驗(yàn)，建立了礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。根據(jù)上述兩文件的規(guī)定，河南、重慶、青海、云南等省也相繼建立了礦山環(huán)境保證金制度。截至2007年底，全國已有20個(gè)省 （區(qū)、市）建立了礦山環(huán)境保證金制度。[6]

在實(shí)行保證金制度的地區(qū)中，除天津市保證金的名稱為 “礦山復(fù)墾保證金”外，其他地區(qū)有的稱之為 “礦山地質(zhì)環(huán)境治理保證金”、 “自然生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理備用金”，有的稱之為 “礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金”。

本文認(rèn)為，“礦區(qū)土地復(fù)墾保證金”與上述保證金名稱，以及國家在上述兩個(gè)文件中提到的保證金名稱雖然不一，但其核心內(nèi)容是一致的，即都是通過保證金這種經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，將礦產(chǎn)資源開發(fā)的外部環(huán)境成本內(nèi)部化。而且土地是由巖石、礦藏、水文、大氣和植被等要素構(gòu)成的自然綜合體。就礦區(qū)而言，礦產(chǎn)資源是土地的一部分，開采礦產(chǎn)資源必然要破壞土地，其他的破壞諸如水和大氣的污染，以及植被的破壞和引發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害等，本身就是土地破壞的一部分，而土地復(fù)墾本身的內(nèi)涵和目標(biāo)，就包括了對(duì)這些要素的恢復(fù)治理。[7]因此，土地復(fù)墾保證金的內(nèi)涵與目前各地實(shí)行的不同名稱的保證金制度的內(nèi)涵一致或是包含與被包含的關(guān)系。應(yīng)澄清礦區(qū)土地復(fù)墾保證金的內(nèi)涵，將各地不同的保證金名稱統(tǒng)一為 “土地復(fù)墾保證金”，以在全國構(gòu)建統(tǒng)一的礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度體系，促進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理。

1.2.2 存在問題

礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度的實(shí)施，有效地促進(jìn)了地方礦區(qū)土地和生態(tài)環(huán)境的復(fù)墾治理。如截至2005年6月，浙江省已收取備用金的持證礦山總數(shù)為3636個(gè)，占應(yīng)收取治理備用金礦山的90%以上。全省累計(jì)已治理礦山總數(shù)為706個(gè)，采礦權(quán)人投入治理經(jīng)費(fèi)為6807萬元。[8]但仍存在很多問題和待完善的地方，主要有以下幾點(diǎn)：[9]

（1）缺乏立法保障。保證金制度的法律依據(jù)僅是地方法規(guī)，約束力相對(duì)較弱，在執(zhí)行過程中遇到很多困難。

（2）保證金的測算過于簡單。對(duì)保證金的測算缺乏深入研究，基本上是一個(gè)地方仿效另一個(gè)地方的做法。如浙江省的保證金根據(jù)礦區(qū)面積、開采方式以及對(duì)礦山自然生態(tài)環(huán)境影響程度等因素確定。天津規(guī)定 “保證金的繳存按照礦區(qū)面積、收繳標(biāo)準(zhǔn)和影響系數(shù)確定”等。簡單的保證金測算方法雖便于操作，但不利于保證復(fù)墾的資金來源，影響制度效力。

（3）保證金的形式過于單一，以現(xiàn)金為主。20個(gè)省 （區(qū)、市）的保證金形式均是現(xiàn)金，在當(dāng)前我國金融體制有待完善，信用尚不健全的情況下，采取現(xiàn)金形式，對(duì)管理者來講，可以一勞永逸，有利于環(huán)境保護(hù)；但對(duì)礦山企業(yè)來講，提高了準(zhǔn)入門檻，同時(shí)也限制了礦山企業(yè)的資金流量，加大了生存壓力。

（4）部分地區(qū)保證金的返還以全程返還為主。早期實(shí)行保證金制度的地區(qū)如浙江、江蘇等省，其保證金的返還方式仍是全程返還，即當(dāng)復(fù)墾任務(wù)全部完成后，返還保證金。

（5）缺乏公眾參與。各地在推行保證金制度的過程中，均沒有讓公眾參與進(jìn)來。

2 礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度研究進(jìn)展

2.1 國外研究進(jìn)展

國外對(duì)礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度的研究不是很多。早期的研究主要側(cè)重于對(duì)保證金制度的完善等方面的研究。如Bar bara s.Webber對(duì)美國礦區(qū)土地復(fù)墾保證金的設(shè)計(jì)和實(shí)行情況進(jìn)行了研究，并提出了改進(jìn)建議。[10]也有學(xué)者對(duì)于保證金的征收標(biāo)準(zhǔn)這一關(guān)鍵問題進(jìn)行了研究，認(rèn)為應(yīng)是最壞情形下的費(fèi)用。[11]隨著保證金制度的普遍實(shí)施，部分學(xué)者對(duì)對(duì)保證金制度的缺點(diǎn)及其帶來的問題進(jìn)行了研究。[12]如通過實(shí)例和數(shù)據(jù)研究保證金制度是否影響了投資，是否對(duì)公司造成了經(jīng)濟(jì)壓力等等。[13]對(duì)于保證金的征收標(biāo)準(zhǔn)，也有學(xué)者進(jìn)行了反思研究，認(rèn)為征收比預(yù)計(jì)的復(fù)墾成本低的保證金也能達(dá)到使公司履行復(fù)墾義務(wù)的目的。[1]因?yàn)閲獾谋ＷC金更多地采用金融擔(dān)保 （financial assurance）的方式，所以更多的對(duì)保證金的研究也體現(xiàn)在對(duì)金融擔(dān)保的研究中。如對(duì)公司而言，選擇什么形式的金融擔(dān)保對(duì)礦山企業(yè)而言是最經(jīng)濟(jì)有效的，對(duì)管理機(jī)關(guān)而言是最理想的，各種金融擔(dān)保形式的機(jī)制、有效程度和優(yōu)缺點(diǎn)及其改進(jìn)等。[14-16]

2.2 國內(nèi)研究進(jìn)展

盡管我國目前已經(jīng)有20個(gè)省 （市）推行了礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度，但國內(nèi)理論界對(duì)保證金制度的研究甚少。與國外相比，我國的研究處于“初級(jí)階段”，多是對(duì)我國應(yīng)建立保證金制度的呼吁以及構(gòu)建原則、構(gòu)建內(nèi)容等淺層次的研究。

很多學(xué)者在其他相關(guān)研究中，都提出了應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，在我國礦區(qū)實(shí)行保證金制度，以促進(jìn)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)。[17-23]但對(duì)礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度的專門研究甚少，保證金制度在土地復(fù)墾領(lǐng)域的報(bào)道多以法規(guī)及其實(shí)施情況的形式出現(xiàn)。僅有的對(duì)礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度的專門研究，多局限于對(duì)國外礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度的介紹、我國實(shí)行礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度的原因和必要性、保證金制度的理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)，以及設(shè)計(jì)原則和內(nèi)容的簡單勾勒、保證金制度某一方面的研究和存在問題以及保障措施等的研究。[24-28]劉洪源在其所著的對(duì)礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度進(jìn)行研究的碩士論文中，也僅僅闡明了礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度的內(nèi)涵、理論依據(jù)、以及在我國實(shí)行保證金制度的原因和設(shè)計(jì)原則。[29]

總體來看，國內(nèi)外對(duì)保證金制度的研究非常薄弱，尤其是國內(nèi)的研究非常簡單和初步，嚴(yán)重滯后于實(shí)踐現(xiàn)狀，與很多研究中提出的保證金的框架內(nèi)容相比，地方的實(shí)踐已經(jīng)相當(dāng)完備。

3 啟示

通過上述分析可以看出，實(shí)行礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度，在我國有了相當(dāng)?shù)恼我庠负偷胤綄?shí)踐，在全國構(gòu)建統(tǒng)一的礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度已成為大勢(shì)所趨。但與國外相比，我國的實(shí)踐還存在很多問題，研究還處于 “初級(jí)階段”。

應(yīng)當(dāng)從以下幾方面，加強(qiáng)對(duì)保證金制度的理論研究，完善地方實(shí)踐，為在全國立法中確立礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度，構(gòu)建全國統(tǒng)一的礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度奠定基礎(chǔ)：

（1）礦區(qū)土地復(fù)墾保證金的征收標(biāo)準(zhǔn)，即征收多少數(shù)額的保證金，是礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度的關(guān)鍵和核心問題，直接關(guān)系到制度的有效性和合理性。對(duì)這一問題，國外雖有實(shí)踐，但研究結(jié)論不一；我國地方上雖有實(shí)踐，但尚無理論研究和支持。在構(gòu)建全國統(tǒng)一的礦區(qū)土地復(fù)墾保證金制度時(shí)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國實(shí)際情況對(duì)其進(jìn)行研究，以為其提供理論支持。

（2）我國的保證金形式單一，僅為現(xiàn)金。應(yīng)借鑒國外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和研究結(jié)果，加強(qiáng)對(duì)保證金形式的理論研究，對(duì)我國礦區(qū)土地復(fù)墾保證金的形式進(jìn)行拓展，探索適合我國的保證金形式，以對(duì)礦山企業(yè)形成經(jīng)濟(jì)激勵(lì)而不是經(jīng)濟(jì)壓力。

（3）與國外完備的保證金測算方法相比，我國的保證金測算，雖便于操作但過于簡單，不能完全保證復(fù)墾的資金來源。因此，理論界應(yīng)當(dāng)在總結(jié)地方已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)我國保證金的測算進(jìn)行研究，以力求建立完備的保證金測算方法體系。

（4）對(duì)保證金的返還等其他保證金制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)針對(duì)現(xiàn)存問題，在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上結(jié)合我國實(shí)際進(jìn)行理論研究和完善。

（5）探索適合我國的保證金公眾參與模式與方法等，以彌補(bǔ)國內(nèi)保證金制度公眾參與缺乏的缺陷。