強(qiáng)化長江流域河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管工作對策

徐勤勤，馬水山

（水利部長江水利委員會河道采砂管理局，430010，武漢）

一、統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，切實(shí)增強(qiáng)做好河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管工作的責(zé)任感和使命感

河道采砂管理事關(guān)河勢穩(wěn)定和防洪、通航安全，事關(guān)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會治安穩(wěn)定，做好這項(xiàng)工作，使命光榮，責(zé)任重大。河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管工作是河道采砂管理的重要內(nèi)容，它包括對許可采區(qū)現(xiàn)場的依法監(jiān)管和對禁采期、禁采區(qū)禁采管理秩序的依法維護(hù)。在河道采砂的立法—規(guī)劃—許可―監(jiān)管等4個環(huán)節(jié)中，現(xiàn)場監(jiān)管是最為重要、最能影響管理成效的環(huán)節(jié)。采砂法規(guī)能否得到有效實(shí)施，采砂規(guī)劃能否得以切實(shí)執(zhí)行，采砂許可功能能否起到應(yīng)有的規(guī)范作用，關(guān)鍵要看現(xiàn)場監(jiān)管的力度和成效。

近年，長江流域的河道河勢狀況和河道采砂形勢仍令人擔(dān)憂：一方面，隨著全球氣候變暖，長江干流局部河段及流域部分中小河流河勢不穩(wěn)定狀態(tài)日益加?。涣硪环矫?，隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，流域各地對砂石資源的需求越來越大，供需矛盾日益突出，而利益驅(qū)動下屢禁不止、屢打不絕的河道內(nèi)亂采濫挖現(xiàn)象，正在不斷影響河勢的變化，危及堤岸的安全，甚至威脅著河道兩岸人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。因此，各級水行政主管部門，特別是監(jiān)管負(fù)責(zé)人，要從維護(hù)流域河道河勢穩(wěn)定和防洪、通航安全的高度，從保障流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和社會治安穩(wěn)定的高度，切實(shí)增強(qiáng)做好河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管工作的責(zé)任感和使命感；要在各自法定的職能范圍內(nèi)，采取強(qiáng)有力措施，堅(jiān)決打擊河道采砂中的各類違法違規(guī)行為，依法規(guī)范許可采區(qū)的采砂現(xiàn)場監(jiān)管，以確保本河道、本水域的采砂依法、科學(xué)、有序進(jìn)行。

《長江河道采砂管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）頒布施行9年來，沿江八?。ㄖ陛犑校└骷壦姓鞴懿块T上下齊心，共同努力，通過認(rèn)真履行條例賦予的主體職責(zé)，長江河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管工作取得顯著成效。一是長江中下游水域大型采砂船偷采活動基本絕跡，小型采砂船規(guī)模偷采也得到有效遏制；二是各監(jiān)管主體依法行政意識進(jìn)一步增強(qiáng)；三是各項(xiàng)管理制度和管理臺賬進(jìn)一步規(guī)范；四是相關(guān)監(jiān)管措施有了進(jìn)一步創(chuàng)新；五是相關(guān)部門間的合作取得突破性進(jìn)展。有效的現(xiàn)場監(jiān)管使長江河道采砂管理局面總體處于可控狀態(tài)。9年來，長江干流河道采砂沒有發(fā)生一起因管理不善而引起的影響社會穩(wěn)定、河勢穩(wěn)定和防洪、通航安全的事件。2002年1月—2004年3月，長江干流全線禁采，高壓嚴(yán)打是這一時期現(xiàn)場監(jiān)管的主要手段，通過高壓嚴(yán)打，有效地遏制了大型采砂船瘋狂偷采的勢頭。自2004年3月江西省擱排洲采區(qū)經(jīng)營權(quán)第一個拍賣、許可、解禁至今，整個長江干流河道采砂的管理一直處于“以禁為主、采禁結(jié)合”階段，這個階段的現(xiàn)場監(jiān)管手段主要是 “打”“防”結(jié)合，即對非法采砂繼續(xù)保持高壓嚴(yán)打態(tài)勢，對解禁采區(qū)實(shí)行嚴(yán)格管控，這些手段的運(yùn)用使長江干流河道采砂逐步走向了規(guī)范可控狀態(tài)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年以來，長江中下游四省規(guī)劃的33個可采區(qū)，先后有16個可采區(qū)30次解禁，共采砂5 000多萬t；湖北、江西、安徽、江蘇、上海四省一市100余次工程性采砂共采砂2億余萬t；共組織打擊各類非法采砂專項(xiàng)行動5萬余次；查處非法采砂案件2萬余起；依法追究相關(guān)違法失職人員共70余人。2010年以來，隨著水利部、交通運(yùn)輸部對長江干流涉砂船舶專項(xiàng)整治行動的開展，沿江八省（直轄市）的現(xiàn)場監(jiān)管工作又取得了重大突破：一是禁采區(qū)、禁采期管理形勢穩(wěn)定可控，各類涉砂舉報(bào)與往年同期比大幅度下降；二是3個已批復(fù)許可的工程性采砂項(xiàng)目和1個已許可開采的規(guī)劃可采區(qū)現(xiàn)場監(jiān)管秩序總體正常。流域中小河流河道采砂的現(xiàn)場監(jiān)管工作，各?。ㄖ陛犑校┮惨虻刂埔俗髁嗽S多探索。

盡管各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水行政主管部門、尤其是沿江八?。ㄖ陛犑校┥肮懿块T的管理人員，在過去的河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管中開展了大量卓有成效的工作，但管理中存在或暴露出的問題仍應(yīng)引起高度重視：一是局部水域小型采砂船偷采問題仍很嚴(yán)重；二是個別水域改造采砂船和新建砂場不斷出現(xiàn)；三是解禁可采區(qū)一次許可、多次延期、多家收費(fèi)問題仍然存在，且“六超”（超范圍、超采量、超船數(shù)、超功率、超高程、超時限）問題屢禁不止；四是吹填造地采砂、制磚采砂等工程性采砂違法違規(guī)問題舉報(bào)增多，“邊施工邊申報(bào)”“先施工后申報(bào)或不申報(bào)”問題仍然比較突出；五是采砂棄料的處理和采砂后評價(jià)工作亟須進(jìn)一步規(guī)范；六是采砂管理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，個別縣市“放水養(yǎng)魚”“以罰養(yǎng)管”現(xiàn)象嚴(yán)重；七是涉砂船舶的管理亟待進(jìn)一步加強(qiáng)；八是暴力抗法時有發(fā)生，地方保護(hù)主義依然存在；九是不正當(dāng)交易行為的隱性滲透使監(jiān)管干部的安全風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，等等。諸多問題的存在，使已有的穩(wěn)定可控的采砂管理成果顯得非常脆弱。因此，流域各省（自治區(qū)、直轄市）各級水行政主管部門必須十分清醒地認(rèn)識到當(dāng)前所面臨的形勢和肩負(fù)的責(zé)任。在河道采砂的監(jiān)管實(shí)踐中，要自覺把思想進(jìn)一步統(tǒng)一到維護(hù)河勢穩(wěn)定、保障防洪和通航安全上來,進(jìn)一步統(tǒng)一到始終堅(jiān)持依法行政，自覺維護(hù)國家法律法規(guī)的尊嚴(yán)上來。充分認(rèn)識江砂資源的有限性和對其進(jìn)行科學(xué)、有序開采的必要性,充分認(rèn)識加強(qiáng)河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管工作的重要性,充分認(rèn)識采砂現(xiàn)場監(jiān)管工作所面臨的巨大風(fēng)險(xiǎn)性。只有統(tǒng)一了認(rèn)識，提高了覺悟，采砂管理實(shí)踐才不會發(fā)生大的偏差，河道采砂現(xiàn)場監(jiān)管及其他各項(xiàng)工作才能得以順利有效地開展。

二、強(qiáng)化措施，依法監(jiān)管，切實(shí)維護(hù)許可采區(qū)現(xiàn)場監(jiān)管秩序

依法行政是法治國家對行政機(jī)關(guān)行使行政管理職權(quán)最根本、最原則的要求。各級水行政主管部門應(yīng)自覺地將依法行政的理念貫穿于長江河道采砂管理的各環(huán)節(jié)。雖然目前導(dǎo)致砂管問題的原因很多，但作為擔(dān)負(fù)砂管主體責(zé)任的各級水行政主管部門，特別是砂管一線的現(xiàn)場監(jiān)管人員，務(wù)必做到：無論外部形勢多么嚴(yán)峻，無論監(jiān)管工作多么艱難，都必須在思想上自覺筑牢一道忠于職守、忠于國家法律法規(guī)的防線，必須在實(shí)踐中努力克服畏難情緒，堅(jiān)決做到“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”；時刻牢記維護(hù)河勢穩(wěn)定、保障防洪和通航安全這一河道采砂監(jiān)管執(zhí)法的根本宗旨。要采取有效措施，預(yù)防和杜絕因客觀因素的干擾和利益驅(qū)動的影響，而導(dǎo)致的監(jiān)管主體違法違規(guī)和失職瀆職的行為發(fā)生。

2002年《條例》頒布施行以后，相關(guān)各級水行政主管部門，在長江采砂管理的實(shí)踐探索中，將《條例》中規(guī)定的5種采砂劃分為經(jīng)營性采砂、公益性采砂和工程性采砂3類。然而，無論何種性質(zhì)的采砂，在對其監(jiān)管上，《條例》及其實(shí)施辦法與各省 （自治區(qū)、直轄市）都有明確的規(guī)范要求，其管理的重點(diǎn)就是對許可采區(qū)采砂現(xiàn)場的“范圍、采量、船數(shù)、功率、高程、時限”六大核心要素的管控。因此，長江干流宜賓以下沿江各省 （直轄市）各級水行政主管部門，要按照條例及有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真履行好監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)和監(jiān)管職責(zé)，促進(jìn)許可采區(qū)的現(xiàn)場監(jiān)管工作規(guī)范有序開展。

一要依法抓好許可采區(qū)現(xiàn)場監(jiān)管各環(huán)節(jié)的控制管理，尤其是必須扎實(shí)做好各類采砂許可前的相關(guān)準(zhǔn)備工作。長江砂管實(shí)踐證明，河道采砂許可前各項(xiàng)準(zhǔn)備工作的扎實(shí)與否，是決定許可后能否管好的關(guān)鍵因素。沿江各級水行政主管部門要充分考慮當(dāng)前長江干流、流域湖泊及中小河流砂源的補(bǔ)給實(shí)際和本地的管理能力，嚴(yán)格按照或參照水利部對規(guī)劃可采區(qū)解禁準(zhǔn)備工作和解禁條件提出的“六項(xiàng)具體要求”“四個必備條件”，高度重視并扎實(shí)抓好可采區(qū)解禁前和工程性采砂許可前的各項(xiàng)準(zhǔn)備工作。要本著 “條件成熟一個解禁一個”的原則，慎重選擇，穩(wěn)妥推進(jìn)。對不符合開采條件或經(jīng)前期論證已證明是“無可開采價(jià)值砂石的采區(qū)”，一律不得解禁。

二要嚴(yán)格執(zhí)行采、運(yùn)砂“四聯(lián)單”制度，嚴(yán)防“六超”問題的發(fā)生，尤其是必須嚴(yán)格控制大型采砂船的采砂功率和采砂量。因超功率采砂或超采量采砂而導(dǎo)致的一切后果，相關(guān)水行政主管部門都負(fù)有不可推卸的責(zé)任。各地要以兩部合作為契機(jī)，盡快研究制訂并落實(shí)相應(yīng)的管控措施，切實(shí)依法履責(zé)，監(jiān)管到位。

三要規(guī)范工程性采砂的管理，對違法違規(guī)采砂行為要及時依法查處，嚴(yán)厲打擊。隨著河湖經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，各類工程性采砂管理已成為目前河道采砂管理新的難點(diǎn)。近3年來，在長江干流各類非法采砂舉報(bào)中，涉及非法制磚、吹填采砂的舉報(bào)呈逐年攀升之勢，2009年達(dá)40%，2010年的舉報(bào)數(shù)截至10月已接近50%。這些舉報(bào)中有80%由相關(guān)媒體或相關(guān)群眾聯(lián)名實(shí)名舉報(bào)，舉報(bào)的層級也越來越高，社會影響很大。各地對今后的各類工程性采砂管理，要嚴(yán)格按照或參照《條例》、《條例》實(shí)施辦法的要求，切實(shí)強(qiáng)化技術(shù)審查和行政審批，強(qiáng)化現(xiàn)場監(jiān)管，強(qiáng)化專項(xiàng)驗(yàn)收和后評價(jià)工作。各級主管部門要積極主動地將管理服務(wù)職能融入沿江沿河沿湖經(jīng)濟(jì)開發(fā)的主戰(zhàn)場中去，對工程性采砂的立項(xiàng)、報(bào)批、監(jiān)管全過程，要做到超前謀劃、提前介入、主動服務(wù)，及時為政府的決策當(dāng)好參謀，及時為業(yè)主的依法申報(bào)工作提供便利。同時，要對少數(shù)地方以“發(fā)展經(jīng)濟(jì)”“招商引資”等“政府工程”為借口的多種形式的非法采砂吹填和非法采砂制磚等行為，予以堅(jiān)決的打擊和及時查處。

三、強(qiáng)化合作，“打”“防”并舉，切實(shí)維護(hù)流域河道采砂禁采管理秩序

目前，長江干流河道和流域部分中小河流采砂都處于 “以禁為主、禁采結(jié)合”的階段，因此，禁采管理，依然是當(dāng)前河道采砂管理的主要任務(wù)。流域各省（自治區(qū)、直轄市）要從維護(hù)河勢穩(wěn)定，保障防洪、通航安全的大局出發(fā)，以強(qiáng)有力的措施，始終保持對各類非法采砂的高壓嚴(yán)打態(tài)勢，切實(shí)維護(hù)河道采砂穩(wěn)定、可控的禁采管理秩序。

一要繼續(xù)依法深化對涉砂船舶的整治管理。開展對涉砂船舶的整治，是從源頭和長效管理上強(qiáng)化采砂監(jiān)管的一項(xiàng)重要舉措。2010年汛期，沿江各省（直轄市）按照水利部、交通運(yùn)輸部合作機(jī)制要求及年度工作計(jì)劃安排，廣泛合作，共同開展了涉砂船舶建檔、登記造冊、集中清理與停靠等工作，取得了十分寶貴的第一手資料。為進(jìn)一步鞏固成果，切實(shí)強(qiáng)化對各類涉砂船舶的長效監(jiān)管，進(jìn)一步豐富和完善部門合作機(jī)制，下年度，沿江各級水行政主管部門，要在調(diào)查摸底、登記造冊的基礎(chǔ)上，盡快建立起采砂船舶信用檔案，為今后的各類采砂許可準(zhǔn)入及管理提供依據(jù)；要抓好禁采期本籍采砂船只的指定停放和外籍采砂船的過往移動管理；要抓好許可采區(qū)現(xiàn)場船只的監(jiān)管并對非法采砂船和非法運(yùn)砂船舶依法開展打擊。同時，要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對本行政區(qū)域內(nèi)長江支流、流域中小河流及湖區(qū)采砂船只的監(jiān)管。

二要繼續(xù)深入開展水打與陸治相結(jié)合工作。各級水行政主管部門要大力宣傳地方人民政府行政首長負(fù)責(zé)制的河道采砂管理體制，積極爭取流域河道沿岸地方政府的支持，依靠現(xiàn)有法律法規(guī)的支撐，在持續(xù)保持對各類非法采砂高壓嚴(yán)打態(tài)勢的同時，繼續(xù)下大力氣抓好以沿岸砂場整治和各類采砂船修理廠、改裝廠整治等為重點(diǎn)的岸上源頭治理工作。同時，要拓寬管理思路，充分利用兩部合作機(jī)制優(yōu)勢，充分依靠有關(guān)公安部門的力量，嚴(yán)厲打擊非法采砂的組織者、保護(hù)者，不斷削弱和逐步根除非法采砂的社會基礎(chǔ)。

三要繼續(xù)做好監(jiān)督檢查工作。上級主管部門要強(qiáng)化對下級主管部門履行職責(zé)情況的監(jiān)督檢查，并使之常態(tài)化；同時要加強(qiáng)輿論宣傳和普法教育，通過輿論監(jiān)督，促進(jìn)建立和完善以各級地方人民政府行政首長為核心內(nèi)容的河道采砂管理責(zé)任制和責(zé)任追究制，并通過宣傳，使非法采砂的后果家喻戶曉，以此增強(qiáng)河道沿岸群眾自覺的守法護(hù)法意識，營造良好的采砂監(jiān)管社會輿論氛圍。

四要積極探索流域中小河流河道采砂的規(guī)范管理辦法和措施。流域各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），要結(jié)合各地實(shí)際，依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，參照長江砂管模式，從立法、規(guī)劃、許可、監(jiān)管、能力建設(shè)等方面積極探索流域中小河流河道采砂規(guī)范管理的新途徑，為“全國河道采砂管理?xiàng)l例”的出臺和實(shí)施創(chuàng)造條件。

四、夯實(shí)基礎(chǔ)，強(qiáng)化教育，不斷提高流域河道采砂監(jiān)管執(zhí)法能力

采砂管理工作的重要性、復(fù)雜性、敏感性、危險(xiǎn)性和長期性，對采砂執(zhí)法能力建設(shè)提出了很高的要求。實(shí)踐證明，要確保采砂監(jiān)管工作的順利開展，必須建設(shè)一支“政治過硬、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良”的高素質(zhì)的砂管干部隊(duì)伍，在不斷強(qiáng)化對砂管隊(duì)伍教育、管理和培訓(xùn)工作基礎(chǔ)上，嚴(yán)把砂管隊(duì)伍人員“進(jìn)出口”關(guān)。同時，必須按照“四個專門”的要求，不斷加強(qiáng)砂管執(zhí)法能力建設(shè)。

一是在隊(duì)伍建設(shè)方面，流域各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要在嚴(yán)把隊(duì)伍“進(jìn)口”關(guān)的前提下，按照“內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)，外樹形象”的要求，從政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、身體素質(zhì)及相關(guān)技能等方面，全面加強(qiáng)對砂管干部的教育、管理和培訓(xùn)，努力鍛造一支能適應(yīng)砂管新形勢，擔(dān)當(dāng)砂管新使命的干部隊(duì)伍。一部分地區(qū)采砂管理隊(duì)伍的執(zhí)法身份不明確的問題要盡快解決，這是有政策依據(jù)的，管理隊(duì)伍要力爭全部納入公務(wù)員或參照公務(wù)員管理，管理經(jīng)費(fèi)要力爭納入各級財(cái)政預(yù)算；在隊(duì)伍培訓(xùn)上，各地要制訂年度培訓(xùn)方案和培訓(xùn)計(jì)劃，爭取專項(xiàng)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。同時對砂管隊(duì)伍的廉政建設(shè)要常抓不懈，各地要進(jìn)一步建立健全防腐拒腐的機(jī)制和制度，從源頭上筑起一道反腐倡廉、拒腐防變的牢固防線。教育監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍人員，特別是砂管一線負(fù)責(zé)人樹立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀和利益觀，要通過身邊典型案例的警示教育，不斷提高監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍的是非辨別力和誘惑控制力，努力以科學(xué)的防控機(jī)制、健全的管理制度來保證長江流域河道采砂管理過程中的干部安全和資金安全。

二是在基礎(chǔ)保障方面，流域各地要積極爭取各級地方政府的財(cái)政支持，確保監(jiān)管執(zhí)法所必需的“四個專門”（專門的機(jī)構(gòu)、專職的隊(duì)伍、專項(xiàng)的經(jīng)費(fèi)、專用的裝備）的落實(shí)，特別是要盡快強(qiáng)化執(zhí)法裝備建設(shè)。今后，凡是采砂管理能力建設(shè)不到位的縣、市，有關(guān)?。ㄖ陛犑校┮獙ζ渖陥?bào)的規(guī)劃可采區(qū)解禁和工程性采砂項(xiàng)目的審批許可進(jìn)行嚴(yán)格限制。

[1]長江河道采砂管理?xiàng)l例實(shí)施辦法[J].中國水利，2003（B1）.

[2]王健.河道采砂管理體制探討[J].中國水利，2009（16）.