淺議黃河流域水權(quán)轉(zhuǎn)換問題與對(duì)策

楊一松，卞艷麗

（水利部黃河水利委員會(huì)黃河水利科學(xué)研究院，450003，鄭州）

自2003年水利部黃河水利委員會(huì)（以下簡稱黃委會(huì)）與寧夏、內(nèi)蒙古兩自治區(qū)共同開展水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)工作以來，水權(quán)轉(zhuǎn)換工作取得了巨大成就，不僅為寧蒙灌區(qū)節(jié)水改造籌措到了一定的資金，也為寧蒙地區(qū)發(fā)展工業(yè)提供了必需的水資源，促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展。由于我國水權(quán)轉(zhuǎn)換工作起步比較晚，水市場還處于萌芽狀態(tài)，水權(quán)轉(zhuǎn)換實(shí)施過程中難免存在一些問題，不僅不利于黃河流域水權(quán)轉(zhuǎn)換工作的順利進(jìn)行，而且有可能危害我國的糧食安全與生態(tài)安全。

一、黃河流域水權(quán)轉(zhuǎn)換存在的主要問題

1.初始水權(quán)分配問題

合法取得水資源使用權(quán)是水權(quán)轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)和前提。目前黃河流域水資源分配執(zhí)行的是1987年 《黃河可供水量分配方案》，以黃河流域多年平均天然年徑流總量為580億m3計(jì)量，其中210億m3水量為河道內(nèi)輸沙等生態(tài)用水，370億m3水量被分配到沿黃各?。ㄗ灾螀^(qū)）以及河北省和天津市。為了充分發(fā)揮黃河水資源生態(tài)效益與社會(huì)效益，1999年國務(wù)院授權(quán)黃委會(huì)統(tǒng)一調(diào)度黃河水量。在實(shí)施水權(quán)轉(zhuǎn)換的過程中，寧夏和內(nèi)蒙古兩自治區(qū)雖制定了初始水權(quán)分配方案，把國務(wù)院“1987年分水方案”分配給本自治區(qū)的水量，通過自治區(qū)政府文件明晰到市（地）級(jí)，但以此作為初始水權(quán)分配方案并用于未來轉(zhuǎn)換水權(quán)則不好操作，突出表現(xiàn)在：一是初始水權(quán)只分配到市一級(jí)，市以下以縣或灌區(qū)為用水單元的用水戶的初始水權(quán)并沒有明晰；二是在初始水權(quán)分配中沒有將支流水量量化，地表水和地下水沒有進(jìn)行統(tǒng)籌分配；三是初始水權(quán)分配方案中，沒有明晰各個(gè)行業(yè)用水的優(yōu)先次序及保證率等。所有這些不僅沒有明晰用水戶的用水權(quán)益，導(dǎo)致取水人權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)的分離，還會(huì)給今后的水資源管理調(diào)度和黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換帶來不便操作的麻煩。

2.灌區(qū)節(jié)水量估算與投資

寧蒙引黃灌區(qū)節(jié)水量的估算直接影響到可以用來進(jìn)行轉(zhuǎn)換的水量。灌區(qū)節(jié)水量估算越高，用于進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)換的水量就會(huì)越大，這雖然可以滿足地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要，但是必然會(huì)對(duì)引黃灌區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生一定的影響。寧蒙灌區(qū)節(jié)水潛力到底有多大，節(jié)水規(guī)模多大較為合適，不同學(xué)者的研究結(jié)果有很大差別，節(jié)水量也是從 30多億m3到 50多億 m3不等，而且大多沒有考慮到節(jié)水工程改造的投資。灌區(qū)的節(jié)水量與投資規(guī)模息息相關(guān)，要使水權(quán)轉(zhuǎn)換工作順利進(jìn)行，對(duì)灌區(qū)的節(jié)水量與投資應(yīng)有一個(gè)科學(xué)的估算。

3.灌區(qū)節(jié)水改造工程實(shí)施與管理

由于水權(quán)轉(zhuǎn)換主要是通過灌區(qū)節(jié)水改造之后將節(jié)約下來的農(nóng)業(yè)用水用于新興工業(yè)，因此灌區(qū)的節(jié)水改造工程與管理直接影響到水權(quán)轉(zhuǎn)換工作進(jìn)行的順利與否。目前灌區(qū)改造中總干渠、干渠、支渠的節(jié)水改造相對(duì)容易，不僅施工便利，而且投資較少，寧蒙灌區(qū)的節(jié)水改造工程也分散在眾多灌區(qū)，不僅為今后進(jìn)行節(jié)水改造工作帶來許多不便，而且也不利于節(jié)水工程的統(tǒng)一管理。

4.灌區(qū)節(jié)水對(duì)環(huán)境的影響

依據(jù)現(xiàn)有的水權(quán)轉(zhuǎn)換規(guī)劃，工程通過節(jié)水改造后，寧蒙灌區(qū)渠道一般襯砌到斗渠一級(jí)，渠系水利用系數(shù)由0.32～0.46提高到0.70～0.84，節(jié)水量達(dá)到34.71億m3。灌區(qū)節(jié)約用水后對(duì)灌區(qū)與當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境有何影響，目前尚不確定。由于生態(tài)影響有一個(gè)時(shí)滯效應(yīng)，其發(fā)生可能要十幾年甚至幾十年的時(shí)間，而且發(fā)生后造成的后果難以估計(jì)。

5.農(nóng)民增收減負(fù)問題

節(jié)水工程投資的受益人是水行政主管部門（個(gè)別是渠道管理部門），而非用水戶特別是農(nóng)業(yè)用水戶。目前水權(quán)轉(zhuǎn)換減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)主要是減少農(nóng)業(yè)用水的水費(fèi)支出，其效果并不顯著。因此，今后的水權(quán)轉(zhuǎn)換工作還要考慮到在為農(nóng)民減負(fù)的同時(shí)，如何使農(nóng)民實(shí)實(shí)在在地增加收入。

二、解決問題的對(duì)策

1.初始水權(quán)確定

我國是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，目前正進(jìn)行著工業(yè)化和城市化的社會(huì)發(fā)展進(jìn)程，在分配水權(quán)過程中既要顧及農(nóng)業(yè)用水的需要，也要考慮到工業(yè)與城市發(fā)展的需要，應(yīng)該統(tǒng)籌兼顧，有計(jì)劃有步驟地分步實(shí)施。黃河流域的初始水權(quán)分配，目前應(yīng)該以1987年《黃河可供水量分配方案》為基準(zhǔn)分配到沿黃各?。ㄗ灾螀^(qū)），再將水權(quán)分配到市縣并進(jìn)一步分配到各行各業(yè)，基于保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和維護(hù)國家糧食安全的目的考慮，目前農(nóng)業(yè)用水份額不能削減。為了進(jìn)一步明確水權(quán)，各?。ㄗ灾螀^(qū)）應(yīng)將農(nóng)業(yè)用水分配到各個(gè)灌區(qū)，細(xì)化后的分配方案報(bào)黃委審核通過并報(bào)水利部備案。這樣不僅有利于水資源的依法管理，使水權(quán)轉(zhuǎn)換有章可循，也有利于保護(hù)灌區(qū)的用水權(quán)，避免農(nóng)業(yè)用水被擠占。

2.灌區(qū)節(jié)水量估算與投資

在進(jìn)行灌區(qū)的適宜節(jié)水量估算時(shí)，要充分考慮到不同計(jì)算方法帶來的差異，盡可能減少人為因素的影響，使灌區(qū)適宜節(jié)水量科學(xué)合理，為水權(quán)轉(zhuǎn)換提供基礎(chǔ)。

在節(jié)水投資方面，由于不同灌區(qū)、不同渠系達(dá)到相同節(jié)水量的施工環(huán)境不同，其對(duì)節(jié)水投資的影響也不同，郭北玲研究表明，從水權(quán)轉(zhuǎn)換價(jià)格考慮，從干渠到支渠再到斗渠，價(jià)格越來越高。因此，在估算節(jié)水投資過程中，應(yīng)充分考慮到這種差別，在水權(quán)轉(zhuǎn)換工作中，應(yīng)合理安排節(jié)水工程項(xiàng)目，慎重考慮工程建設(shè)順序，使水權(quán)轉(zhuǎn)換各方利益得到體現(xiàn)和保護(hù)。

3.灌區(qū)節(jié)水改造工程實(shí)施與管理

目前水權(quán)轉(zhuǎn)換節(jié)水工程投資主要是投向水行政主管部門而不是直接到灌區(qū)，且各灌區(qū)又屬于地方各級(jí)水行政主管部門的下屬單位，灌區(qū)直接管理部門不僅難以從工程節(jié)水改造中獲益，而且對(duì)灌區(qū)節(jié)水改造工程的質(zhì)量、工程安排、工程進(jìn)度沒有太多發(fā)言權(quán)，這不僅不利于灌區(qū)節(jié)水改造工程的實(shí)施，也給灌區(qū)節(jié)水改造工程的管理與維護(hù)帶來很大不便。另外水權(quán)轉(zhuǎn)換規(guī)劃中要求點(diǎn)對(duì)點(diǎn) （轉(zhuǎn)換項(xiàng)目用水量直接對(duì)某一段渠道）安排項(xiàng)目，實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)新建項(xiàng)目在立項(xiàng)過程中的不確定因素多，不好確定項(xiàng)目先后次序,如果點(diǎn)對(duì)點(diǎn)確定渠段襯砌，則會(huì)出現(xiàn)渠道襯砌隔斷的現(xiàn)象。

為從根本上尋找到解決辦法，首先要求地方水行政主管部門在編制水權(quán)轉(zhuǎn)換規(guī)劃時(shí)要按灌區(qū)進(jìn)行，在進(jìn)行灌區(qū)節(jié)水改造工程時(shí)也應(yīng)以灌區(qū)為單位實(shí)施；其次應(yīng)規(guī)定在灌區(qū)節(jié)水改造工程實(shí)施過程中要有灌區(qū)參與，同時(shí)規(guī)定必須經(jīng)灌區(qū)同意方可對(duì)該灌區(qū)節(jié)水改造工程進(jìn)行驗(yàn)收；最后應(yīng)規(guī)定灌區(qū)節(jié)水改造工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)要?？顚Ｓ?，直接歸灌區(qū)使用。

4.灌區(qū)節(jié)水對(duì)環(huán)境的影響

隨著水權(quán)轉(zhuǎn)換工作的進(jìn)一步深入，渠道襯砌等節(jié)水工程建設(shè)的進(jìn)行，有可能會(huì)產(chǎn)生灌區(qū)地下水水位下降、植被退化等生態(tài)問題。除了考慮出現(xiàn)生態(tài)問題后的補(bǔ)償與恢復(fù)外，還要考慮如何有效地預(yù)防生態(tài)問題的出現(xiàn)。因此除了在計(jì)算水權(quán)轉(zhuǎn)換總費(fèi)用時(shí)應(yīng)計(jì)算生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)外，還需要在灌區(qū)實(shí)施節(jié)水改造工程總體規(guī)劃中就加以考慮加強(qiáng)對(duì)地下水監(jiān)測(cè)和建立生態(tài)影響評(píng)估機(jī)制。在安排不同灌區(qū)進(jìn)行節(jié)水改造工程時(shí)，應(yīng)優(yōu)先完善那些節(jié)水設(shè)施較好的灌區(qū)，之后再逐漸安排其他灌區(qū)。這樣一方面可以盡可能早地開展灌區(qū)水土環(huán)境監(jiān)測(cè)工作，積累足夠的觀測(cè)監(jiān)測(cè)資料，對(duì)灌區(qū)節(jié)水改造工程進(jìn)行科學(xué)的生態(tài)影響評(píng)估，盡早了解灌區(qū)節(jié)水可能帶來的生態(tài)環(huán)境問題；一方面可以逐步積累、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，保證今后灌區(qū)節(jié)水改造工程順利實(shí)施，避免出現(xiàn)生態(tài)危機(jī)。另外，在目前灌區(qū)節(jié)水改造工程對(duì)水土環(huán)境影響不明確的情況下，渠系節(jié)水改造工程不易安排到支渠以下。

5.農(nóng)民增收減負(fù)問題

通過水權(quán)轉(zhuǎn)換解決農(nóng)民增收減負(fù)問題是很困難的，因?yàn)檫@不是流域機(jī)構(gòu)或是水行政主管部門所能夠做到的，而是需要各級(jí)政府的共同努力。但是如果通過水權(quán)轉(zhuǎn)換初步解決農(nóng)業(yè)節(jié)水的建設(shè)資金問題，解決工業(yè)化與城市化用水問題之后，一方面爭取國家對(duì)灌區(qū)增加維護(hù)費(fèi)用，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)在用水定額內(nèi)免費(fèi)用水；一方面鼓勵(lì)通過實(shí)施水權(quán)轉(zhuǎn)換的新建工業(yè)項(xiàng)目培訓(xùn)與招收錄用灌區(qū)農(nóng)民，可為灌區(qū)農(nóng)民增收減負(fù)帶來新的突破。

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