“三農(nóng)”問題中的水利政策研究

柳長順，周曉花

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

一、“三農(nóng)”政策取向分析

1.事權(quán)劃分政策

1994年實(shí)行分稅制改革后，中央財(cái)力大幅度增加，但小型農(nóng)村水利等農(nóng)村事務(wù)的事權(quán)沒有相應(yīng)上收，導(dǎo)致事權(quán)與財(cái)力不匹配問題日益突出?？陀^上需要根據(jù)形勢的變化調(diào)整農(nóng)村水利事權(quán)，使中央政府和地方政府財(cái)力與事權(quán)逐步匹配。但是，事權(quán)劃分是“三農(nóng)”工作中最復(fù)雜的問題，單獨(dú)調(diào)整農(nóng)村水利的事權(quán)難度很大?？紤]到我國農(nóng)村水利點(diǎn)多量大面廣，完全由中央政府負(fù)責(zé)不現(xiàn)實(shí)，且傳統(tǒng)上農(nóng)村水利工作主要以縣為單位開展，因此，當(dāng)前現(xiàn)實(shí)的政策選擇要：一是著眼于事業(yè)發(fā)展，加大各級政府特別是中央政府的投入，建立與財(cái)力掛鉤的穩(wěn)定的農(nóng)田水利投入增長機(jī)制；二是調(diào)整農(nóng)田水利資金投向，在繼續(xù)加大對糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)田水利投入力度的同時(shí)，擴(kuò)大資金覆蓋面，將山丘區(qū)與其他非糧食主產(chǎn)區(qū)的小農(nóng)水工程作為獎補(bǔ)重點(diǎn)，促進(jìn)農(nóng)田水利均衡發(fā)展。

2.投入管理政策

農(nóng)村水利事務(wù)繁雜，涉及部門多，資金渠道多，財(cái)政、發(fā)展改革、水利、國土、農(nóng)業(yè)、農(nóng)發(fā)、扶貧等部門都在安排和組織實(shí)施與農(nóng)村水利相關(guān)的項(xiàng)目。為了解決小農(nóng)水項(xiàng)目部門分割嚴(yán)重、項(xiàng)目實(shí)施效果遠(yuǎn)不如預(yù)期的狀況，應(yīng)當(dāng)盡快研究建立規(guī)劃統(tǒng)籌項(xiàng)目與資金安排的機(jī)制，即以縣為單元，共同編制農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃由縣級人民政府或人大批準(zhǔn)，并作為安排項(xiàng)目的依據(jù)。同時(shí)，為了保證項(xiàng)目按規(guī)劃安排與實(shí)施，應(yīng)當(dāng)建立規(guī)劃同意書制度，即實(shí)施農(nóng)田水利工程，必須由有關(guān)部門審核簽發(fā)是否符合農(nóng)田水利規(guī)劃的意見。

3.建設(shè)管理政策

農(nóng)村水利工程建設(shè)包括規(guī)劃、施工、驗(yàn)收等多個(gè)環(huán)節(jié)，涉及的有關(guān)主體包括各級政府、農(nóng)民群眾和工程建設(shè)主體，政策制定應(yīng)從工程建設(shè)的主要環(huán)節(jié)入手，明確各主體的職責(zé)，發(fā)揮各主體的積極性。在規(guī)劃階段，應(yīng)首先明確規(guī)劃主體的資質(zhì)，合理選取編制主體，科學(xué)編制綜合規(guī)劃；應(yīng)把經(jīng)批準(zhǔn)生效的農(nóng)村水利規(guī)劃作為農(nóng)村水利建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)的基本依據(jù)。在工程實(shí)施階段，應(yīng)嚴(yán)格建設(shè)單位的準(zhǔn)入門檻，區(qū)分不同工程類型，創(chuàng)新建設(shè)管理模式。在工程驗(yàn)收階段，應(yīng)嚴(yán)格按照《水利工程建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收管理規(guī)定》要求進(jìn)行驗(yàn)收，提出明確的驗(yàn)收程序與要求。

4.運(yùn)行維護(hù)政策

一是明晰工程產(chǎn)權(quán)。通過明晰產(chǎn)權(quán)，建立與產(chǎn)權(quán)掛鉤的補(bǔ)償機(jī)制與考核機(jī)制。二是明確管理主體。按受益范圍組建用水合作組織，將政府補(bǔ)助形成的資產(chǎn)劃歸其所有，由其履行管理主體的責(zé)任。三是落實(shí)運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)。建立由各級財(cái)政負(fù)擔(dān)農(nóng)村水利工程大部分運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用的長效機(jī)制。

5.農(nóng)村水利法制化政策

加強(qiáng)農(nóng)村水利立法，填補(bǔ)法律空白，改變小型農(nóng)村水利無法可依的局面。

二、農(nóng)村水利政策框架

1.總體思路

以鄧小平理論和 “三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，積極落實(shí)十七大和十七屆三中、四中、五中全會精神，始終堅(jiān)持國家“三農(nóng)”工作方針與水利工作方針，按照發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，緊緊圍繞我國農(nóng)村水利發(fā)展任務(wù)，嚴(yán)格執(zhí)行現(xiàn)行有效政策，有條件的地方與項(xiàng)目率先創(chuàng)新發(fā)展體制機(jī)制，持續(xù)增強(qiáng)農(nóng)村水利發(fā)展活力，全面提升農(nóng)村水利發(fā)展水平，推動“三農(nóng)”問題逐步解決。

2.政策目標(biāo)

到2015年，初步形成與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形勢相適應(yīng)、符合中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的農(nóng)村水利政策體系框架，基本破除農(nóng)村水利發(fā)展面臨的體制機(jī)制性障礙，政府主導(dǎo)作用更加明顯，事權(quán)劃分趨于合理，投入穩(wěn)定增長，農(nóng)民積極參與，社會廣泛支持，建設(shè)管理有序，工程運(yùn)行正常；有條件的地方率先建立與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村水利發(fā)展新機(jī)制。到2020年，全面建立與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村水利發(fā)展新機(jī)制。

3.政策框架

（1）管理體制

政府之間，農(nóng)村水利建設(shè)和管理應(yīng)當(dāng)繼續(xù)實(shí)行地方負(fù)責(zé)制；部門之間，農(nóng)村水利建設(shè)和管理應(yīng)當(dāng)由水行政主管部門負(fù)責(zé)，多部門參與；政府與農(nóng)民之間，農(nóng)村水利建設(shè)和管理實(shí)行分類負(fù)責(zé)制。農(nóng)民主要負(fù)責(zé)責(zé)任田內(nèi)、戶內(nèi)工程的建設(shè)和管理，其他工程的建設(shè)和管理由政府負(fù)責(zé)。

（2）投入機(jī)制

一是大幅度增加財(cái)政投入。各級政府積極調(diào)整財(cái)政、固定資產(chǎn)投資、政策性信貸用于農(nóng)村水利的規(guī)模與比例，保證各級財(cái)政用于農(nóng)村水利的投入增長幅度高于經(jīng)常性收入增長幅度。二是科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)民與社會力量投入。三是優(yōu)化財(cái)政性資金投向。在加大糧食主產(chǎn)區(qū)、水土流失重點(diǎn)治理區(qū)以及水安全問題嚴(yán)重區(qū)投入的同時(shí)，擴(kuò)大覆蓋面，將非糧食主產(chǎn)區(qū)、山丘區(qū)和一般水土流失區(qū)納入扶持范圍。四是創(chuàng)新投入模式。中央與地方按配套資金比例分別負(fù)擔(dān)相應(yīng)項(xiàng)目。中央資金按照“早建早補(bǔ)、晚建晚補(bǔ)、不建不補(bǔ)”的原則，分年度安排到位。中央資金結(jié)余部分由地方自主安排，不足部分由省級人民政府自籌資金解決。五是新增農(nóng)村水利綜合補(bǔ)貼。將農(nóng)村節(jié)水設(shè)施、灌排機(jī)具等納入補(bǔ)貼范圍。

（3）建設(shè)管理機(jī)制

一是建立健全縣級農(nóng)田水利規(guī)劃統(tǒng)籌機(jī)制。以規(guī)劃為依據(jù)，整合各類項(xiàng)目和資金，把經(jīng)批準(zhǔn)生效的農(nóng)村水利規(guī)劃作為農(nóng)村水利建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)的基本依據(jù)。二是健全完善中小型農(nóng)村水利工程建設(shè)管理機(jī)制。鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)民用水合作組織等參與工程建設(shè)管理，發(fā)揮農(nóng)民在涉及自身利益的中小型農(nóng)村水利建設(shè)管理中的主體作用。積極探索和創(chuàng)新小型農(nóng)村水利工程建設(shè)多樣化的建設(shè)管理模式。三是健全完善監(jiān)督、驗(yàn)收和評價(jià)等制度。水行政主管部門要對所轄區(qū)域內(nèi)在建的農(nóng)村水利工程開展定期或不定期的監(jiān)督和檢查。農(nóng)村水利工程竣工后，按照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行驗(yàn)收。要切實(shí)加強(qiáng)對規(guī)劃執(zhí)行情況和實(shí)施效果的監(jiān)督與評價(jià)。

（4）運(yùn)行維護(hù)機(jī)制

一是落實(shí)機(jī)構(gòu)和人員。堅(jiān)持“誰所有，誰負(fù)責(zé)運(yùn)行管理”的原則，通過明確產(chǎn)權(quán)，落實(shí)管護(hù)主體，明確管理機(jī)構(gòu)與人員。二是建立運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)保障制度。大中型國有農(nóng)村水利工程管理單位，根據(jù)水管體制改革的有關(guān)規(guī)定，由政府負(fù)責(zé)落實(shí)“兩費(fèi)”。小型農(nóng)村水利工程納入新一輪水管體制改革范圍，根據(jù)其承擔(dān)的公益性任務(wù)，由水行政主管部門商有關(guān)部門核定公益性人員與維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，由縣級政府落實(shí)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，并列入本級財(cái)政預(yù)算。三是推進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)綜合改革。政府補(bǔ)償骨干工程成本費(fèi)用，用水戶承擔(dān)末級渠系及田間工程成本費(fèi)用，政府給予一定的補(bǔ)貼。四是完善灌溉水源與灌排工程設(shè)施占用補(bǔ)償制度。

（5）激勵約束機(jī)制

一要建立地方政府農(nóng)村水利績效評價(jià)機(jī)制。把農(nóng)村水利納入年度目標(biāo)責(zé)任考核體系，并作為地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子及領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績考核的內(nèi)容。二是建立農(nóng)民參與農(nóng)村水利的激勵機(jī)制。通過一事一議、以獎代補(bǔ)、獎勵表彰等各種方式，調(diào)動農(nóng)民參與的積極性。通過邀請農(nóng)民監(jiān)督、檢查、評估農(nóng)村水利工作，調(diào)動農(nóng)民參與的主動性和積極性。三是建立社會支持農(nóng)村水利的激勵機(jī)制。采用稅收信貸優(yōu)惠、補(bǔ)助補(bǔ)貼、榮譽(yù)激勵等多種措施，鼓勵和支持社會力量參與農(nóng)村水利建設(shè)和管理。

三、重大政策選擇

1.合理劃分農(nóng)村水利事權(quán)，建立與完善中央決策、省級統(tǒng)籌、縣級規(guī)劃實(shí)施的管理體制

①中央政府：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織全國的農(nóng)村水利建設(shè)與管理工作，編制全國農(nóng)村水利事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，擬定建設(shè)與管理標(biāo)準(zhǔn)，承擔(dān)主要投入責(zé)任，開展農(nóng)村水利建設(shè)與管理績效評價(jià)工作，建立激勵約束機(jī)制，督促地方政府認(rèn)真開展農(nóng)村水利工作。

②省級政府：統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村水利建設(shè)工作，審核年度農(nóng)村水利建設(shè)項(xiàng)目，從省級財(cái)政安排農(nóng)村水利建設(shè)與管理專項(xiàng)資金，組織驗(yàn)收納入基建程序或財(cái)政重點(diǎn)建設(shè)工程的項(xiàng)目，對轄區(qū)內(nèi)縣級政府開展農(nóng)村水利建設(shè)情況進(jìn)行考評。

③縣級政府：主要負(fù)責(zé)組織相關(guān)部門編制縣級農(nóng)村水利發(fā)展綜合規(guī)劃，確定并上報(bào)年度農(nóng)村水利建設(shè)的計(jì)劃和重點(diǎn)工程，組織工程建設(shè)和管理。

2.明確中央政府、地方政府和農(nóng)民群眾的投入責(zé)任，建立農(nóng)村水利投入穩(wěn)定增長機(jī)制

中央政府承擔(dān)主要投入責(zé)任（55%以上），建立專項(xiàng)資金逐步彌補(bǔ)取消 “兩工”造成的農(nóng)村水利投入缺口；省級政府按照其財(cái)政收入分成比例（25%以上），承擔(dān)一定的投入責(zé)任；農(nóng)民承擔(dān)自己責(zé)任田內(nèi)與戶內(nèi)工程建設(shè)的投入責(zé)任，超出農(nóng)民承受能力的，政府采取以獎代補(bǔ)等方式給予補(bǔ)助。

3.創(chuàng)新農(nóng)民群眾和社會力量參與農(nóng)村水利的方式與途徑，建立全過程參與機(jī)制

從工程規(guī)劃、項(xiàng)目申報(bào)到工程建設(shè)、運(yùn)行管理全過程，鼓勵與引導(dǎo)農(nóng)民群眾廣泛參與。鼓勵社會力量參與農(nóng)村水利建設(shè)和管理。

研究出臺農(nóng)民用水合作組織扶持政策，制定配套措施，明確其職能定位與工作重點(diǎn)，加大政府投入力度，促進(jìn)其良性發(fā)展。

4.推進(jìn)農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)改革，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)形成機(jī)制

一是明確灌區(qū)管理單位定性。二是建立國有骨干工程運(yùn)行管理財(cái)政全額補(bǔ)貼機(jī)制。三是建立末級渠系水費(fèi)限額收取制度。四是建立末級渠系水費(fèi)補(bǔ)助機(jī)制，政府對灌溉定額內(nèi)超出農(nóng)民承受能力的水費(fèi)部分給予補(bǔ)貼。五是建立健全國有骨干工程管理考核機(jī)制。把工程管理納入單位領(lǐng)導(dǎo)班子與領(lǐng)導(dǎo)干部的考核體系。六是創(chuàng)新末級渠系建設(shè)與管理機(jī)制。引導(dǎo)農(nóng)民投工投勞對末級渠系進(jìn)行節(jié)水技術(shù)改造。