建立容量水資源費征收制度的初步探討

戴向前，劉 卓，柳長順

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

水法第四十八條規(guī)定，“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權”。但目前我國在實際申請取水許可證時，不是當即繳納水資源費，而是在用水后按計量的實際用水量繳納水資源費（本文稱之為計量水資源費），這導致了多占用水指標、取水權無法有償流轉(zhuǎn)等諸多問題。為解決以上問題，進一步促進水資源優(yōu)化配置和高效利用，本文借鑒有關部門經(jīng)驗，認為有必要開征容量水資源費，并提出了政策建議。

一、容量水資源費概念及內(nèi)涵

容量水資源費是與計量水資源費相對的一個新概念，顧名思義，是為容量付費。隨著我國水資源日益緊缺，尤其是北方地區(qū)，用水的排他性和競爭性更加突出，在這種嚴峻形勢下取用水戶占用一定的容量，取得取水權，理應支付一定的費用。容量水資源費體現(xiàn)的是水資源國家所有權，是取用水戶從國家取得取水權所需繳納的費用。

容量水資源費的概念尚未形成統(tǒng)一認識，但至少有兩個層面的含義：一是從權責統(tǒng)一的層面看，容量水資源費是為取水權付費，或取水指標的有償取得；二是從操作層面看，與現(xiàn)行計量水資源費相對應，建立與用水指標掛鉤的收費模式，按容量或許可水量收費。

通過征收容量水資源費，可以解決在水資源管理中遇到的四個突出問題：一是取用水戶無償取得取水權問題；二是取用水戶多占用水指標，造成一方面水資源閑置，另一方面后續(xù)項目卻沒有用水指標等問題；三是取用水戶水浪費嚴重問題，有償取得取水權可使取水成本有所增加，有利于節(jié)水；四是水權流轉(zhuǎn)不暢問題，現(xiàn)行水資源費征收制度沒有體現(xiàn)取水權的費用構成，阻礙了水權流轉(zhuǎn)。

二、相關領域的經(jīng)驗

我國在礦產(chǎn)資源、水能資源及地下水資源的開發(fā)利用領域，對采礦權、水能資源開發(fā)使用權等都作了有償取得的明確規(guī)定，即必須繳納一定的費用才能取得開發(fā)利用資源能源的資格。

①礦產(chǎn)資源。我國法律規(guī)定，必須先繳納采礦權使用費并辦理好其他相關手續(xù)后，才核發(fā)采礦許可證，成為采礦權人。采礦權使用費按礦區(qū)面積征收，標準為每年1000元/km2。

②水能資源。貴州、湖南、福建、吉林等省出臺了有償出讓水能資源開發(fā)使用權的地方性法規(guī)。這些法規(guī)都明確規(guī)定，凡是開發(fā)利用水能資源的單位或個人，必須以有償方式先從國家取得水能資源開發(fā)使用權，并有權將使用權轉(zhuǎn)讓，若在規(guī)定時間內(nèi)未開工建設或建成投產(chǎn)后閑置超過一定期限，水能資源使用權應當被無償收回。

③地下水資源。北京市、吉林省出臺法規(guī)規(guī)定開采地下水必須繳納地下水養(yǎng)蓄基金（吉林稱為地下水資源補償費）。2000年北京市明文規(guī)定地下水資源養(yǎng)蓄基金合并到地下水資源費中，原830元/m3的收費標準不變。吉林省則按照不同的開采區(qū)規(guī)定了地下水資源補償費標準。

在實際開發(fā)利用過程中，各單位或個人仍需要根據(jù)實際開發(fā)利用量，按照一定的標準繳納費用，通常這部分費用為資源補償性質(zhì)。開發(fā)利用礦產(chǎn)資源繳納礦產(chǎn)資源補償費，開發(fā)水能資源與地下水資源繳納水資源費（計量水資源費）。

通過上述分析可以得出以下有益啟示：一是實施資源有償取得與使用制度體現(xiàn)了國家資源權益，彌補了機會成本損失，是實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和高效利用的有效手段，有利于資源的可持續(xù)利用。二是對稀缺性資源應當實行資源開發(fā)權有償取得制度。用戶通過繳納一定的費用先取得 “許可”資格，然后根據(jù)實際開采量再繳納資源補償費，這種制度主要適用于承載力、容量有限，具有一定競爭性和排他性的資源。在缺水地區(qū)應當探索建立取水權有償取得制度。

三、建立容量水資源費征收制度的必要性與可行性

1.制定容量水資源費征收政策十分必要

一是體現(xiàn)水資源國家所有權的重要途徑。水法第三條明確規(guī)定：水資源屬于國家所有。即國家為水資源所有權主體，國家享有水資源的占有、使用、收益和分配的權利。目前我國絕大多數(shù)取用水戶的取水權都是通過行政許可的方式無償取得的，在申請用水指標的過程中幾乎不需要付出成本，水資源國家所有權的性質(zhì)未得到充分體現(xiàn)。因此，有必要改變?nèi)∮盟畱魞H通過行政許可方式無償取得取水權的現(xiàn)狀，開征容量水資源費是一種可供選擇的政策工具。

二是體現(xiàn)水資源稀缺性的根本要求。水資源短缺已經(jīng)成為我國尤其是北方地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的主要制約因素，隨著人口的增加和經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國的水資源短缺問題將更加突出。目前，全國每年取水量近6 000億m3（不包括水力發(fā)電取水），80%左右的用水指標已通過取水許可授予取用水戶，其余用水指標主要由法律規(guī)定不需要辦理取水許可的農(nóng)業(yè)取用水戶占有使用。根據(jù)全國水資源綜合規(guī)劃成果，到2015年全國新增用水指標只有200億m3左右，北方一些省份基本沒有新增用水指標。而且，取水權有效期為5～10年，并可以2年占而不用不作調(diào)整。在這種形勢下，用水指標已成為一項十分稀缺的資源，排他性日益突出。根據(jù)資源經(jīng)濟學的基本理論，在資源稀缺的條件下，有償分配與使用是一項有效的政策措施。

三是有利于實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置和高效利用。水資源費是促進水資源優(yōu)化配置和高效利用的經(jīng)濟調(diào)節(jié)杠桿。征收容量水資源費，給取用水戶一個明確的經(jīng)濟信號，占用用水指標尤其是多占用水指標需要取用水戶埋單，這將在取水許可環(huán)節(jié)提前強化水資源使用者的價值觀念，促使取用水戶科學估算用水量，理性申請用水指標，自覺節(jié)約用水，提高水資源利用效率與效益。

2.建立容量水資源費征收制度切實可行

一是具有法律依據(jù)。根據(jù)水法第四十八條規(guī)定，繳納水資源費是取得取水權的前提條件，即在申領取水許可證的同時，只有繳納了水資源費，才能取得取水權。因此，征收容量水資源費符合水法規(guī)定，也充分體現(xiàn)了水法的立法本意。

二是符合國家資源性產(chǎn)品價格改革趨勢。溫家寶總理在2009、2010年連續(xù)兩年的《政府工作報告》中提出資源性產(chǎn)品價格改革的問題。2009年的《政府工作報告》明確提出：“推進資源性產(chǎn)品價格改革。……完善水資源費征收管理體制。”2010年《政府工作報告》再次要求：“深化資源性產(chǎn)品價格和環(huán)保收費改革，作為節(jié)約能源資源、保護環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措?！敝贫ㄈ萘克Y源費征收管理政策，根本目的在于促進水資源優(yōu)化配置，促進水資源節(jié)約和保護，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。因此，制定容量水資源費征收政策是繼續(xù)深化資源性產(chǎn)品價格改革的主要內(nèi)容，也是深化水資源有償使用制度值得探索的方向。

三是具有實踐需求和相關領域成功經(jīng)驗借鑒。如前所述，礦產(chǎn)資源、水能資源、地下水資源等領域已建立較完善的相關制度，較好地解決了資源無償占有、無序開發(fā)等問題，促進了資源的優(yōu)化配置和高效利用，這為建立容量水資源費征收制度提供了經(jīng)驗。

四、征收容量水資源費的思路與模式

1.征收容量水資源費的思路

根據(jù)征收容量水資源費的目的，明確征收容量水資源費的思路如下：

①容量收費。明確并強調(diào)征收容量水資源費的基本方式，即按容量收費，多占多繳費。

②區(qū)別對待。對于老用水戶，針對取用水戶實際用水量占取水許可量的比例、取用水戶是否轉(zhuǎn)讓水權等具體問題，設計征收模式。對于新用水戶，根據(jù)申請用水保證率高低設計征收模式。

③兩費協(xié)調(diào)。在制度建立初期，保持現(xiàn)行水資源費標準相對穩(wěn)定，將水資源費合理拆分為容量水資源費與計量水資源費，以考慮取用水戶對于新增費用的接受能力和可能產(chǎn)生的抵觸情緒。

④多措并舉。除征收容量水資源費外，還必須保證嚴格執(zhí)行水資源論證制度、定期開展水平衡測試、加強計量設施以及完善有關制度等相關配套措施。

2.容量水資源費征收模式

結合水資源費征收管理實際，設計提出以下容量水資源費征收的兩種模式。

（1）按照許可水量征收

當取用水戶申請取水許可時，按照審批許可的水量繳納容量水資源費。只要申請用水指標，必須根據(jù)相應的容量水資源費標準繳納容量水資源費，否則水行政管理部門有權不予審批。容量水資源費可以一次性收取或逐年收取，本質(zhì)上并無差別。

該模式是一種理想模式，具有諸多優(yōu)點：一是直接體現(xiàn)了水資源國家所有的性質(zhì)。二是抑制取用水戶盲目申請用水指標行為，避免用水指標閑置現(xiàn)象，促進水資源的優(yōu)化配置和高效利用。三是征收程序簡單，易操作。

但是該模式也存在明顯的缺陷：一是與現(xiàn)有法規(guī)規(guī)定的按實際取水量征收水資源費不夠協(xié)調(diào)?！度∷S可和水資源費征收管理條例》第三十二條第一款規(guī)定：水資源費繳納數(shù)額根據(jù)取水口所在地水資源費征收標準和實際取水量確定。二是不利于用水計劃的合理調(diào)整。現(xiàn)行規(guī)定取水許可證5年核發(fā)一次，即在取水許可總量范圍內(nèi)，無論用多少水，5年都要按照取水許可證的核定水量繳納容量水資源費。這很可能給取用水戶造成一種沖動：既然已經(jīng)全部繳納了容量水資源費，不用白不用，于是弱化采取先進節(jié)水工藝及其他有效節(jié)水措施的動力，不利于科學合理地編制、調(diào)整用水計劃。三是不易為取用水戶接受。受按照實際用水量繳納水資源費的慣性影響，取用水戶對繳納容量水資源可能存在一定的抵觸情緒。

根據(jù)上述分析，該模式主要適用于用水保證率高的取用水戶和擬進行水權轉(zhuǎn)讓的取用水戶。

（2）以實際取水量為依據(jù)征收

容量水資源費根據(jù)取用水戶取得的許可水量與實際用水量的差額 （未利用水量）核定，計量水資源費按照實際用水量收取。因此，取用水戶繳納的水資源費為容量水資源費與計量水資源費之和。假設取用水戶許可水量為Q，實際用水量為q，容量水資源費征收標準為X，計量水資源費征收標準為Y，則取用水戶實際應向水行政主管部門繳納的水資源費F為：

該模式是建立在現(xiàn)行水資源費征收管理制度基礎之上的現(xiàn)實選擇，與現(xiàn)有水資源費制度銜接緊密，可操作性強，易于為廣大取用水戶所接受。該模式也存在一些難題：一是如何確定容量水資源費標準與計量水資源費標準的關系，以達到容量水資源費制度設計的目的；二是在實際用水量與許可水量的不同關系下，如何調(diào)整費用標準。分析式（1）可知，當實際用水量不足許可水量一半時，在現(xiàn)行水資源費標準下，該模式發(fā)揮經(jīng)濟杠桿作用明顯；當實際用水量超過許可水量一半時，情況復雜，應進一步研究。

根據(jù)上述分析，該模式主要適用于多占用水指標的取用水戶，即實際用水量不足許可水量一半的用戶。

五、相關建議

1.加強容量水資源費征收管理前期研究

征收容量水資源費是一項新課題，目前對其標準、征收范圍等尚未開展系統(tǒng)研究。下一步要針對不同區(qū)域、不同用水條件，繼續(xù)深入研究探索，要進一步學習借鑒其他行業(yè)和國外的成功經(jīng)驗，以便制定合理的容量水資源費標準，適時出臺容量水資源費征收標準制定導則。

2.逐步提高水資源費征收標準

容量水資源費要發(fā)揮作用，前提是水資源費標準要達到能對水資源優(yōu)化配置起到較好價格杠桿作用的水平。因此，要依據(jù)當?shù)厮Y源條件、經(jīng)濟發(fā)展水平和社會承受能力，逐步提高水資源費征收標準，不斷強化水資源費的杠桿作用。

3.開展容量水資源費征收試點工作

建議在前期研究的基礎上，選擇不同類型的典型地區(qū)，尤其是在目前水資源供需矛盾突出、審批水量與實際用水量存在較大差異的地區(qū)，開展容量水資源費征收試點工作，為全面開征容量水資源費積累經(jīng)驗。

[1]韓慧芳，鄭通漢.水利工程供水兩部制水價制度研究[M].北京：中國水利水電出版社，2004.

[2]沈大軍.水資源費征收的理論依據(jù)及定價方法[J].水利學報.2006（1）.