淺談水利事業(yè)單位崗位績效考核體系的構(gòu)建

王乃岳

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

績效一詞起源于管理學(xué)，是指通過行使職能、實(shí)施管理行為后達(dá)到的最終效果，也可從字面理解為 “成績”和“效果”。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立和發(fā)展，水利工作面臨很多新的挑戰(zhàn)，突出表現(xiàn)為缺乏良好的競爭機(jī)制和自我約束機(jī)制，其重要原因就是沒有建立一個(gè)完善的績效管理體系。事業(yè)單位的績效重在為社會(huì)提供專業(yè)、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，而服務(wù)本身往往難以量化計(jì)算。認(rèn)真梳理水利績效考核的思想脈絡(luò)，深入分析水利事業(yè)單位崗位績效考核面臨的問題，對建立基于水利實(shí)際的績效考核指標(biāo)具有重要意義。

一、我國古代水利績效考核的思想

我國特有的自然地理?xiàng)l件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定了歷代善治國者必重水利，我國歷史上出現(xiàn)的一些“盛世”，無不得力于統(tǒng)治者對水利的重視，得益于水利建設(shè)及其成就。盡管歷代官制多有變動(dòng)，但分管水利的官吏在政府里職位都很高。《尚書》記載舜命禹為司空，為百揆之首，職責(zé)是平水土。隋唐工部中下設(shè)水部。清代的巡撫為從二品，而河道總督往往為從一品，地位在巡撫之上。民間一直流傳有“黃河決口，河官殺頭”，“凌汛決口，河官無罪”等說法，一方面說明水利工作的艱難，另一方面也間接反映了對水利官員考核中“績效”的重要性。

我國古代水利管理的績效考核主要表現(xiàn)在對人事及行政管理的稽查、經(jīng)費(fèi)的稽查以及獎(jiǎng)罰條例，對人事及經(jīng)費(fèi)的考察是績效考核的依據(jù)，而獎(jiǎng)罰則是績效考核的結(jié)果應(yīng)用?！按笥碇嗡惫适率强冃И?jiǎng)罰的典型，大禹的父親鯀因治水不力，為舜所誅，后禹治水成功，并繼承了舜的帝位。清代《河工考成保固條例》以河工的保修期量化處罰，從條例上制度化了考核的獎(jiǎng)懲規(guī)定，這在管理制度建設(shè)方面是重要進(jìn)步。

二、水利的行業(yè)特征

根據(jù)《國民經(jīng)濟(jì)分類》（GB/T 4754—2002），水利行業(yè)屬于“水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)”下的一大類，其名稱為 “水利管理業(yè)”。本研究認(rèn)為，水利行業(yè)可以界定為：從事水資源控制和調(diào)配，進(jìn)行防治涉水災(zāi)害和開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)水資源等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)單位的集合。

其特點(diǎn)：一是具有顯著的公益性。水是生命之源，水資源表現(xiàn)出很強(qiáng)的公共產(chǎn)品屬性。同時(shí)，水利為社會(huì)提供的是具有公共品或準(zhǔn)公共品性質(zhì)的產(chǎn)品或服務(wù)，在消費(fèi)中具有非排他性和非競爭性，其服務(wù)對象不能像一般競爭性產(chǎn)品和服務(wù)那樣能夠加以自由選擇或排斥。水利的主要目的是興利除害，而不以營利為目的，從古至今，水利建設(shè)主要以政府投資為主。

二是具有顯著的基礎(chǔ)性。首先，從整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)流程來看，水利產(chǎn)品或服務(wù)是處于“上游”的生產(chǎn)部門，是其他生產(chǎn)部門賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)條件，是其他生產(chǎn)部門生產(chǎn)和再生產(chǎn)所必需的投入品。其次，水利是古老的行業(yè)，千百年來水利服務(wù)與農(nóng)業(yè)發(fā)展緊密相連，興利除害的水利工程也大多建在偏遠(yuǎn)之地，水利單位長期面向基層，面向群眾，具有明顯的基層性與群眾性。

三是水利行業(yè)具有顯著的復(fù)雜性。水資源既是一種稀缺的自然資源，又是重要的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略資源，其本身具有自然壟斷性，不可能完全由市場來有效配置。在水利實(shí)踐活動(dòng)中，既要遵循自然規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，又要維護(hù)社會(huì)的安定；水資源一般以流域?yàn)閱卧?，水利建設(shè)不僅涉及不同地區(qū)的復(fù)雜關(guān)系，還涉及上下游、左右岸之間的復(fù)雜關(guān)系。

三、水利事業(yè)單位崗位績效考核理論體系構(gòu)建

盡管企業(yè)績效考核的理論體系已在我國初步建立，但水利事業(yè)單位績效考核必須緊密結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)和事業(yè)單位性質(zhì)，切忌生搬硬套。課題組初步提出了水利事業(yè)單位崗位績效考核理論體系（見圖1），即通過戰(zhàn)略管理思維提供指導(dǎo)思想，根據(jù)國家治水思路的戰(zhàn)略要求，確定一定時(shí)期內(nèi)組織發(fā)展的總目標(biāo)，并把目標(biāo)完成情況作為考核的依據(jù)；通過目標(biāo)管理理論確?？冃Э己酥械呢?zé)任落實(shí)，目標(biāo)管理法在我國的實(shí)踐形式是目標(biāo)責(zé)任制，是從體系設(shè)計(jì)上確保績效考核與事業(yè)單位戰(zhàn)略目標(biāo)緊密聯(lián)系的制度；通過多層次多角度考核法確定績效考核主體，擴(kuò)大考核層面，提高績效考核的準(zhǔn)確性和客觀性，同時(shí)考核結(jié)果也更易為被考核者接受;通過平衡計(jì)分卡理論確定績效考核指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)考核指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)必須從多個(gè)角度考慮，倡導(dǎo)“化戰(zhàn)略為行動(dòng)”，將組織發(fā)展戰(zhàn)略細(xì)化落實(shí)到每個(gè)部門和每個(gè)崗位考核指標(biāo)中，有了量化的、行為化的指標(biāo)，并將這些指標(biāo)嵌入整個(gè)事業(yè)單位的管理系統(tǒng)中，就不會(huì)再出現(xiàn)因個(gè)人主觀因素造成考核不公平的問題；通過層次分析法解決指標(biāo)權(quán)重分配，將組成復(fù)雜問題的多個(gè)元素權(quán)重的整體判斷轉(zhuǎn)變?yōu)閷@些元素進(jìn)行“兩兩比較”，然后再轉(zhuǎn)為對這些元素的整體權(quán)重進(jìn)行排序判斷，最后確立各元素的權(quán)重。

圖1 水利事業(yè)單位崗位績效考核理論體系

四、基于水利實(shí)際的“WATER”指標(biāo)設(shè)計(jì)原則

“SMART”原則是國際上在進(jìn)行考核指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)通用的原則，考慮到水利事業(yè)單位的特征，本研究建議將以上黃金法則發(fā)展更改為五個(gè)單詞首字母為“水利”的“WATER”原則，具體為：

W（Worthful）：這里的價(jià)值主要指的是社會(huì)價(jià)值，水利事業(yè)單位考核以社會(huì)效益為核心，以社會(huì)責(zé)任為基礎(chǔ)，兼顧經(jīng)濟(jì)效益。

A（Attainable）：可實(shí)現(xiàn)性，即指標(biāo)不能過低和偏高，應(yīng)保持考核者與被考核者的充分溝通，使擬定的指標(biāo)在組織及個(gè)人之間達(dá)成一致。

T（Time bound）：時(shí)限性，要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，定期檢查完成進(jìn)度，及時(shí)掌握進(jìn)展的變化情況。

E（Exact）：精確性，這有兩層意思，其一是指標(biāo)要力求清晰、明確；其二是指標(biāo)力求量化，“能量化的量化，不能量化的質(zhì)化”。

R（Realistic）：實(shí)事求是性，考核指標(biāo)必須充分結(jié)合水利事業(yè)單位的業(yè)務(wù)性質(zhì)和發(fā)展?fàn)顩r。不同的水利單位可以根據(jù)自身情況和崗位特點(diǎn)制訂相應(yīng)的考核指標(biāo)。

目前事業(yè)單位工作人員的績效考核主要是以“德、能、勤、績”為主要內(nèi)容，同時(shí)綜合考慮黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作的有關(guān)規(guī)定，在領(lǐng)導(dǎo)干部的考核中往往再添加 “廉”的內(nèi)容。依照“WATER”原則，在績效考核指標(biāo)設(shè)計(jì)中必須首先明確以“考績?yōu)橹鳌?，考核?yīng)重點(diǎn)突出業(yè)績指標(biāo)的比重；其次，業(yè)績指標(biāo)動(dòng)態(tài)性強(qiáng)，設(shè)計(jì)難度大，差異性大，也與“德、能、勤、廉”指標(biāo)有本質(zhì)不同。在具體指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)須將“績”和“德、能、勤、廉”分為兩個(gè)板塊區(qū)別對待?！翱儭敝笜?biāo)應(yīng)根據(jù)部門關(guān)鍵績效指標(biāo)，經(jīng)部門領(lǐng)導(dǎo)與崗位工作者在崗位分析的基礎(chǔ)上充分溝通、協(xié)商一致后分解到各崗位，以量化為主；“德、能、勤、廉”這四類考核指標(biāo)則相對穩(wěn)定且內(nèi)容差異性小，不宜量化，應(yīng)以定性為主，為避免考核時(shí)的主觀性問題，這四類考核指標(biāo)細(xì)分部分的權(quán)重分配，可以采用層次分析法予以準(zhǔn)確界定。

五、完善水利事業(yè)單位崗位績效考核的建議

1.適時(shí)出臺(tái)水利部直屬事業(yè)單位績效考核指導(dǎo)意見

當(dāng)前水利事業(yè)單位人事制度改革面臨四大任務(wù)：人員聘用制度，崗位設(shè)置管理，公開招聘人員，績效工資實(shí)施。這四項(xiàng)改革任務(wù)均與績效考核密切相關(guān)，而在人事部頒發(fā)的上述工作指導(dǎo)性文件中，均以顯著位置或較大篇幅闡述了考核的重要作用與相關(guān)要求。近日衛(wèi)生部等事業(yè)單位績效工資先行部門已經(jīng)提出所屬事業(yè)單位績效考核的辦法。

建議根據(jù)水利部直屬事業(yè)單位實(shí)際情況，盡早研究部署相關(guān)辦法或指導(dǎo)性意見的制定工作，適時(shí)在條件成熟的直屬單位開展崗位績效考核試點(diǎn)工作。

2.將制定績效考核辦法作為事業(yè)單位績效工資實(shí)施方案的強(qiáng)制性配套措施

目前，事業(yè)單位績效工資改革的具體實(shí)施細(xì)則正在制訂中，而建立一套科學(xué)合理、易于操作的績效管理制度是實(shí)施績效工資制度的必然要求和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對績效工資改革的順利推進(jìn)至關(guān)重要。

建議各級水利人事主管部門在下一步具體推進(jìn)績效工資改革時(shí)，要求下屬事業(yè)單位將績效考核辦法作為實(shí)施方案的配套措施報(bào)送。

3.切實(shí)加強(qiáng)崗位績效考核的結(jié)果應(yīng)用

績效考核作為有效的管理工作，關(guān)鍵要將結(jié)果予以應(yīng)用。除了目前普遍實(shí)施的與薪酬掛鉤外，建議在水利專業(yè)技術(shù)職稱評審條件中，將申報(bào)人近三個(gè)年度考核為“優(yōu)秀”情況賦予適當(dāng)鼓勵(lì)分值，在各單位職稱聘用或?qū)I(yè)技術(shù)崗位等級評定中也應(yīng)考慮賦予適當(dāng)鼓勵(lì)分值。在干部公開競聘、提拔任用的民主測評中，可試行將近三個(gè)年度考核結(jié)果作為賦分內(nèi)容之一。切實(shí)在休假、住房調(diào)整等福利待遇中，明確考核結(jié)果的應(yīng)用。

4.科學(xué)設(shè)定考核等級

人事部規(guī)定的事業(yè)單位考核等級為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職四檔，且對優(yōu)秀等級提出了15%的控制比例。在實(shí)際操作中，基本稱職、不稱職等次水利事業(yè)單位考核結(jié)果中微乎其微。絕大多數(shù)單位的考核結(jié)果是15%優(yōu)秀，85%稱職，長此以往，考核勢必會(huì)對85%的大多數(shù)人群失去激勵(lì)作用，“干好干壞一個(gè)樣”的思想勢必抬頭。

建議在水利事業(yè)單位崗位績效考核相關(guān)辦法制定時(shí)，考核等級設(shè)為優(yōu)秀、優(yōu)良、稱職、基本稱職、不稱職五檔，其中增設(shè)的優(yōu)良檔次控制比例應(yīng)掌握在25%左右，并對考核為優(yōu)良者給予“高于稱職、低于優(yōu)秀”的激勵(lì)措施。

5.切實(shí)推進(jìn)崗位工作分析

水利事業(yè)單位在具備條件的情況下，應(yīng)著手開展本單位主要崗位的工作分析，以便為崗位績效考核量化奠定基礎(chǔ)?？紤]到水利事業(yè)單位基層的實(shí)情，建議應(yīng)注重發(fā)揮內(nèi)部力量，而不能過多寄望于外部專家的力量；應(yīng)注重發(fā)揮所有部門與職工的力量，而不能單純依靠人事部門的力量；應(yīng)將工作分析的過程視為加強(qiáng)溝通、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的收獲，而不要將工作分析視為費(fèi)時(shí)費(fèi)力的負(fù)擔(dān)。

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