關(guān)于石羊河流域重點(diǎn)治理的思考

陳 明

（水利部水資源司，100053，北京）

石羊河流域是我國內(nèi)陸河流域中人口最密集、水資源開發(fā)利用程度最高、用水矛盾最突出、生態(tài)環(huán)境問題最嚴(yán)重的流域之一。石羊河流域的生態(tài)問題引起了黨中央、國務(wù)院的高度重視和社會各界的廣泛關(guān)注。溫家寶總理多次作出重要指示，明確指出“決不能讓民勤成為第二個羅布泊,這不僅是個決心，而是一定要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。這也不僅是一個地區(qū)的問題，而是關(guān)系到國家發(fā)展和民族生存的長遠(yuǎn)大計(jì)?！?007年12月，國務(wù)院批準(zhǔn)了《石羊河流域重點(diǎn)治理規(guī)劃》，采取水權(quán)分配、水量調(diào)度、關(guān)井壓田、節(jié)水增收等一系列綜合措施，實(shí)現(xiàn)流域水資源的可持續(xù)利用和生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的目標(biāo)。兩年來，在水利部的指導(dǎo)下，甘肅武威人民在石羊河流域展開了一場以改變用水方式、建設(shè)節(jié)水型社會為主要內(nèi)容的落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的生動實(shí)踐。

一、流域重點(diǎn)治理各項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)

1.推行了水權(quán)制度改革

武威市從2007年4月開始進(jìn)行水權(quán)制度改革，出臺了《武威市水權(quán)制度改革實(shí)施方案》等規(guī)范性文件，第一次在全市范圍內(nèi)完成初始水權(quán)分配，實(shí)施了總量控制與定額管理的控、管水措施。全市共組建農(nóng)民用水者協(xié)會816個，參與用水戶31.06萬戶，參與率達(dá)100%。通過落實(shí)水權(quán)改革措施，2009年武威市全市水資源配置總量18.359億m3，比2006年實(shí)際用水量23.26億 m3減少了4.9億m3，減幅達(dá)21%。確定2010年總量為16.1241億m3，比2009年再減少2.2349億m3。

2.采取了關(guān)閉機(jī)井和壓減農(nóng)田灌溉配水面積的斷然措施

2010年前計(jì)劃關(guān)閉農(nóng)業(yè)灌溉機(jī)井3300眼，壓減灌溉面積63.34萬畝（4.22 萬 hm2）。 2006—2009 年已累計(jì)關(guān)閉機(jī)井2 614眼，占2010年前關(guān)閉機(jī)井3300眼的79.2%；累積壓減農(nóng)田灌溉配水面積 49.18萬畝 （3.27萬hm2）， 占 2010年前任務(wù) 63.34萬畝（4.22 萬 hm2）的 78%。

3.積極推進(jìn)流域水資源的統(tǒng)一管理和調(diào)度

2005年10月，甘肅省政府批復(fù)了《石羊河流域水資源分配方案》，按照《方案》的規(guī)定和要求，在甘肅省水利廳石羊河流域管理局的牽頭組織下，在武威市各級水行政主管部門的積極配合下，做了大量切實(shí)有效的工作，連續(xù)4年全面完成了年度分調(diào)水任務(wù)。2006—2009年10月，涼州區(qū)向民勤下泄水量25906.05萬m3，景電二期工程向民勤調(diào)水20 448.46萬m3。蔡旗斷面過水總量達(dá)到7.169億m3。

4.狠抓灌區(qū)節(jié)水改造工程建設(shè)

截至10月底，重點(diǎn)治理灌區(qū)節(jié)水改造項(xiàng)目完成投資10.08億元，占下達(dá)投資計(jì)劃的51%；完成干支渠改建492.2km，占71%；完成田間渠灌工程配套 62.18萬畝 （4.14萬 hm2），占77%；管灌配套18.33萬畝 （1.22萬hm2），占92%；大田滴灌配套 9.505萬畝（0.63 萬 hm2），占 49%；溫室滴灌配套 1.388 萬 畝 （0.092 5 萬 hm2）， 占9.9%；落實(shí)日光溫室建設(shè)資金補(bǔ)助中央資金2.46億元，占36.4%。

5.大力發(fā)展以日光溫室為主的設(shè)施農(nóng)業(yè)，積極探索多種節(jié)水增收模式

重點(diǎn)治理啟動后，建設(shè)日光溫室11.4 萬畝（0.76 萬 hm2）。 目前，武威市90%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建有日光溫室，其中千畝以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到15個，并建成了一批蔬菜專業(yè)批發(fā)市場，組建了各類產(chǎn)銷公司及協(xié)會。把設(shè)施農(nóng)業(yè)增收和大田節(jié)水增收結(jié)合起來，推廣大田節(jié)水、特色林果、勞務(wù)輸出、生態(tài)移民和免耕少灌、膜下滴灌、全膜壟作栽培等模式，積極探索了多種節(jié)水增收途徑。

6.節(jié)水型社會建設(shè)試點(diǎn)工作全面推進(jìn)

制定水權(quán)、水價等一系列水資源管理政策。進(jìn)一步擴(kuò)大和規(guī)范農(nóng)業(yè)綜合節(jié)水示范點(diǎn)建設(shè)，節(jié)水灌溉總面積達(dá)到233.4萬畝（15.56萬hm2）。工業(yè)企業(yè)和城區(qū)節(jié)水試點(diǎn)突出示范了分戶計(jì)量、器具改造、技術(shù)應(yīng)用等內(nèi)容，推廣節(jié)水新工藝、新器具。

流域重點(diǎn)治理實(shí)施以來，干部群眾的思想觀念、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、水資源管理以及生態(tài)環(huán)境等都發(fā)生了較為深刻的轉(zhuǎn)變。

一是干部群眾的思想有了較大轉(zhuǎn)變。近3年來，武威市上下堅(jiān)持學(xué)習(xí)、宣傳、解讀《規(guī)劃》，開展“落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和石羊河流域重點(diǎn)治理，我們怎么辦”大討論活動，舉辦石羊河流域重點(diǎn)治理規(guī)劃縣級干部學(xué)習(xí)研討班，組織宣講團(tuán)在市直各部門和單位宣講解讀《規(guī)劃》，組織基層干部和農(nóng)民群眾學(xué)習(xí)《規(guī)劃》、討論《規(guī)劃》，同時，通過各種新聞媒體開展了大規(guī)模、大范圍的宣傳教育工作。通過以上措施，干部職工和農(nóng)民群眾逐步了解熟悉了 《規(guī)劃》內(nèi)容、措施、任務(wù)和目標(biāo)要求，對重點(diǎn)治理重要性的認(rèn)識明顯提高，參與水權(quán)制度改革、日光溫室建設(shè)、灌區(qū)節(jié)水改造的主動性、積極性不斷增強(qiáng)，由剛開始的被動治理變?yōu)楝F(xiàn)在的主動治理，思想觀念發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變。

二是農(nóng)業(yè)灌溉方式有了較大轉(zhuǎn)變。多年來，武威農(nóng)民群眾習(xí)慣了大水漫灌、廣種薄收的生產(chǎn)方式?，F(xiàn)在，隨著石羊河流域重點(diǎn)治理工作的逐步推進(jìn)，尤其是在實(shí)施水權(quán)制度改革和采取關(guān)井壓田的措施后，流域內(nèi)的農(nóng)民第一次感覺到了用水的陣痛，用水方式也在陣痛中發(fā)生了變化，節(jié)水觀念和節(jié)水意識增強(qiáng)，節(jié)水就是省錢的道理正逐步深入人心。

三是農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有了較大轉(zhuǎn)變。出臺行業(yè)用水定額，安裝智能化計(jì)量設(shè)施，推行用水總量控制與定額管理后，改變了原有的用水方式，有效地促進(jìn)了種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。武威市各縣（區(qū)）依據(jù)不同的區(qū)位優(yōu)勢，圍繞種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、藥草產(chǎn)業(yè)、林果業(yè)，大力調(diào)整農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，優(yōu)化糧經(jīng)飼種植比例。以區(qū)域特色資源為基礎(chǔ)，以提高整體效益為目標(biāo)，抓特色產(chǎn)業(yè)，建產(chǎn)業(yè)基地，引龍頭企業(yè)，帶農(nóng)戶發(fā)展，產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程明顯加快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。

四是農(nóng)民增收方式有了較大轉(zhuǎn)變。在發(fā)展日光溫室促進(jìn)農(nóng)民增收的基礎(chǔ)上，各級政府積極探索促進(jìn)農(nóng)民增收的途徑。一是支持農(nóng)民種草養(yǎng)畜，至2009年11月底武威全市建成規(guī)模養(yǎng)殖戶12.5萬戶，發(fā)展草地面積3 552萬畝（236.8萬 hm2）。 2009年禽畜養(yǎng)殖量達(dá)到1397.3萬頭。二是支持勞務(wù)輸出和務(wù)工經(jīng)商，近3年，勞務(wù)輸出約106萬人，創(chuàng)經(jīng)濟(jì)收入55.74億元。三是支持經(jīng)濟(jì)林果業(yè)的發(fā)展，以桃、梨、杏為主的經(jīng)濟(jì)林果約30萬畝（2萬hm2）。

五是水資源管理方式有了較大轉(zhuǎn)變。建立了由流域管理機(jī)構(gòu)、市、縣區(qū)、灌區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、用水戶協(xié)會、用水戶參與的七級水量分配和管理體系，將水量、電量細(xì)化落實(shí)到了機(jī)井、地塊、作物和輪次，安裝地下水智能化計(jì)量控制設(shè)施，實(shí)行刷卡充值、刷卡取水，取水量逐井按輪次進(jìn)行控制。

六是生態(tài)環(huán)境惡化的狀況有了較大轉(zhuǎn)變。武威市總用水量和地下水開采量呈逐年減少趨勢，局部地區(qū)地下水位開始回升或下降減緩，流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了向良性化方向轉(zhuǎn)變的趨勢。武威市地下水控制開采量已由治理前的11.053億m3消減到2008年的8.569億m3，消減地下水開采量2.484億 m3。 據(jù)水文部門 2006、2007兩年的觀測數(shù)據(jù)，民勤縣布設(shè)的65眼觀測井中有30眼觀測井水位在上升，13眼觀測井的水位下降的速度有所減緩，19眼觀測井的水位下降的速度仍在加劇，3眼觀測井的水位沒有變化。另據(jù)觀測資料顯示，民勤縣近3年地下水水位下降幅度有所減緩，1998—2006年的平均下降速度為0.637m/a，2006—2007 年度下降幅度為0.609 m/a，2007—2008年度下降幅度為 0.405 m/a，2008—2009年度下降幅度為0.287 m/a，總體上與 1998—2006年的年平均降幅相比，減緩約0.35m/a。

二、科學(xué)對待流域重點(diǎn)治理中出現(xiàn)的問題

目前，流域重點(diǎn)治理工作總體進(jìn)展順利，但在實(shí)施過程中也出現(xiàn)了一些新的情況和問題。主要是農(nóng)民對關(guān)井壓田、設(shè)施農(nóng)業(yè)接受程度還不高，壓減耕地反彈；基層干部工作方法簡單，干群關(guān)系處理還不夠好；新增機(jī)井零控制，工業(yè)用水難以保障；水權(quán)制度落實(shí)中智能化計(jì)量設(shè)施管理難度大；生態(tài)修復(fù)效果監(jiān)測難，等等。對待這些問題，一定要正確認(rèn)識，科學(xué)分析。石羊河流域重點(diǎn)治理的復(fù)雜性超越了一般內(nèi)陸河流域治理的范疇，是一項(xiàng)綜合性系統(tǒng)工程。實(shí)施石羊河流域重點(diǎn)治理是改善流域生態(tài)環(huán)境的根本性措施，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的試金石。

石羊河流域問題的形成、積累，決定了流域治理的長期性。石羊河流域的問題由來已久，有自然氣候變化、地理原因，也有長期以來水資源過度開發(fā)利用、粗放管理等人為因素。石羊河流域問題的解決不可能一蹴而就，生態(tài)修復(fù)，尤其是地下水的恢復(fù)、荒漠植被的再生、人工綠洲與自然綠洲的合理保護(hù)需要一個長期的過程，需要綜合的措施和一系列的技術(shù)支撐及體制機(jī)制保障。尤其是要解決好農(nóng)民節(jié)水增收的問題，只有如此，才能保證治理成效，實(shí)現(xiàn)流域治理的長治久安。《石羊河流域重點(diǎn)治理規(guī)劃》確定的治理措施決定了流域治理的艱巨性。石羊河流域治理成敗的關(guān)鍵是節(jié)水和增收，節(jié)水才能保障生態(tài)修復(fù)，增收才能實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。其核心都涉及人的行為改變，也就是要改變千百年來流域農(nóng)民養(yǎng)成的用水模式和生產(chǎn)方式，這個轉(zhuǎn)變要通過政府引導(dǎo)、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、農(nóng)民參與才能實(shí)現(xiàn)，任務(wù)十分艱巨。重點(diǎn)治理所要達(dá)到的目標(biāo)，決定了流域治理的復(fù)雜性。從治理的目標(biāo)要求看，既要考慮流域上中游的用水問題，又要考慮生態(tài)修復(fù)的問題和下游30多萬人的生存問題；既要考慮地表水量調(diào)度、地下水量控采的問題，又要考慮現(xiàn)有人工綠洲維持和可持續(xù)發(fā)展的問題；既要考慮關(guān)閉機(jī)井、壓縮配水面積和降低總用水量的問題，又要考慮農(nóng)民增收問題等。因此，要充分認(rèn)識石羊河流域治理的長期性、艱巨性和復(fù)雜性，做好打硬仗和持久戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備。

三、需要繼續(xù)深入推進(jìn)的幾項(xiàng)工作

石羊河流域重點(diǎn)治理全面實(shí)施以來，得到了水利部強(qiáng)有力的指導(dǎo)，部黨組對石羊河重點(diǎn)治理提出了明確要求。

按照規(guī)劃，2010年是流域治理中期目標(biāo)年，也是治理的關(guān)鍵時期，要下大力氣在幾個方面繼續(xù)深化。

1.水權(quán)制度落實(shí)方面

既要重視水資源的科學(xué)配置，也要進(jìn)一步加強(qiáng)灌區(qū)對用水的控制管理和監(jiān)督；既要做好地表水資源的統(tǒng)一調(diào)度管理，更要加強(qiáng)地下水的管理和控制。只有地表水下泄到位，地下水控采到位，總量控制與定額管理措施到位，重點(diǎn)治理的目標(biāo)才有可能實(shí)現(xiàn)。

2.設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)方面

設(shè)施農(nóng)業(yè)是結(jié)構(gòu)調(diào)整的大方向，要搞好節(jié)水技術(shù)和其他配置措施的建設(shè)，適度發(fā)展暖棚養(yǎng)殖。目前，有能力、有條件或接受程度高的地方日光溫室建設(shè)得到了有效推進(jìn)。下一步，要深入宣傳，廣泛發(fā)動群眾，轉(zhuǎn)變思想認(rèn)識，同時還要進(jìn)一步解決好土地流轉(zhuǎn)、建設(shè)投資、技術(shù)服務(wù)、銷售服務(wù)、勞動力等方面的難點(diǎn)問題。要建立健全資金保障體系和產(chǎn)銷運(yùn)營機(jī)制，進(jìn)一步完善質(zhì)量檢測檢驗(yàn)體系，穩(wěn)固現(xiàn)有市場，加強(qiáng)瓜菜產(chǎn)品宣傳推介，不斷開拓新市場。

3.新型工業(yè)化方面

武威是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)城市，農(nóng)業(yè)以種植業(yè)為主，工業(yè)企業(yè)大都以農(nóng)產(chǎn)品加工為主，耗水量大，附加值低。要解決武威發(fā)展的問題，就必須發(fā)展新型工業(yè)，重視二三產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動，發(fā)展陽光產(chǎn)業(yè)；同時，要加強(qiáng)對工業(yè)用水的研究，探索水權(quán)轉(zhuǎn)讓的辦法，研究工業(yè)發(fā)展對水環(huán)境污染的管理辦法，要采取有保有壓的政策，鼓勵發(fā)展低耗水產(chǎn)業(yè)，限制新上高耗水項(xiàng)目；要不斷增加工業(yè)的配置水量，支持工業(yè)的發(fā)展，以工業(yè)發(fā)展來帶動農(nóng)業(yè)發(fā)展或反哺農(nóng)業(yè)。

4.農(nóng)民增收方面

農(nóng)民增收的問題，不能簡單與治理措施掛鉤，要多方面思考，深層次研究，多途徑探索。只要是能夠提高用水效益、促進(jìn)農(nóng)民增收的措施，都要全力推進(jìn)，要破除故步自封和墨守成規(guī)的思維定式，以不斷創(chuàng)新的理念和科學(xué)的態(tài)度探索增收的途徑和路子。

5.群眾參與治理方面

由于缺乏有效的約束管理體制和自身利益的驅(qū)使，農(nóng)民用水者協(xié)會參與水權(quán)制度改革的主動性和積極性不高。要進(jìn)一步研究制定農(nóng)民用水者協(xié)會運(yùn)行的有效機(jī)制，調(diào)動農(nóng)民用水者協(xié)會的積極性和主動性，吸引農(nóng)民群眾參與水權(quán)配置方案的討論，參與用水、管水、水票流轉(zhuǎn)管理等，積極采納用水戶的合理化建議，尊重用水戶的合法權(quán)益，促進(jìn)其參與水權(quán)制度的落實(shí)。

6.治理長效機(jī)制建設(shè)方面

石羊河流域治理的關(guān)鍵是要建立健全長效的治理體制和運(yùn)行機(jī)制。如流域水資源統(tǒng)一管理的體制和水資源的調(diào)度機(jī)制、地下水的控制開采監(jiān)督管理機(jī)制、農(nóng)民用水者協(xié)會的運(yùn)行機(jī)制、促進(jìn)農(nóng)民增收的技術(shù)服務(wù)和政策引導(dǎo)機(jī)制、教育和培訓(xùn)機(jī)制、目標(biāo)管理考核機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制等。

7.治理效果監(jiān)測方面

重點(diǎn)治理措施實(shí)施后，要對治理的生態(tài)效果、經(jīng)濟(jì)效果和社會效果進(jìn)行評價。規(guī)劃中約束性指標(biāo)和控制性指標(biāo)非常具體，特別是水量的配置、壓減的配水面積、下泄水量、地下水開采量和下游生態(tài)修復(fù)等，都有定量的規(guī)模和指標(biāo)，如何科學(xué)地反映這些指標(biāo)、科學(xué)地體現(xiàn)治理效果，是個非常嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}。要充分發(fā)揮各方面的力量，建立科學(xué)的監(jiān)測體系，做好重點(diǎn)治理項(xiàng)目實(shí)施效果的跟蹤、監(jiān)測和評估工作，及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成實(shí)事求是、有說服力的結(jié)論。

8.協(xié)調(diào)宣傳方面

石羊河流域重點(diǎn)治理工作實(shí)行地方行政首長責(zé)任制，市縣政府是實(shí)施《規(guī)劃》的主體。但石羊河流域重點(diǎn)治理又是國家項(xiàng)目，治理工作受到社會各界的普遍關(guān)注，因此，既要按照規(guī)劃的思路、措施和任務(wù)全面推進(jìn)治理工作，又要加強(qiáng)與各方面的銜接和溝通，建立定期匯報(bào)制度和專家咨詢制度，形成上下聯(lián)動，部門配合，及時溝通，合力攻堅(jiān)推進(jìn)治理的局面。要注意輿論的引導(dǎo)和宣傳，為石羊河治理營造良好的社會氛圍。