提高水治理能力 應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)

氣候變化與水問(wèn)題對(duì)中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)。從世界中長(zhǎng)期發(fā)展態(tài)勢(shì)來(lái)看，如果全球經(jīng)濟(jì)不受政治災(zāi)難的約束或者生態(tài)限制的話，人類的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景是比較樂(lè)觀的。根據(jù)美國(guó)哥倫比亞大學(xué)地球?qū)W會(huì)的估計(jì)，世界經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)出從2000—2050年可望增長(zhǎng)6倍。但是最大的不確定性在于，人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境能否支撐和承受如此巨大的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)規(guī)模。人類目前的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度和消費(fèi)水平，已經(jīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境形成了巨大壓力。隨著世界人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，生態(tài)環(huán)境的危機(jī)會(huì)不斷趨向惡化。因此，生態(tài)環(huán)境問(wèn)題已經(jīng)成為制約世界經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的最大瓶頸。而在人類面臨的生態(tài)環(huán)境挑戰(zhàn)中，氣候變化的挑戰(zhàn)和水問(wèn)題的挑戰(zhàn)是其中最大的兩個(gè)挑戰(zhàn)。

氣候變化的挑戰(zhàn)本質(zhì)是水問(wèn)題的挑戰(zhàn)，正如IPCC報(bào)告指出的 “氣候變化將影響到全球人類的基本生活元素——水的獲得，糧食生產(chǎn)，健康和環(huán)境”，世界各國(guó)從來(lái)沒(méi)有像今天這樣對(duì)氣候變暖問(wèn)題感受如此強(qiáng)烈，受害如此之深，成為人類發(fā)展共同的挑戰(zhàn)。為什么把水的挑戰(zhàn)放到與氣候變化挑戰(zhàn)同樣的高度來(lái)談呢？因?yàn)槿蛩奈C(jī)，從長(zhǎng)期來(lái)看，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的威脅是巨大的，不僅可能造成糧食生產(chǎn)危機(jī)，而且會(huì)給工業(yè)以及家居用水造成災(zāi)難性的影響。而氣候變化又會(huì)對(duì)水的利用形成巨大影響，通過(guò)改變降雨模式和河川徑流，進(jìn)一步惡化水危機(jī)，進(jìn)而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)形成沖擊。所以從世界范圍來(lái)看，水的挑戰(zhàn)堪與氣候變化的挑戰(zhàn)比肩，而且兩者相互交織、相互作用、相互影響。

從中國(guó)的情況來(lái)看，長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力是比較高的，但同樣生態(tài)環(huán)境的挑戰(zhàn)是制約經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的最大瓶頸，而氣候變化與水問(wèn)題是其中首當(dāng)其沖的制約因素。中國(guó)作為世界人口最多的地域遼闊的國(guó)家是全球氣候變化的最大受害者。根據(jù)IPCC報(bào)告提供的證據(jù)，氣候變暖使喜馬拉雅山冰川面積變小，中國(guó)將有2.5億人口受到不同程度的影響；氣溫上升將導(dǎo)致中國(guó)的溫帶北移，干旱地區(qū)也隨之向北擴(kuò)張。如果將日本和中國(guó)作一比較，日本37.8萬(wàn)km2的國(guó)土面積年平均降水量幾乎都在1000mm以上，絕大多數(shù)在1500mm以上，而中國(guó)只有長(zhǎng)江流域及以南在1000 mm以上，華北和東北在400～800mm之間，西北內(nèi)陸在100～200mm之間，塔里木、吐魯番、柴達(dá)木三大盆地小于25 mm。在溫度同樣上升的情況下，中國(guó)比日本受害程度更大更廣。從我們自身的利益和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)，中國(guó)愿意在應(yīng)對(duì)全球氣候變暖的世界行動(dòng)中采取更加積極的政治態(tài)度和更加主動(dòng)的實(shí)際行動(dòng)。事實(shí)上，如果沒(méi)有中國(guó)的參與和行動(dòng)，發(fā)達(dá)國(guó)家的行動(dòng)也是不能成功的。

中國(guó)本身水資源條件就十分復(fù)雜，目前正面臨著越來(lái)越嚴(yán)重的水危機(jī)，主要表現(xiàn)為水資源短缺、水環(huán)境污染、水生態(tài)退化與水旱災(zāi)害頻發(fā)。在全球氣候變化的背景下，中國(guó)的水危機(jī)會(huì)進(jìn)一步加劇，水資源與水旱災(zāi)害的格局將發(fā)生重大變化，不僅頻度和強(qiáng)度都可能加大，而且不確定性和風(fēng)險(xiǎn)也將進(jìn)一步增加。根據(jù)《中國(guó)氣候變化國(guó)家評(píng)估報(bào)告》，未來(lái)氣候變化將對(duì)中國(guó)的農(nóng)牧業(yè)、生態(tài)系統(tǒng)、水資源、沿海岸帶經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重影響，北方水資源短缺狀況將進(jìn)一步加劇，華東地區(qū)洪澇風(fēng)險(xiǎn)加大，華南地區(qū)受海平面上升影響顯著。

因此，水的挑戰(zhàn)對(duì)于中國(guó)是十分巨大的，在全世界范圍來(lái)看可能也是最突出的，對(duì)于中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展的制約是非常明顯的。如果說(shuō)氣候變化是中國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展的外部制約因素的話，水問(wèn)題則是制約中國(guó)長(zhǎng)期發(fā)展的主要內(nèi)部因素，而且前者使后者問(wèn)題更加突出。應(yīng)對(duì)氣候變化更多地是為全球提供公共物品，而應(yīng)對(duì)水的挑戰(zhàn)則主要是提供國(guó)家和區(qū)域公共物品。從這個(gè)角度來(lái)看，中國(guó)應(yīng)對(duì)水問(wèn)題的行動(dòng)，其重要性和優(yōu)先性并不亞于應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)，而應(yīng)對(duì)水問(wèn)題的行動(dòng)本身也是應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的重要組成部分，需要引起全社會(huì)的高度關(guān)注。

政府在應(yīng)對(duì)氣候變化中的重要作用。應(yīng)對(duì)氣候變化，既是挑戰(zhàn)，也是機(jī)遇。對(duì)于中國(guó)而言，只有實(shí)行綠色改革、綠色發(fā)展，從黑貓變綠貓，才能把面臨的挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為發(fā)展機(jī)遇。中國(guó)應(yīng)對(duì)全球氣候變化的政策目標(biāo)的核心是建設(shè)氣候適應(yīng)型社會(huì)，這是2020年全面建設(shè)小康社會(huì)的自然環(huán)境基礎(chǔ)；節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、生態(tài)安全、減災(zāi)防災(zāi)既是中國(guó)的核心國(guó)家利益，也是21世紀(jì)中國(guó)的長(zhǎng)期基本國(guó)策。應(yīng)對(duì)氣候變化，要求各地區(qū)、各部門積極行動(dòng)起來(lái)，為保護(hù)地球、拯救家園盡到各自的責(zé)任和貢獻(xiàn)。

應(yīng)對(duì)氣候變化有兩方面途徑：一是減緩，二是適應(yīng)。從中央政府各部門來(lái)看，要明確各自在應(yīng)對(duì)氣候變化中的定位，積極結(jié)合本部門的工作展開(kāi)行動(dòng)。例如，發(fā)展改革部門和環(huán)保部門的主要作用是協(xié)調(diào)發(fā)展和減排、積極促進(jìn)減排目標(biāo)的實(shí)施，在國(guó)家“十一五”規(guī)劃的節(jié)能減排目標(biāo)實(shí)施中發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)作用，截至2009年上半年，中國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗比2005年降低13%，相當(dāng)于少排放8億t二氧化碳。再比如，林業(yè)部門在減緩氣候變化中發(fā)揮著重要作用，通過(guò)植樹(shù)造林使森林碳匯持續(xù)增長(zhǎng)，2003—2008年，中國(guó)森林面積凈增2 054萬(wàn)hm2，森林蓄積量?jī)粼?1.23億m3，目前中國(guó)人工造林面積居世界第一。

那么，同樣的問(wèn)題就提出來(lái)了，水利部門在應(yīng)對(duì)氣候變化中扮演什么角色呢？實(shí)際上，水利部門在適應(yīng)氣候變化方面發(fā)揮著十分重要的作用，其突出作用是提供全國(guó)性生態(tài)產(chǎn)品、生態(tài)服務(wù)、生態(tài)安全，特別是如何保障水安全，增強(qiáng)中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的適應(yīng)能力，進(jìn)而支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。相對(duì)于減緩氣候變化，適應(yīng)氣候變化是一項(xiàng)更為現(xiàn)實(shí)和緊迫的任務(wù)。水利部門在保障水安全方面已經(jīng)開(kāi)展了數(shù)十年的工作，取得了很大的成就。在新時(shí)期，主要是如何進(jìn)一步提高治理能力，保障氣候變化條件下的水安全。這里提出幾個(gè)方面的建議。

一是加強(qiáng)水、旱災(zāi)害綜合防災(zāi)減災(zāi)能力。氣候變化將導(dǎo)致極端天氣事件更為頻發(fā)，水、旱等自然災(zāi)害加重。要重點(diǎn)防范和應(yīng)對(duì)強(qiáng)臺(tái)風(fēng)、暴雨、洪澇、流域性大洪水，極端低溫特大雪災(zāi)和持續(xù)性干旱等氣候變化災(zāi)害。旱災(zāi)是影響中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量最主要的自然災(zāi)害。過(guò)去幾十年來(lái)，旱災(zāi)發(fā)生的頻率和導(dǎo)致的農(nóng)田成災(zāi)面積和經(jīng)濟(jì)損失不斷上升。2009年的北方春旱引起全社會(huì)關(guān)注，旱災(zāi)危機(jī)管理能力亟待提高。

二是加強(qiáng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。氣候變化將造成中國(guó)北部和西部地區(qū)缺水狀況加劇，地下水位下降，進(jìn)一步加劇中國(guó)北方的缺水形勢(shì)。因此，在中國(guó)的北方必須實(shí)行嚴(yán)厲的節(jié)水制度和政策，高度重視水資源的節(jié)約保護(hù)和優(yōu)化配置，引導(dǎo)全社會(huì)形成節(jié)水型生產(chǎn)方式和消費(fèi)方式。節(jié)水型社會(huì)的建設(shè)，有利于減少應(yīng)對(duì)氣候變化的脆弱性，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的能力。

三是加強(qiáng)供水安全管理。目前在我國(guó)農(nóng)村飲水安全尚未完全解決的情況下，城市供水保障也面臨著很大挑戰(zhàn)，由于水源短缺或污染等原因?qū)е碌墓┧鹿蕰r(shí)有發(fā)生，未來(lái)氣候變化條件下的供水安全面臨更大的挑戰(zhàn)。這就要求加強(qiáng)供水應(yīng)急管理的能力，從應(yīng)急預(yù)案和水源保障等多方面做好應(yīng)對(duì)。

四是加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化政策與水政策的配合。應(yīng)對(duì)氣候變化涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的許多領(lǐng)域，水政策也涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的很多方面，兩者在實(shí)踐中的有機(jī)結(jié)合，有助于提高政策實(shí)施效果。在應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)中，水政策與農(nóng)業(yè)政策、環(huán)保政策、林業(yè)政策、能源政策及外交政策等都有很多交叉，需要在實(shí)踐中加強(qiáng)政策之間的協(xié)調(diào)和配合。舉一個(gè)例子，中國(guó)的西北部地區(qū)是貧困人口最集中的地方，也是受氣候變化影響最嚴(yán)重的地方。中國(guó)1.28億農(nóng)村貧困人口約有一半生活在北部和西部地區(qū)，水治理就需要考慮與反貧困相結(jié)合的問(wèn)題。這個(gè)區(qū)域包括了中國(guó)約40%的農(nóng)業(yè)土地，大部分是灌溉農(nóng)業(yè)，保障灌溉安全的政策措施（如農(nóng)業(yè)水價(jià)、水權(quán)流轉(zhuǎn)等），需要注意保護(hù)氣候變化的最大受害者——?dú)夂蜇毨丝诘睦妗?/p>