加強水利工程勘測設(shè)計質(zhì)量管理的途徑與建議

李孝振 ， 董武義

（1.水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，100120，北京；2.中國水利水電勘測設(shè)計協(xié)會，100120，北京）

一、水利勘測設(shè)計質(zhì)量面臨的形勢及現(xiàn)狀

1．水利勘測設(shè)計質(zhì)量監(jiān)督管理體系初步建立，質(zhì)量水平不斷提高

水利勘測設(shè)計質(zhì)量管理體系初步建立。黨中央、國務院對我國工程建設(shè)和質(zhì)量安全極為關(guān)心，水利部高度重視水利工程勘測設(shè)計質(zhì)量。《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》于2000年頒布實施，水利部也先后發(fā)布了 《水利工程質(zhì)量管理規(guī)定》《水利工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》等規(guī)章制度，為水利建設(shè)工程質(zhì)量、設(shè)計質(zhì)量管理奠定制度框架。

各類水利勘測設(shè)計質(zhì)量技術(shù)標準進一步完善。多年來，由水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院（以下簡稱水規(guī)總院）主持或組織編制的有關(guān)水利規(guī)劃設(shè)計技術(shù)標準200多項。如1999年編制的《水利水電工程設(shè)計文件質(zhì)量特性和質(zhì)量評定實施細則》（試行）在行業(yè)發(fā)布試行。技術(shù)標準的完善，為保證水利建設(shè)工程設(shè)計質(zhì)量管理提供了基礎(chǔ)保障。

質(zhì)量意識不斷增強。通過宣傳教育、全國性勘測設(shè)計評優(yōu)、質(zhì)量管理體系認證以及水規(guī)總院組織的質(zhì)量抽查等活動，工程質(zhì)量意識、創(chuàng)優(yōu)意識深入人心，水利勘測設(shè)計行業(yè)對工程質(zhì)量的關(guān)注度和認同感以及質(zhì)量責任意識普遍增強。

質(zhì)量技術(shù)進步成效明顯。不斷提高工程技術(shù)水平是保證工程建設(shè)質(zhì)量的重要手段。進入新世紀以來，水利大型骨干勘察設(shè)計單位堅持制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新相結(jié)合、自主創(chuàng)新與引進消化吸收再創(chuàng)新相結(jié)合、適用技術(shù)與高新技術(shù)相結(jié)合，在消化吸收引進技術(shù)和科研成果工程化方面做了大量的工作，取得了明顯成效。

企業(yè)質(zhì)量管理水平明顯提高。目前，絕大多數(shù)甲級、乙級勘察設(shè)計單位都建立健全了質(zhì)量保證體系并通過了質(zhì)量體系認證。企業(yè)通過貫徹質(zhì)量管理、安全管理和職業(yè)健康管理體系標準，全面規(guī)范了自身的質(zhì)量安全管理工作，不僅強化了從業(yè)人員的質(zhì)量意識，而且提高了全員的質(zhì)量管理水平。

近年，水利行業(yè)勘測設(shè)計單位完成了一大批全國、流域和專項規(guī)劃以及長江、黃河、淮河等大江大河堤防工程，三峽、小浪底、萬家寨等重點水利樞紐工程，以及南水北調(diào)東、中線一期工程等調(diào)水工程的勘測設(shè)計，為政府實施公共管理和工程建設(shè)提供了重要的技術(shù)支撐。設(shè)計質(zhì)量總體良好，很多水利建設(shè)項目勘測設(shè)計成果被評為國家級或省部級的優(yōu)秀勘測設(shè)計獎、優(yōu)秀咨詢成果獎。

2.水利勘測設(shè)計質(zhì)量存在的主要問題

從近年的安全鑒定情況以及對行業(yè)勘測設(shè)計質(zhì)量抽查、質(zhì)量管理體系審核情況看，勘測設(shè)計中存在為數(shù)不少的諸如計算不夠規(guī)范、設(shè)計工況選擇不當、參數(shù)選用不妥、個別設(shè)計更改不按規(guī)定程序進行論證和審批等情況；從水規(guī)總院對前期項目的審查情況看，曾一度出現(xiàn)過一次審查通過率不到30%的情況；從對病險水庫除險加固項目檢查的情況看，存在前期工作深度不足，設(shè)計方案不盡合理，施工圖設(shè)計深度達不到要求等問題，有的工程設(shè)計甚至忽視了對大壩穩(wěn)定的分析。在水利工程建設(shè)過程中也常出現(xiàn)投資控制不住、設(shè)計方案變更頻繁、工期延長等問題。從已經(jīng)發(fā)生的中小型水利工程事故來看，有些工程項目設(shè)計達不到國家標準或規(guī)范要求，勘測設(shè)計存在質(zhì)量問題也是導致事故發(fā)生的原因之一。

3.影響水利勘測設(shè)計質(zhì)量的主要因素

影響水利勘測設(shè)計質(zhì)量的原因很多，主要有以下幾個方面：一是近幾年有些水利勘測設(shè)計單位逐步由事業(yè)單位改制為企業(yè)后，個別單位片面追求經(jīng)濟利益，質(zhì)量管理體系不健全，規(guī)章制度不完善，自我約束力不強，放松了內(nèi)部質(zhì)量管理和控制，放松了對專業(yè)技術(shù)人員的業(yè)務能力培養(yǎng)，技術(shù)人員專業(yè)能力下降，質(zhì)量責任意識淡化。二是水利勘測設(shè)計市場供大于求，市場競爭無序，給勘測設(shè)計單位增加了競爭壓力。有些勘測設(shè)計單位為了更多的爭取設(shè)計項目，出現(xiàn)了無序競爭、無原則承諾甚至弄虛作假，采取資質(zhì)掛靠、虛報業(yè)績等不正當手段，高資質(zhì)中標低資質(zhì)設(shè)計。三是在市場機制作用下，有的建設(shè)單位肆意壓低勘測設(shè)計費用，不合理地壓縮設(shè)計周期，拖欠設(shè)計費。四是有些民營以及國外投資、融資的水利水電工程項目業(yè)主出于營利目的，要求勘測設(shè)計單位減小工程在公益方面的作用以壓縮投資，同時盡可能地擴大營利方面的功能，使報批設(shè)計方案與施工圖設(shè)計不一致。五是水利工程從設(shè)計到工程建設(shè)開工，一般要經(jīng)歷較復雜的環(huán)節(jié)和較長的時間，且受地形、地質(zhì)、水文、氣象等自然因素和施工技術(shù)、施工設(shè)備、材料價格變化等區(qū)域經(jīng)濟的影響較大，具有許多不確定因素。

二、加強勘測設(shè)計質(zhì)量管理的途徑

加強對勘測設(shè)計質(zhì)量的管理，不僅僅是要加強水利勘測設(shè)計單位的市場行為、勘測設(shè)計過程和設(shè)計成果質(zhì)量的管理，同時還要強調(diào)建設(shè)單位的質(zhì)量管理，加強對建設(shè)單位質(zhì)量責任行為的管理。應該說這是規(guī)范勘測設(shè)計市場、確?？睖y設(shè)計質(zhì)量的根本途徑。

結(jié)合水利行業(yè)特點，主要應從政府監(jiān)管、中介服務、企業(yè)自律三個層面建立和完善有效的質(zhì)量管理措施。通過建立統(tǒng)一的行業(yè)勘測設(shè)計質(zhì)量管理程序、標準、規(guī)定和實施辦法，形成制度化的水利行業(yè)勘測設(shè)計質(zhì)量管理和監(jiān)督體系，明確責任，狠抓落實。充分運用質(zhì)量管理手段，對水利工程勘測設(shè)計中存在的一些問題，有針對性地加大檢查、復核和監(jiān)督管理的力度。

1.政府監(jiān)管

政府對勘測設(shè)計質(zhì)量的監(jiān)督管理主要包括對影響質(zhì)量的行為監(jiān)管和勘測設(shè)計成果審查兩個方面，監(jiān)管方式主要包括設(shè)計成果審查、開展設(shè)計質(zhì)量監(jiān)督、建立市場約束機制等。

（1）前期項目設(shè)計審查

長期以來，我國對水利工程建設(shè)項目勘測設(shè)計成果質(zhì)量實行政府審查制度。要求送審的勘測設(shè)計成果主要是項目規(guī)劃、項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計報告、概預算、重大設(shè)計變更等。通過審查，對水利勘測設(shè)計質(zhì)量在技術(shù)、經(jīng)濟層面把關(guān)，具有權(quán)威性。

把設(shè)計審查制度作為一項政府監(jiān)管措施，審查機構(gòu)在對勘測設(shè)計成果進行審查的同時，對勘測設(shè)計單位的市場行為及勘測設(shè)計過程特別是針對勘測設(shè)計單位資質(zhì)、分包、轉(zhuǎn)包、專業(yè)人員能力等進行有針對性的審查，非常有利于推動和加強水利勘測設(shè)計質(zhì)量管理工作。把勘測設(shè)計質(zhì)量管理與設(shè)計審查有機結(jié)合，從對勘測設(shè)計成果進行審查逐步延伸到對設(shè)計行為和設(shè)計過程的核查，一定會起到事半功倍的政府監(jiān)管效果。

（2）施工圖審查

依據(jù)《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例》推行施工圖審查制度，主要是對工程項目開工后施工圖設(shè)計的監(jiān)督管理，具有法律依據(jù)，對施工圖設(shè)計能起到最終的監(jiān)督把關(guān)作用。目前有部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已經(jīng)實行了水利工程施工圖設(shè)計審查制度，如浙江省、貴州省、云南省等。

施工圖審查雖然是政府監(jiān)管職能，但其實施方式一般是通過認定具備施工圖審查能力的中介機構(gòu)來實現(xiàn)。推動行業(yè)施工圖審查工作的開展，有利于及時發(fā)現(xiàn)施工圖設(shè)計質(zhì)量問題并及時解決，提高總體勘測設(shè)計質(zhì)量，減少設(shè)計變更。

（3）設(shè)計質(zhì)量監(jiān)督

設(shè)計質(zhì)量監(jiān)督是對影響勘測設(shè)計質(zhì)量行為的監(jiān)督，是政府的一項強制性管理措施，具有法律依據(jù)。2006年，水規(guī)總院開始組織勘測設(shè)計質(zhì)量監(jiān)督研究工作，初步提出了《水利工程設(shè)計質(zhì)量監(jiān)督管理辦法》（試行），并開展了設(shè)計質(zhì)量監(jiān)督試點工作。從設(shè)計質(zhì)量監(jiān)督試點情況看，建設(shè)單位和勘測設(shè)計單位對開展行業(yè)設(shè)計質(zhì)量監(jiān)督都給予了積極的評價和認可，起到了監(jiān)督水利工程勘測設(shè)計質(zhì)量和推動行業(yè)勘測設(shè)計質(zhì)量管理的雙重作用，效果良好。

充分發(fā)揮水利工程設(shè)計質(zhì)量監(jiān)督的作用，定期或不定期組織專家開展勘測設(shè)計質(zhì)量監(jiān)督，以勘測設(shè)計單位和開工建設(shè)后的工程項目為重點，對項目勘測設(shè)計的過程、行為以及勘測設(shè)計單位的質(zhì)量管理制度、程序進行監(jiān)督，逐步全面實現(xiàn)設(shè)計質(zhì)量監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、程序化。這是推動和強化行業(yè)勘測設(shè)計質(zhì)量管理工作的重要舉措。

（4）建立市場約束機制

建立市場約束機制，主要是依靠政府出臺相關(guān)政策的約束。作為行業(yè)質(zhì)量管理措施，隨著勘測設(shè)計市場的不斷完善，政府監(jiān)管方式也必須與時俱進，逐步建立和推動行業(yè)市場約束機制的形成，規(guī)范市場行為。水利行業(yè)勘測設(shè)計市場約束機制主要可以從信息管理、資質(zhì)監(jiān)管、信用體系等三個方面開展工作。

建立全國水利勘測設(shè)計質(zhì)量信息庫，開發(fā)水利行業(yè)勘測設(shè)計質(zhì)量管理業(yè)務信息系統(tǒng)，實現(xiàn)信息統(tǒng)計和分析功能，為開展設(shè)計質(zhì)量監(jiān)督和管理工作、約束市場行為提供信息和溝通平臺。

結(jié)合設(shè)計審查對勘測設(shè)計單位的行為進行監(jiān)管，對從事勘測設(shè)計的單位資質(zhì)、專業(yè)技術(shù)人員執(zhí)業(yè)資格和能力進行監(jiān)督。

結(jié)合質(zhì)量管理不斷完善水利勘測設(shè)計單位信用體系建設(shè)，完善相關(guān)的規(guī)章制度，把質(zhì)量管理作為信用評價體系的重要環(huán)節(jié)。

2.企業(yè)自律

設(shè)計質(zhì)量責任主體是勘測設(shè)計單位。水利勘測設(shè)計質(zhì)量好壞最終取決于水利勘測設(shè)計單位自身質(zhì)量管理水平、技術(shù)水平和質(zhì)量責任意識。

（1）健全質(zhì)量責任制度

水利行業(yè)勘測設(shè)計單位要建立有效的文件化質(zhì)量管理制度，在資質(zhì)范圍內(nèi)開展業(yè)務，嚴格對業(yè)務分包的管理，堅持設(shè)計服務制度，切實履行勘測設(shè)計合同要求，建立健全內(nèi)部監(jiān)督檢查機制和質(zhì)量獎懲機制，推行勘測設(shè)計質(zhì)量責任終身制。嚴格依據(jù)經(jīng)批準的報告文件，按照國家規(guī)定的設(shè)計規(guī)范、規(guī)程和技術(shù)標準進行工程設(shè)計。

（2）推行勘測設(shè)計責任保險

積極推行水利勘測設(shè)計責任保險，鼓勵企業(yè)參加勘測設(shè)計質(zhì)量保險，增加抗風險能力。

3.中介服務

在加強政府質(zhì)量監(jiān)管和企業(yè)自律的同時，應充分發(fā)揮質(zhì)量認證機構(gòu)的中介服務，加強行業(yè)協(xié)會的行業(yè)自律職責，同時發(fā)揮行業(yè)勘測設(shè)計單位的專業(yè)互補優(yōu)勢，引導工程咨詢服務機構(gòu)、知名專家參與行業(yè)勘測設(shè)計質(zhì)量管理，推動提高行業(yè)勘測設(shè)計質(zhì)量。

（1）管理體系認證

2003年水利部發(fā)布了《關(guān)于加強水利認證認可工作的若干意見》，就加強水利認證認可工作提出了要求。管理體系認證是由具有資格的認證機構(gòu)對勘測設(shè)計單位質(zhì)量、環(huán)境和職業(yè)健康安全管理體系進行全面、系統(tǒng)、客觀的審核，對管理體系的有效性作出公正評價的活動，屬政府監(jiān)管下的市場行為，實行國家認證注冊制度，但不具有強制性。目前水利行業(yè)通過管理體系認證的勘測設(shè)計單位已經(jīng)達200多家。

實施專業(yè)化管理體系認證，充分發(fā)揮勘測設(shè)計行業(yè)管理優(yōu)勢，積極推進勘測設(shè)計單位貫徹管理體系標準要求，健全和完善管理體系，是推動和加強勘測設(shè)計質(zhì)量管理的有效手段。

（2）勘測設(shè)計監(jiān)理

勘測設(shè)計監(jiān)理是由第三方具有資格的專業(yè)機構(gòu)，依據(jù)合同對勘測設(shè)計單位各設(shè)計階段的勘測設(shè)計行為、過程和結(jié)果進行現(xiàn)場監(jiān)督管理，對勘測設(shè)計過程和成果質(zhì)量、進度進行控制的活動，屬政府指導下的市場行為，不具有強制性。推行建立水利勘測設(shè)計監(jiān)理制度，是確保設(shè)計工作深度，提高勘測設(shè)計質(zhì)量管理整體水平的有效措施。

（3）設(shè)計咨詢

設(shè)計咨詢是由具有專業(yè)資質(zhì)的設(shè)計咨詢機構(gòu)或人員，依據(jù)合同為勘測設(shè)計單位各設(shè)計階段提供指導、建議等專業(yè)服務，屬政府指導下的市場行為，不具有強制性。目前針對工程設(shè)計咨詢的開展，水利行業(yè)尚無規(guī)范性指導文件。

應鼓勵咨詢機構(gòu)站在行業(yè)勘測設(shè)計質(zhì)量管理和為技術(shù)把關(guān)的角度，自覺規(guī)范行業(yè)咨詢行為，提高咨詢效果。逐步建立和完善水利工程勘測設(shè)計咨詢制度體系，發(fā)揮咨詢機構(gòu)的勘測設(shè)計質(zhì)量管理作用。

（4）行業(yè)自律

行業(yè)協(xié)會應在質(zhì)量管理方面充分發(fā)揮橋梁、紐帶和監(jiān)管作用，制定行業(yè)自律的有關(guān)制度、公約等，引導、約束和督促行業(yè)勘測設(shè)計質(zhì)量管理，促進市場行為的規(guī)范性、合規(guī)性。各級水行政主管部門以行業(yè)協(xié)會為平臺，結(jié)合推動勘測設(shè)計質(zhì)量管理，推進行業(yè)自律工作。

三、結(jié)語與建議

勘測設(shè)計是對工程建設(shè)項目進行全面規(guī)劃和具體描述實施意圖的過程，是工程建設(shè)的靈魂。工程勘測設(shè)計文件是工程建設(shè)實施的重要依據(jù)。勘測設(shè)計工作如果存在質(zhì)量隱患，其后果不堪設(shè)想。因此必須高度重視勘測設(shè)計質(zhì)量對工程建設(shè)質(zhì)量的影響，在全行業(yè)大力加強水利勘測設(shè)計的質(zhì)量管理工作。建議：①進一步加強和全面推行對水利工程勘測設(shè)計質(zhì)量的監(jiān)督管理，盡快發(fā)布“水利工程設(shè)計質(zhì)量監(jiān)督管理辦法”，健全水利勘測設(shè)計質(zhì)量管理制度，建立起水利勘測設(shè)計質(zhì)量管理的長效機制，常抓不懈。②進一步研究水利行業(yè)推行施工圖審查制度的具體措施，盡快制定“水利行業(yè)勘測設(shè)計施工圖審查管理辦法”，推動水利工程設(shè)計施工圖審查工作的開展。③大力扶持中介機構(gòu)參與水利行業(yè)質(zhì)量管理工作，充分發(fā)揮水利勘測設(shè)計行業(yè)協(xié)會、質(zhì)量認證、咨詢等機構(gòu)的行業(yè)服務優(yōu)勢，推動勘測設(shè)計單位健全和完善管理體系，加強勘測設(shè)計質(zhì)量管理。