水資源合理配置在實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度中的基礎(chǔ)性作用

李原園

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院，100120，北京）

隨著我國(guó)水資源面臨的形勢(shì)越來越嚴(yán)峻，在2009年全國(guó)水利工作會(huì)議上，回良玉副總理代表國(guó)務(wù)院，提出了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的要求。在其后召開的全國(guó)水資源工作會(huì)議上，水利部部長(zhǎng)陳雷發(fā)表了題為“實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”的重要講話，明確提出了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的基本思路和工作框架，強(qiáng)調(diào)要圍繞水資源的配置、節(jié)約和保護(hù)，劃定水資源開發(fā)利用紅線、水功能區(qū)限制納污紅線和用水效率紅線?！叭龡l紅線”是實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度的核心內(nèi)容，每一條紅線的具體落實(shí)都與水資源合理配置有著密切的關(guān)系。

一、水資源合理配置

1.水資源配置的含義

《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃技術(shù)大綱》中規(guī)定：水資源配置是指在流域或特定的區(qū)域范圍內(nèi)，遵循公平、高效和可持續(xù)利用的原則，通過各種工程與非工程措施，考慮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律和資源配置準(zhǔn)則，通過合理抑制需求、有效增加供水、積極保護(hù)生態(tài)環(huán)境等手段和措施，對(duì)多種可利用水源在區(qū)域間和各用水部門間進(jìn)行的調(diào)配。

2.水資源合理配置的原則

一是堅(jiān)持公平公正的原則。保障城鄉(xiāng)居民都享有飲水安全、生產(chǎn)用水以及良好人居環(huán)境的基本權(quán)利；考慮區(qū)域水資源狀況和經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)，公平合理地處理區(qū)域之間水資源權(quán)益關(guān)系，承擔(dān)水資源保護(hù)的義務(wù)。

二是堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的原則。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)對(duì)水資源的要求，合理調(diào)配生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水；統(tǒng)籌考慮現(xiàn)狀用水情況與未來用水需求，并適度留有余地，保障水資源的可持續(xù)利用。

三是堅(jiān)持高效可持續(xù)利用的原則。按照節(jié)水、降耗、治污、減排的要求，“節(jié)水優(yōu)先，治污為本，多渠道開源”，合理調(diào)配水資源，提高水資源循環(huán)利用的水平和利用效率，統(tǒng)籌水資源利用的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的關(guān)系，發(fā)揮水資源的多種功能。

四是堅(jiān)持綜合平衡的原則。協(xié)調(diào)和平衡各地區(qū)用水要求，綜合水量、水質(zhì)和水生態(tài)因素，控制流域內(nèi)各地區(qū)對(duì)水資源的消耗量不超過流域水資源可利用量，控制污染物入河總量不超過其納污能力，生態(tài)環(huán)境用水量不低于保護(hù)生態(tài)環(huán)境需要的水量。

3.水資源合理配置方法

水資源配置以某一流域或者區(qū)域?yàn)閱卧?，以采取?qiáng)化節(jié)水措施的水資源供需分析成果為基礎(chǔ)，按照水資源可利用量對(duì)河道外用水消耗實(shí)施總量控制，按照河流生態(tài)環(huán)境用水要求進(jìn)行斷面水量控制，按照節(jié)水型社會(huì)建設(shè)要求進(jìn)行用水定額控制，按照資源循環(huán)利用要求嚴(yán)格控制新鮮淡水的取用量，按照水功能區(qū)納污能力進(jìn)行入河排污量總量控制，對(duì)水資源在經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)之間、不同流域和區(qū)域之間以及不同用水行業(yè)之間進(jìn)行合理調(diào)配，使得水資源配置格局與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求相協(xié)調(diào)。在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的同時(shí)，有效保護(hù)水資源，維護(hù)生態(tài)平衡，改善環(huán)境質(zhì)量。

水資源配置方案是在水資源調(diào)查評(píng)價(jià)、水資源開發(fā)利用情況調(diào)查評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，結(jié)合需水預(yù)測(cè)（包括河道內(nèi)及河道外用水）、節(jié)約用水、供水預(yù)測(cè)、水資源保護(hù)等方面的分析，形成的水資源總體布局與實(shí)施方案。主要內(nèi)容包括基準(zhǔn)年供需分析、方案生成、規(guī)劃水平年供需分析、方案比選和推薦方案評(píng)價(jià)以及特殊干旱年的應(yīng)急對(duì)策等。主要分為河道內(nèi)外水資源配置、行業(yè)間水資源配置、區(qū)域間水資源配置、各種水源的水資源配置和特殊干旱年水資源合理配置。

二、全國(guó)層面水資源配置工作

近年，隨著水資源配置理論的進(jìn)一步成熟以及各地水利工程建設(shè)的大量開展，我國(guó)水資源調(diào)配能力不斷增強(qiáng)。國(guó)家層面開展的水資源配置工作主要有：

1.全國(guó)水資源綜合規(guī)劃

依據(jù) 《中華人民共和國(guó)水法》，2002年4月始，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、水利部牽頭，國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部（總局）等有關(guān)部門參與，在全國(guó)范圍內(nèi)組織開展水資源綜合規(guī)劃工作。2004年11月完成了《中國(guó)水資源及其開發(fā)利用調(diào)查評(píng)價(jià)》，之后開展了《全國(guó)水資源綜合規(guī)劃》編制工作，規(guī)劃研究制定了全國(guó)、流域和區(qū)域水資源配置總體方案，制定了保障國(guó)家水資源安全的對(duì)策以及節(jié)約高效利用水資源、保護(hù)水生態(tài)環(huán)境、保障糧食安全、能源安全和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的措施，提出了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的設(shè)計(jì)方案。全國(guó)水資源綜合規(guī)劃是水法確定的國(guó)家水資源戰(zhàn)略規(guī)劃，是指導(dǎo)全國(guó)進(jìn)行水資源合理配置的綱領(lǐng)性文件。

2.全國(guó)主要江河流域水量分配

《中華人民共和國(guó)水法》明確提出，國(guó)家對(duì)用水實(shí)行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度。應(yīng)當(dāng)根據(jù)流域規(guī)劃和水中長(zhǎng)期供求規(guī)劃，以流域?yàn)閱卧朴喫糠峙浞桨?。主要江河流域水量分配是確定流域與行政區(qū)域取水許可總量控制的依據(jù)，是國(guó)家實(shí)行用水總量控制和定額管理相結(jié)合制度的重要技術(shù)支撐，是全國(guó)層面水資源合理配置的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，對(duì)于提高水資源管理水平、落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、以水資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、維系生態(tài)環(huán)境良性循環(huán)具有重要意義。

3.河湖水系連通體系

河湖水系連通體系建設(shè)在增強(qiáng)水資源配置能力中起著重要的作用。從國(guó)家層面看，主要是加快南水北調(diào)工程建設(shè)，構(gòu)建我國(guó)“四橫三縱、南北調(diào)配、東西互濟(jì)”的水資源戰(zhàn)略配置格局。從區(qū)域?qū)用婵?，主要是加快跨流域調(diào)水工程建設(shè)，繼續(xù)搞好引江濟(jì)太、引黃濟(jì)津濟(jì)淀、珠江壓咸補(bǔ)淡等應(yīng)急調(diào)水，提高區(qū)域水資源承載能力。從相鄰河湖看，主要是綜合采取控源截污、清淤疏浚、生態(tài)治理、水系連通、科學(xué)調(diào)度等措施，恢復(fù)河湖生態(tài)系統(tǒng)及其功能，構(gòu)建引得進(jìn)、蓄得住、排得出、可調(diào)控的江河湖庫水網(wǎng)體系。

三、水資源合理配置在實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度中的重要作用

水資源合理配置是將流域水資源循環(huán)轉(zhuǎn)化為與人工用水的供、用、耗、排水過程相適應(yīng)并互相聯(lián)系的一個(gè)整體，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域之間、用水目標(biāo)之間、用水部門之間水量和水環(huán)境容量的合理調(diào)配。水資源配置方案是在分析水資源開發(fā)利用、節(jié)約用水、水資源保護(hù)、供需水預(yù)測(cè)等基礎(chǔ)上形成的總體布局和實(shí)施方案，因此也就與最嚴(yán)格水資源管理制度中的“開發(fā)利用紅線”“用水效率紅線”“限制納污紅線”密不可分。

1.合理配置是水資源開發(fā)利用的前提

圖1 水資源合理配置與“三條紅線”的關(guān)系

根據(jù)全國(guó)水資源綜合規(guī)劃成果，全國(guó)總用水量從1949年的1031億m3增加到 2008年的 5 910億 m3，2030年有可能超過7 000億m3。全國(guó)的總用水量迅速增長(zhǎng)，導(dǎo)致在很多地區(qū)存在水資源過度開發(fā)利用的現(xiàn)象。北方各流域水資源開發(fā)利用程度逐年提高，海河流域近期已達(dá)到了134%。而在全國(guó)水資源總量中，水資源可利用總量為8 140億m3，水資源可利用率僅為29%。如何合理配置水資源，是水資源開發(fā)利用的前提。

水資源配置以開發(fā)利用調(diào)查評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，首先要解決因水資源有限性而導(dǎo)致的供需不平衡矛盾以及不同用途之間的分配矛盾等水資源開發(fā)利用問題，其重點(diǎn)是多種水源在區(qū)域間和各用水部門間的分配。在某區(qū)域范圍內(nèi)，流域內(nèi)外，或者流域內(nèi)上中下游水資源分布與生產(chǎn)力布局不相協(xié)調(diào)，通過水資源合理配置所確定的工程及非工程措施，可實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)外、流域內(nèi)上中下游及左右岸、干流與支流、地下水與地表水的統(tǒng)一調(diào)配。通過水資源合理配置所確定調(diào)配體系的供水和用水節(jié)點(diǎn)與分區(qū)系統(tǒng)的有機(jī)組合，可實(shí)現(xiàn)豐枯互濟(jì)，量質(zhì)互補(bǔ)，增強(qiáng)對(duì)水資源時(shí)空分布不均的調(diào)控能力，建立體系完善、調(diào)配靈活、運(yùn)行高效、與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的水資源開發(fā)利用體系。

到2030年，預(yù)計(jì)全國(guó)多年平均年可供水量為7113億m3，比2008年增加1128億m3，通過合理配置水資源，新增468億m3用以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新增的用水需求。水資源的合理開發(fā)和利用必須以水資源的合理配置為前提。

2.合理配置是提高用水效率的基礎(chǔ)

厲行節(jié)約用水、提高用水效率是緩解水資源短缺的有效手段，是促進(jìn)水資源可持續(xù)利用的基本保障。雖然近30年來我國(guó)的水資源利用效率有較大幅度提高，但是，目前我國(guó)許多地區(qū)水資源的利用方式還比較粗放，水資源利用效率較低，與發(fā)達(dá)國(guó)家和世界先進(jìn)水平相比還有較大差距。目前，我國(guó)正在大力開展節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，而建設(shè)節(jié)水型社會(huì)必須立足于區(qū)域水資源整體優(yōu)化配置。

在現(xiàn)狀用水調(diào)查與用水及節(jié)水水平分析的基礎(chǔ)上，提高用水效率主要包括：各地區(qū)分類節(jié)水標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)的確定，節(jié)水潛力分析與計(jì)算，確定不同水平年的節(jié)水目標(biāo)，落實(shí)節(jié)水措施，擬定節(jié)水方案等。需要通過提高城鎮(zhèn)生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等覆蓋社會(huì)生活各層面的用水效率，科學(xué)統(tǒng)籌不同供水水源和用水需求之間的關(guān)系來實(shí)現(xiàn)。這就必須通過優(yōu)化配置水資源，從整體上提高水資源的利用效率和效益。提高全社會(huì)的用水效率，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)，只有立足于水資源的整體優(yōu)化配置，才能發(fā)揮水資源的最大效益，才能進(jìn)一步提高水資源的承載能力，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

通過水資源合理配置基礎(chǔ)上的一系列提高用水效率的措施，到2030年，全國(guó)預(yù)計(jì)形成約795億m3的年節(jié)水能力。其中，通過灌區(qū)節(jié)水改造等工程節(jié)水措施，全國(guó)形成460億m3的農(nóng)業(yè)年節(jié)水能力；通過工業(yè)節(jié)水改造等措施，形成295億m3的工業(yè)年節(jié)水能力；通過城鎮(zhèn)供水管網(wǎng)改造等工程措施，形成約40億m3的年節(jié)水能力。

3.合理配置是維護(hù)水生態(tài)環(huán)境的保障

與20世紀(jì)80年代相比，我國(guó)水污染的范圍明顯擴(kuò)大，程度不斷加劇，部分地區(qū)污染嚴(yán)重。2008年，全國(guó)點(diǎn)源與非點(diǎn)源主要污染物COD、氨氮、總氮和總磷的總?cè)牒恿糠謩e為2 034萬 t、173 萬 t、650 萬 t和 103 萬 t。

水資源合理配置方案中，在進(jìn)行水量平衡分析時(shí)考慮水質(zhì)因素，即水功能區(qū)的納污能力與污染物入河總量控制應(yīng)協(xié)調(diào)，對(duì)于超過納污能力的排放量要進(jìn)行削減和治理。按照水功能區(qū)納污能力和水質(zhì)要求制定對(duì)入河污染物量和水資源量的區(qū)域與時(shí)程調(diào)配，按照河湖生態(tài)環(huán)境用水要求進(jìn)行斷面下泄水量控制，使生態(tài)環(huán)境用水需求的總量和過程基本得到滿足。在水源有條件的情況下，通過水資源合理調(diào)配和水工程優(yōu)化調(diào)度，增加河道生態(tài)環(huán)境用水量，維持湖泊的合理生態(tài)水位，維護(hù)和增強(qiáng)水體稀釋自凈能力，改善水環(huán)境。同時(shí)，水資源配置方案在供需分析中要求供水應(yīng)滿足不同用水戶的水質(zhì)要求，不滿足水質(zhì)要求時(shí)應(yīng)進(jìn)行處理。

全國(guó)水資源綜合規(guī)劃成果所確定的水資源配置方案，一般情況均優(yōu)先保證河道內(nèi)基本生態(tài)環(huán)境用水的要求，對(duì)水資源短缺和水污染嚴(yán)重地區(qū)還可通過適當(dāng)增加跨流域調(diào)水和加強(qiáng)水資源的循環(huán)利用，降低對(duì)本地水資源的消耗，改善河道內(nèi)生態(tài)環(huán)境用水狀況，提高部分河道的水體自凈能力。通過一系列的水資源配置措施，規(guī)劃到2030年，全國(guó)如太湖流域COD和氨氮的規(guī)劃納污能力分別比現(xiàn)狀提高了17%和29%，海河、遼河、黃河區(qū)COD和氨氮的納污能力均分別提高10%～18%。

四、結(jié) 論

水資源合理配置在整個(gè)水資源管理工作中具有舉足輕重的地位。當(dāng)前，我國(guó)要實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，必須充分認(rèn)識(shí)水資源合理配置的作用，通過合理的機(jī)制、有效的手段、科學(xué)的途徑等加快推進(jìn)全國(guó)、各流域（區(qū)域）的水資源合理配置，充分發(fā)揮其在水資源管理中的作用，加快落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度，有效保障水資源在維護(hù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、人民生活發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用。

[1]陳雷.實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展[J].中國(guó)水利，2009（5）．

[2]水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院.全國(guó)水資源綜合規(guī)劃[S].2010．

[3]水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計(jì)總院.全國(guó)水資源綜合規(guī)劃技術(shù)大綱[S]．2003．