黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換成效及進(jìn)一步開展的目標(biāo)與措施

李國英

（水利部黃河水利委員會(huì)，450003，鄭州）

水權(quán)轉(zhuǎn)換是在黃河水資源供需矛盾極其突出的背景下提出來的。按照水利部治水新思路，吸取國內(nèi)外水權(quán)轉(zhuǎn)換的成功經(jīng)驗(yàn)，水利部黃河水利委員會(huì)（以下簡稱黃委）在寧夏、內(nèi)蒙古地區(qū)實(shí)施了“由工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目出資，建設(shè)引黃灌區(qū)節(jié)水改造工程，把輸水過程中損失的水量節(jié)約下來，滿足擬建工業(yè)項(xiàng)目用水需求”的水權(quán)轉(zhuǎn)換工程。

一、黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換一期工程進(jìn)展及成效

在水權(quán)水市場(chǎng)理論和水利部治水新思路的指導(dǎo)下，黃委從2003年開始研究推進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)換工作。提請(qǐng)寧夏、內(nèi)蒙古兩自治區(qū)做了黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換總體規(guī)劃，總體規(guī)劃批準(zhǔn)后，再審批每個(gè)項(xiàng)目的水權(quán)轉(zhuǎn)換可行性研究報(bào)告和水資源論證報(bào)告書，以此確定項(xiàng)目的合理用水規(guī)模、水權(quán)轉(zhuǎn)換水量指標(biāo)和灌區(qū)節(jié)水工程建設(shè)規(guī)模。同時(shí)，水利部出臺(tái)了《關(guān)于內(nèi)蒙古、寧夏黃河干流水權(quán)轉(zhuǎn)換試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，黃委制定了《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換管理實(shí)施辦法》和《黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換節(jié)水工程核驗(yàn)辦法》，對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)換年限、節(jié)水工程運(yùn)行維護(hù)、工程建設(shè)監(jiān)理機(jī)制等都作了詳細(xì)規(guī)定。寧夏、內(nèi)蒙古兩自治區(qū)人民政府、水利廳、鄂爾多斯等地（市）設(shè)有領(lǐng)導(dǎo)小組和專門辦事機(jī)構(gòu)，形成了一整套完善的管理體制。本著“積極穩(wěn)妥”的指導(dǎo)方針，黃委先期謹(jǐn)慎地開展了5個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)協(xié)商與自愿的原則，積極推進(jìn)試點(diǎn)項(xiàng)目，截至目前，已累計(jì)審批26個(gè)水權(quán)轉(zhuǎn)換項(xiàng)目，合計(jì)轉(zhuǎn)換水量2.28億m3，節(jié)水工程累計(jì)節(jié)水量 2.57億m3，節(jié)水工程總投資12.26億元，平均每立方米水工程投資5.38元。批復(fù)的水權(quán)轉(zhuǎn)換節(jié)水改造工程總體上進(jìn)展順利，寧夏、內(nèi)蒙古兩自治區(qū)共完成水權(quán)轉(zhuǎn)換節(jié)水工程渠道襯砌1 716.705 km。其中襯砌總干渠155.424 km，分干渠 36.46 km，支、斗、農(nóng)渠1 524.821 km。建成各類渠系建筑物31794座。累計(jì)完成投資7.98億元，占批復(fù)總投資的65%，完成轉(zhuǎn)換水量1.64億m3。鄂爾多斯市南岸自流灌區(qū)已經(jīng)完成水權(quán)轉(zhuǎn)換規(guī)劃2010年前的建設(shè)任務(wù)。黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換盤活了現(xiàn)有水資源存量。一方面，在用水總量不增加的情況下，引導(dǎo)水資源向經(jīng)濟(jì)效益高的方向轉(zhuǎn)化，工業(yè)項(xiàng)目通過建設(shè)引黃灌區(qū)節(jié)水改造工程獲得了水權(quán)，有了水資源保障，從而獲得了今后工業(yè)產(chǎn)品的高額利潤機(jī)會(huì)。鄂爾多斯市2007年GDP達(dá)到1150億元，在全國333個(gè)地級(jí)市中名列第四，財(cái)政收入200多億元。另一方面，灌區(qū)農(nóng)民得到了實(shí)惠。渠道襯砌后，灌水時(shí)間由原來的15天縮短到5～7天，畝均水費(fèi)減少了18元（270元/hm2），比原來節(jié)省了1/3。黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換是在水利部治水新思路指導(dǎo)下，黃委與寧夏、內(nèi)蒙古自治區(qū)政府有關(guān)部門和相關(guān)地（市）共同進(jìn)行的一次水資源管理體制與機(jī)制的創(chuàng)新。

二、黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換一期工程運(yùn)行需進(jìn)一步完善

1.工業(yè)項(xiàng)目投資節(jié)水的支出結(jié)構(gòu)

（1）節(jié)水工程建設(shè)費(fèi)和更新改造費(fèi)

節(jié)水工程建設(shè)費(fèi)，是指渠系的防滲襯砌工程、渠系配套建筑物、量水設(shè)施等方面的支出費(fèi)用。由于規(guī)定的黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換期限是25年，其間，當(dāng)節(jié)水工程量達(dá)到設(shè)計(jì)使用年限，必須對(duì)原建設(shè)的節(jié)水工程進(jìn)行更新改造，更新改造費(fèi)用應(yīng)計(jì)入水權(quán)轉(zhuǎn)換費(fèi)用中。這樣就可以保證水權(quán)轉(zhuǎn)換節(jié)水工程在轉(zhuǎn)換期限內(nèi)的節(jié)水效果。

（2）節(jié)水工程運(yùn)行維護(hù)費(fèi)

節(jié)水工程設(shè)施在正常運(yùn)行中，所需支出的經(jīng)常性費(fèi)用如歲修費(fèi)、日常維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)等，屬于節(jié)水工程的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)，這項(xiàng)費(fèi)用的支出對(duì)于保證節(jié)水工程的正常運(yùn)行和節(jié)水效果是必需的。需要工業(yè)項(xiàng)目每年支付節(jié)水工程建設(shè)費(fèi)的一定比例（如2%）作為節(jié)水工程和量水設(shè)施的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用。要在政府主導(dǎo)下，建立銀行或財(cái)政專戶，列為運(yùn)行維護(hù)基金或運(yùn)行維護(hù)費(fèi)，形成科學(xué)合理的支出機(jī)制，同時(shí)接受審計(jì)部門審計(jì)監(jiān)督。

2.轉(zhuǎn)換水量與節(jié)水量之間的折算率

工業(yè)項(xiàng)目出資進(jìn)行節(jié)水工程建設(shè)，節(jié)約出來的水量不等于轉(zhuǎn)換給工業(yè)項(xiàng)目的用水量，有以下幾方面的原因：第一，在枯水年份要按照豐增枯減的原則進(jìn)行同比例折扣。根據(jù)《黃河水量調(diào)度條例》的有關(guān)規(guī)定，在來水偏少的枯水年份，按照同比例豐增枯減的分配原則，對(duì)各?。ㄗ灾螀^(qū)）、各行業(yè)的用水量進(jìn)行同比例折扣，工業(yè)用水保證率一般在95%以上，而農(nóng)業(yè)用水保證率為50%～75%，為了保證枯水年份工業(yè)項(xiàng)目的正常用水，其節(jié)水工程的節(jié)水量必須留有安全空間，節(jié)水量要超出轉(zhuǎn)換水量一定比例才能保證滿足工業(yè)項(xiàng)目正常用水量。第二，應(yīng)償還超額用水欠賬。在用水總量超過了國務(wù)院分配指標(biāo)的地區(qū)進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)換，必須首先考慮用水的欠賬問題，即必須把實(shí)際用水量控制在國務(wù)院分配用水指標(biāo)之內(nèi)。因此，工業(yè)項(xiàng)目在水權(quán)轉(zhuǎn)換時(shí)要承擔(dān)一部分還賬義務(wù)。由于工業(yè)供水保證率與農(nóng)業(yè)供水保證率不同和超用水還賬因素，農(nóng)業(yè)節(jié)水向工業(yè)用水轉(zhuǎn)換時(shí)，需考慮一定的折算率，為保證工業(yè)項(xiàng)目的供水安全，灌區(qū)節(jié)水工程的節(jié)水量應(yīng)按不小于轉(zhuǎn)換水量的1.2倍考慮。

3.生態(tài)補(bǔ)償

目前水權(quán)轉(zhuǎn)換帶來的生態(tài)問題尚不明顯，但是隨著水權(quán)轉(zhuǎn)換渠道襯砌等節(jié)水工程建設(shè)的進(jìn)行，可能會(huì)造成地下水水位下降、植被退化等生態(tài)問題，需要加強(qiáng)對(duì)地下水監(jiān)測(cè)和建立生態(tài)影響評(píng)估機(jī)制。在計(jì)算水權(quán)轉(zhuǎn)換總費(fèi)用時(shí)，應(yīng)計(jì)入生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)。生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用應(yīng)包括對(duì)灌區(qū)地下水及生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估和必要的生態(tài)補(bǔ)償及修復(fù)費(fèi)用。

4.約束機(jī)制

（1）總量控制

黃河水量調(diào)度年度計(jì)劃實(shí)行?。ㄗ灾螀^(qū)）用水總量控制和斷面流量控制。下河沿是黃河流進(jìn)寧夏的斷面，石嘴山是黃河流出寧夏的斷面，兩斷面水量差加上區(qū)間支流來水為寧夏用水量。同樣，石嘴山與頭道拐水量差加上區(qū)間支流來水就是內(nèi)蒙古的用水量。要以此為依據(jù)，確保控制斷面的下泄流量達(dá)到分配指標(biāo)要求。

在內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施水權(quán)轉(zhuǎn)換后，要對(duì)黃河南岸灌區(qū)總干渠的許可水量與有關(guān)工業(yè)項(xiàng)目的轉(zhuǎn)換水量進(jìn)行取水許可變更，同時(shí)，還要對(duì)南岸灌區(qū)總干渠的引黃水量進(jìn)行總量控制，干、支、斗渠也要有控制指標(biāo)。下一步要研究建立這些控制指標(biāo)。

（2）監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)

取水要安裝計(jì)量設(shè)施，進(jìn)行計(jì)量監(jiān)測(cè)。每個(gè)引水口測(cè)驗(yàn)都要按照有關(guān)技術(shù)規(guī)范要求執(zhí)行。應(yīng)抓緊進(jìn)行南岸引黃灌區(qū)信息化建設(shè)，要高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)地建設(shè)南岸引黃灌區(qū)的取水及退水監(jiān)測(cè)信息采集、數(shù)據(jù)傳輸、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、綜合數(shù)據(jù)庫和信息處理系統(tǒng)。先期重點(diǎn)建設(shè)黃河南岸總干渠進(jìn)水閘及8個(gè)退（排）水口的自動(dòng)化監(jiān)控系統(tǒng)。黃河水量調(diào)度二期系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目建議書已得到國家發(fā)改委批準(zhǔn)，屆時(shí)將把黃河上游，包括鄂爾多斯南岸灌區(qū)引水口門引水、退（排）水信息直接傳送到黃河水量總調(diào)度中心。

三、黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換二期工程實(shí)施建議

1.需求

鄂爾多斯市有豐富的自然資源條件，羊絨年產(chǎn)量1.6萬t，占全國的1/2，占世界的1/3；煤炭總儲(chǔ)量1萬多億t，占全國的1/6，占內(nèi)蒙古自治區(qū)的77%，全國優(yōu)質(zhì)動(dòng)力煤大部分集中在鄂爾多斯市，占全國優(yōu)質(zhì)動(dòng)力煤保有儲(chǔ)量的80%左右，具有高發(fā)熱量、高灰熔點(diǎn)，特低灰，特低硫、特低磷等特點(diǎn)；高嶺土探明儲(chǔ)量65億t，名列全國前茅；天然氣8 800億m3，占全國的1/3，近期又發(fā)現(xiàn)地質(zhì)儲(chǔ)量達(dá)5 000億m3以上的蘇里格特大型氣田，國家已將鄂爾多斯市確定為石油、天然氣三大會(huì)戰(zhàn)區(qū)之一。依托這一資源優(yōu)勢(shì)和國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略宏觀布局，鄂爾多斯市將成為我國西部能源重化工基地。

鄂爾多斯市經(jīng)濟(jì)發(fā)展即將進(jìn)入加速期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到1150億元，財(cái)政收入200.8億元，市政府制定了到“十一五”期末主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在2007年基礎(chǔ)上翻一番的總體目標(biāo)。一大批重點(diǎn)能源、煤化工項(xiàng)目的建設(shè)將極大地推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前，列入地區(qū)規(guī)劃的重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目和列入國家煤化工產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃示范工程的重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目共42項(xiàng)，如中天合創(chuàng)300萬t二甲醚、神華IGCC、中國煙草170萬t煤化工等，這些新規(guī)劃的工業(yè)項(xiàng)目需水量3.725億m3，但水量指標(biāo)均未落實(shí)。

Agilent 1200型高效液相色譜儀，Agilent 1200 DAD檢測(cè)器，美國Agilent公司；Waters Acquity Arc 型高效液相色譜儀，Waters 2489檢測(cè)器，美國Waters公司；BS 110S型電子天平、CP 225D型電子天平，德國賽多利斯有限公司；SB-5200DT型超聲波清洗機(jī)，寧波新芝生物股份有限公司；TGL-15B 型飛鴿高速臺(tái)式離心機(jī)，上海安亭科學(xué)儀器廠；Millipore SIMS5000型超純水儀，德國默克密理博有限公司。

鄂爾多斯市水資源供需矛盾尖銳。根據(jù)電力、煤化工等行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，在全面建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的基礎(chǔ)上，到2015年鄂爾多斯市需水量合計(jì)為24.32億m3，地表水、地下水合計(jì)可供水量 19.63億 m3，缺水量 4.69億 m3；2020年需水量合計(jì)為28.18億m3，可供水量19.64億m3，缺水量達(dá)8.54億m3。

經(jīng)黃委批準(zhǔn)的黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換一期工程的實(shí)施，解決了14個(gè)重點(diǎn)工業(yè)項(xiàng)目的用水問題，但后續(xù)新建工業(yè)項(xiàng)目的水資源缺口仍很大。從進(jìn)一步解決鄂爾多斯市發(fā)展重點(diǎn)工業(yè)用水缺口考慮，需要啟動(dòng)鄂爾多斯市黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換二期工程建設(shè)。

2.目標(biāo)與措施

（1）調(diào)整種植結(jié)構(gòu)

在已實(shí)現(xiàn)渠系襯砌的黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換一期工程農(nóng)業(yè)區(qū)域，要在農(nóng)民節(jié)省水費(fèi)的基礎(chǔ)上，通過種植業(yè)結(jié)構(gòu)的科學(xué)調(diào)整，進(jìn)一步大幅度增加農(nóng)民收入。把糧、經(jīng)、草的種植比例進(jìn)行科學(xué)調(diào)整，增加產(chǎn)值高、經(jīng)濟(jì)價(jià)值高、耗水低的經(jīng)濟(jì)作物和優(yōu)質(zhì)、專用、無公害的水果、蔬菜的比例。建立無公害水果生產(chǎn)基地和優(yōu)質(zhì)蔬菜生產(chǎn)基地，使農(nóng)產(chǎn)品多樣化、多層次、優(yōu)質(zhì)化，進(jìn)一步提高農(nóng)民的收入。這不僅有利于節(jié)約用水，而且對(duì)解決“三農(nóng)”問題、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定和地區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展都起著重要作用。

（2）大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)

設(shè)施農(nóng)業(yè)與其他節(jié)水工程比較，具有以下三方面優(yōu)勢(shì)：一是節(jié)水效率更高。二是設(shè)施農(nóng)業(yè)可以減輕勞動(dòng)強(qiáng)度，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，并提高作物產(chǎn)量和品質(zhì)，大幅度提高農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)民增收致富。三是設(shè)施農(nóng)業(yè)可以有效保護(hù)水權(quán)轉(zhuǎn)換農(nóng)民群眾的利益，激發(fā)農(nóng)民參與水權(quán)轉(zhuǎn)換的積極性?；谝陨先矫婵紤]，黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換二期工程應(yīng)當(dāng)大力發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)水權(quán)轉(zhuǎn)換區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，要實(shí)行“為養(yǎng)而種，以種促養(yǎng)”的方針。

發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，應(yīng)考慮以下三方面的問題。

一是設(shè)計(jì)思想。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，改善城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。鄂爾多斯城市和工業(yè)已實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，無論經(jīng)濟(jì)實(shí)力，還是環(huán)境，都具備了發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的條件。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重點(diǎn)就是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)設(shè)施現(xiàn)代化。

二是設(shè)計(jì)目標(biāo)。核心問題是千方百計(jì)增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全面現(xiàn)代化。

三是設(shè)計(jì)模式?！罢龑?dǎo)面向市場(chǎng)，尋求經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)+龍頭企業(yè)+與龍頭企業(yè)相適應(yīng)的種植結(jié)構(gòu)+現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施+掌握一定種植技術(shù)的、具有員工身份的農(nóng)民隊(duì)伍”，逐步形成企業(yè)基地+農(nóng)戶的生產(chǎn)模式，最終實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；图s化。

（3）政府引導(dǎo)和宏觀調(diào)控

美國、澳大利亞的水權(quán)轉(zhuǎn)換走的是完全市場(chǎng)化方向，但從近年的發(fā)展來看，他們對(duì)水資源管理是“收”的趨勢(shì)，而不是“放”的趨勢(shì)。在水資源這種戰(zhàn)略資源矛盾凸現(xiàn)的時(shí)候，根據(jù)現(xiàn)階段我國國情、民情，也不允許將水權(quán)轉(zhuǎn)換完全放到市場(chǎng)上，黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換一期工程的實(shí)施，政府發(fā)揮了重要作用，新一輪黃河水權(quán)轉(zhuǎn)換仍然要強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)行為，并兼顧市場(chǎng)機(jī)制。政府主導(dǎo)主要體現(xiàn)在制定政策、監(jiān)管市場(chǎng)、兼顧公平、和諧發(fā)展等方面。下一步要特別強(qiáng)調(diào)政府引導(dǎo)與市場(chǎng)機(jī)制的配合、完善問題。

同時(shí)，在水權(quán)轉(zhuǎn)換中還應(yīng)注重政府的宏觀調(diào)控。黃河流域的用水要實(shí)行?。ㄗ灾螀^(qū)）、市（地）、縣旗各級(jí)、干支流、各行業(yè)、各控制斷面等各個(gè)層次的總量控制，要在分配的水量指標(biāo)內(nèi)進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)換，不允許進(jìn)行超指標(biāo)水權(quán)轉(zhuǎn)換。

（4）以工程措施為重點(diǎn)，堅(jiān)持“節(jié)水工程與新增工業(yè)項(xiàng)目一一對(duì)應(yīng)”的原則

二期水權(quán)轉(zhuǎn)換重點(diǎn)仍然以工程節(jié)水為主，優(yōu)先考慮設(shè)施農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)節(jié)水轉(zhuǎn)讓要采用輸水渠道節(jié)水與田間節(jié)水相結(jié)合，常規(guī)方式節(jié)水與高新技術(shù)節(jié)水相結(jié)合，以工程措施節(jié)水為主，鼓勵(lì)發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)，推行灌溉方式改變、種植結(jié)構(gòu)調(diào)整等節(jié)水措施；要因地制宜，大力發(fā)展各種先進(jìn)的大棚和智能溫室，采用滴灌、微灌、噴灌等先進(jìn)高效的節(jié)水技術(shù)。要堅(jiān)持“節(jié)水工程與新增工業(yè)項(xiàng)目一一對(duì)應(yīng)”的原則。一個(gè)工業(yè)項(xiàng)目對(duì)應(yīng)一個(gè)灌域或一片設(shè)施農(nóng)業(yè)區(qū)，節(jié)水工程必須先于工業(yè)項(xiàng)目主體工程完成，據(jù)此制定相應(yīng)的管理政策，保證管理措施到位。

（5）嚴(yán)格控制高耗水、重污染工業(yè)項(xiàng)目參與水權(quán)轉(zhuǎn)換

黃河流域水資源供需矛盾突出，黃土高原地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱。因此要嚴(yán)格控制在黃河流域新上高耗水、重污染工業(yè)項(xiàng)目。要按照國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定，根據(jù)黃河流域水資源現(xiàn)狀和各?。ㄗ灾螀^(qū)）用水情況，制定發(fā)布黃河流域工業(yè)項(xiàng)目發(fā)展指導(dǎo)意見，對(duì)于高耗水、重污染的工業(yè)項(xiàng)目，應(yīng)禁止其參與水權(quán)轉(zhuǎn)換。