參與式灌溉管理在四川的實(shí)踐

樓豫紅

（1.四川省農(nóng)田水利局，610015，成都；2.中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)，100083，北京）

一、參與式理論與方法

“參與”一詞在漢語(yǔ)中的解釋是參加事物的計(jì)劃、討論、處理等?！皡⑴c”作為一種現(xiàn)代的發(fā)展理念和思想體系，其內(nèi)涵比我們通常所理解的“參加”要更為廣泛、深刻，它包含有“賦權(quán)”“民主”“自治”等含義。 在民主與法制逐步完善成熟的現(xiàn)代社會(huì)，參與是實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的一種手段、工具和方法，它貫穿于整個(gè)事物的運(yùn)行過(guò)程。公眾參與也是實(shí)施可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

參與式方法是事物主體積極地、全面地介入事物中有關(guān)決策、實(shí)施、管理和利益分享等過(guò)程的一種方式方法。參與式方法產(chǎn)生于人們對(duì)于傳統(tǒng)理念和實(shí)踐的反思。傳統(tǒng)理念主要是以政府為主體，政府以自上而下的指令推動(dòng)事物的發(fā)展，沒(méi)有把與事物相關(guān)的大眾和社會(huì)作為發(fā)展的目標(biāo)，出現(xiàn)了本末倒置、事倍功半的現(xiàn)象。目前，大眾自下而上的參與正在形成一種新的發(fā)展模式，實(shí)踐證明，支撐事物發(fā)展的最重要、最微妙也是最關(guān)鍵的就是自上而下與自下而上力量的平衡。參與式方法可應(yīng)用于各發(fā)展領(lǐng)域，主要涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。在這些領(lǐng)域中使用參與式方法，可使相關(guān)人員能快速了解所需信息，并及時(shí)調(diào)整計(jì)劃。

參與式方法應(yīng)用的基本要素主要包括：①?zèng)Q策及選擇過(guò)程中的介入，②在全部事物周期各階段的介入，③能力建設(shè)、自我組織及自立，④利益分享，⑤權(quán)利及民主的再分配，⑥機(jī)制促進(jìn)。

參與式方法得以讓事物相關(guān)者分析他們所處的真實(shí)狀況，使目標(biāo)群體分享、更新并分析其生產(chǎn)知識(shí)和條件，進(jìn)行計(jì)劃并采取行動(dòng)；還能夠使所從事的事物公開(kāi)和透明，將發(fā)展和機(jī)會(huì)賦權(quán)給目標(biāo)群體。另外，這種方法使人們能夠自主地組織起來(lái)，分擔(dān)不同的責(zé)任，朝著一致的發(fā)展目標(biāo)努力；在事物的制定者、計(jì)劃者以及執(zhí)行者之間形成一種有效的平等的合作關(guān)系。

20世紀(jì)80年代中后期開(kāi)始，“參與式方法”開(kāi)始在我國(guó)的一些國(guó)際合作項(xiàng)目中應(yīng)用。目前，以農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)為主要形式的參與式灌溉管理的理念和方法在中國(guó)已逐步被人們了解、接受和推廣應(yīng)用。

二、參與式灌溉管理的主要內(nèi)容

參與式灌溉管理是用水戶(hù)全面參與灌區(qū)各類(lèi)管理，包括灌區(qū)田間工程的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工建設(shè)監(jiān)理、融資、運(yùn)行維護(hù)、監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)等，不僅參與決定工程建設(shè)，還要參與決定體制設(shè)計(jì)(組織形式和功能)等管理。用水戶(hù)參與灌溉管理的前提是成立“用水戶(hù)協(xié)會(huì)”。與以往群眾管水組織的區(qū)別在于，用水戶(hù)協(xié)會(huì)具有法人地位，其合法權(quán)益受法律保護(hù)，不是灌區(qū)專(zhuān)管機(jī)構(gòu)的下級(jí)或附屬組織，與灌區(qū)的關(guān)系是水的買(mǎi)賣(mài)關(guān)系，接受灌區(qū)專(zhuān)管機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和服務(wù)。用水戶(hù)協(xié)會(huì)的組建是灌區(qū)管理體制改革的一個(gè)關(guān)鍵步驟，其組建和運(yùn)作將直接影響灌區(qū)管理和灌溉管理體制改革的成敗。

用水戶(hù)協(xié)會(huì)是用水戶(hù)參與灌溉管理的主要方式，是某一灌溉區(qū)域內(nèi)，由農(nóng)民自愿組織起來(lái)的實(shí)行自我服務(wù)、民主管理的灌溉用水合作組織，它是經(jīng)過(guò)民主協(xié)商、經(jīng)大多數(shù)用水戶(hù)同意并組建的不以營(yíng)利為目的的社會(huì)團(tuán)體，是具有法人資格，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、獨(dú)立核算、非營(yíng)利性的群眾性社團(tuán)組織。農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)的宗旨是互助合作、自主管理、自我服務(wù)。

通過(guò)多年的實(shí)踐，用水戶(hù)參與灌溉管理可有效提高灌溉水利用率,灌區(qū)田間工程建設(shè)和維護(hù)可得到有效加強(qiáng)，有利于水費(fèi)計(jì)收，減少了用水戶(hù)水費(fèi)支出和水事糾紛，減輕了當(dāng)?shù)卣退姓鞴懿块T(mén)的壓力，對(duì)促進(jìn)灌區(qū)良性發(fā)展具有積極意義。同時(shí)還增強(qiáng)了群眾參與意識(shí)、責(zé)任感和主人翁意識(shí)。

三、四川省用水戶(hù)參與灌溉管理的發(fā)展情況

我國(guó)于20世紀(jì)90年代開(kāi)始在灌區(qū)推行參與式的灌溉管理模式，1996年水利部在四川都江堰召開(kāi)了“國(guó)有大中型灌溉用水戶(hù)參與管理及轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制研討會(huì)”，從此參與式灌溉管理在四川進(jìn)入了試點(diǎn)階段。特別是2005年水利部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、民政部聯(lián)合下發(fā)了 《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》之后，四川省用水戶(hù)參與灌溉管理工作由最初的試點(diǎn)進(jìn)入到發(fā)展推廣階段，農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)這種灌區(qū)群眾管理模式在四川省迅速發(fā)展起來(lái)。

2006年四川省召開(kāi)了全省各市（州）和大型灌區(qū)管理單位負(fù)責(zé)人參加的農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，安排部署全省用水戶(hù)參與灌溉管理、建立農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)工作，提出充分依托大中型灌區(qū)末級(jí)渠系建設(shè)、小型灌區(qū)建設(shè)等農(nóng)田水利項(xiàng)目，在條件成熟的灌區(qū)，依據(jù)渠、堰、庫(kù)等水文邊界，兼顧行政區(qū)域管理的要求來(lái)組建并規(guī)范協(xié)會(huì)，先易后難，整體推進(jìn)。要求各種小型農(nóng)田水利工程建設(shè)項(xiàng)目?jī)?yōu)先以用水戶(hù)協(xié)會(huì)為申請(qǐng)單位，建后產(chǎn)權(quán)明確給用水戶(hù)協(xié)會(huì)，建后管護(hù)責(zé)任落實(shí)給用水戶(hù)協(xié)會(huì)，并將用水戶(hù)協(xié)會(huì)的建立作為四川省年度農(nóng)田水利基本建設(shè)“李冰杯”的一項(xiàng)重要考核指標(biāo)，加速推進(jìn)四川省用水戶(hù)協(xié)會(huì)建設(shè)步伐。

截至2009年年底，四川全省組建以農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)為主要形式的農(nóng)民用水合作組織3 035個(gè) （其中已有531個(gè)用水戶(hù)協(xié)會(huì)在民政部門(mén)注冊(cè)登記），管理灌溉面積61.67萬(wàn)hm2，占全省有效灌溉面積的1/4，參與人口1088萬(wàn)人。2006年年初全省組建各種形式的農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)1 487個(gè)，管理灌溉面積18.6萬(wàn)hm2，參與人口353萬(wàn)人，由此可見(jiàn)其發(fā)展速度是非?？斓摹５?，農(nóng)民用水合作組織在近年的發(fā)展歷程中，雖然保持了較快的增長(zhǎng)速度，但存在實(shí)力薄弱、自身能力建設(shè)差、影響帶動(dòng)力有限、運(yùn)行不規(guī)范和穩(wěn)定性較差等問(wèn)題。

四、參與式灌溉管理發(fā)展中存在的問(wèn)題及對(duì)策

1.用水戶(hù)協(xié)會(huì)的建立主要以政府推動(dòng)為主導(dǎo)

四川是勞務(wù)輸出大省，具有一定管理才能、文化素質(zhì)較高的人員絕大部分外出務(wù)工，在家務(wù)農(nóng)的農(nóng)民綜合素質(zhì)普遍較低。目前在推動(dòng)用水戶(hù)參與灌溉管理中，政府部門(mén)起了絕對(duì)的主導(dǎo)作用，有的行政機(jī)構(gòu)甚至越俎代庖，采取強(qiáng)迫命令，生搬硬套搞“一刀切”或“先成立、再規(guī)范”。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了申報(bào)工程建設(shè)項(xiàng)目，在沒(méi)有任何群眾基礎(chǔ)的情況下一夜之間就能新成立數(shù)個(gè)協(xié)會(huì)。

目前用水戶(hù)參與灌溉管理的支持和推動(dòng)力是自上而下的，政府主導(dǎo)雖然促使協(xié)會(huì)發(fā)展數(shù)量增加較快，但是沒(méi)有很好地與農(nóng)村基層干部和農(nóng)民形成互動(dòng)，沒(méi)有把農(nóng)村水利工程設(shè)施管理的部分或全部權(quán)利與責(zé)任移交給用水戶(hù)。由于缺乏自下而上的動(dòng)力，使本來(lái)應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民自主興辦的事業(yè)，在農(nóng)民意識(shí)中卻變成了“上面要我干”，滋長(zhǎng)了農(nóng)民對(duì)政府的依賴(lài)心理，動(dòng)輒向政府要協(xié)會(huì)的運(yùn)行費(fèi)、管理費(fèi)，甚至在協(xié)會(huì)管理的范圍內(nèi)實(shí)施水利工程建設(shè)還要支付高額的占地補(bǔ)償、青苗賠償費(fèi)。同時(shí)，由于農(nóng)民自身認(rèn)識(shí)原因，本應(yīng)是農(nóng)民自己選擇用水戶(hù)代表，然后產(chǎn)生用水戶(hù)協(xié)會(huì)執(zhí)行委員會(huì)，在全體會(huì)員或代表大會(huì)的監(jiān)督下執(zhí)行協(xié)會(huì)的規(guī)定，但在實(shí)際中主要是由行政部門(mén)來(lái)操作，運(yùn)行的行政化趨向很明顯，增加了政府和水利部門(mén)的行政成本和工作量，不能完全實(shí)現(xiàn)協(xié)會(huì)民主管理和自主管理。

參與式的思想核心在于：強(qiáng)調(diào)發(fā)展過(guò)程的主體是積極、主動(dòng)的人，只有主體在整個(gè)過(guò)程中得到強(qiáng)化，這種發(fā)展才是可持續(xù)的、有效益的發(fā)展。用水戶(hù)協(xié)會(huì)組織的發(fā)展、壯大、推廣是一個(gè)制度問(wèn)題，它不是單靠政府部門(mén)的一廂情愿或灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)的意愿而能實(shí)現(xiàn)的，它的發(fā)展需要用水戶(hù)全過(guò)程的積極參與，需要灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)給予業(yè)務(wù)、技術(shù)上的指導(dǎo)，提供便捷的服務(wù)，這甚至要成為一種制度、體制。

2.用水戶(hù)協(xié)會(huì)規(guī)模小、運(yùn)行不夠規(guī)范

四川省用水戶(hù)協(xié)會(huì)規(guī)模較小。經(jīng)過(guò)不斷的規(guī)范、合并，2009年四川全省平均每個(gè)用水戶(hù)協(xié)會(huì)管理的灌溉面積只有200多hm2，個(gè)別協(xié)會(huì)管理的灌溉面積不足66.67 hm2。雖然每個(gè)農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)均制定有協(xié)會(huì)章程和管理制度，但有的管理規(guī)章制度流于形式，協(xié)會(huì)管理人員總體素質(zhì)低，缺乏科學(xué)用水、節(jié)約用水的觀念，主要管理人員多屬兼職，精力分散。協(xié)會(huì)的許多工作沒(méi)有納入正規(guī)渠道，協(xié)會(huì)內(nèi)管理沒(méi)有形成分工,許多協(xié)會(huì)只有會(huì)長(zhǎng)一人代理全部事務(wù),灌區(qū)的工程改造和歲修工作還不能由協(xié)會(huì)自主管理。

農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)的運(yùn)行目標(biāo)是：滿足用水戶(hù)用水要求，優(yōu)化水資源配置，降低灌溉成本，提高用水效率；增強(qiáng)用水戶(hù)自主、自立的觀念，提高參與灌溉管理與工程維護(hù)的積極性，提高水費(fèi)收取率；建立穩(wěn)定和諧的用水秩序，保障弱勢(shì)群體平等的用水權(quán)利；使灌區(qū)資產(chǎn)保值增值，確保工程持續(xù)高效運(yùn)行。因此，農(nóng)民用水戶(hù)協(xié)會(huì)的運(yùn)行，必須堅(jiān)持規(guī)范化、制度化和公開(kāi)化。

推行用水戶(hù)參與灌溉管理，將灌溉管理權(quán)向地方轉(zhuǎn)移是一項(xiàng)復(fù)雜工作，涉及國(guó)家政策法規(guī)和政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整，新的地方組織機(jī)構(gòu)的建立，工程設(shè)施、設(shè)備所有權(quán)的轉(zhuǎn)移以及工程管理人員的調(diào)整。只有在制度的規(guī)范與約束下，明確各方的權(quán)、責(zé)、利、義，才能建立起適應(yīng)協(xié)會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，才能保證協(xié)會(huì)成為良性運(yùn)行的社會(huì)團(tuán)體。協(xié)會(huì)的正常運(yùn)行離不開(kāi)灌區(qū)專(zhuān)管機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，用水者業(yè)務(wù)技能的提高離不開(kāi)業(yè)務(wù)部門(mén)的指導(dǎo)。只有提供經(jīng)常性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與技術(shù)培訓(xùn)，才能確保協(xié)會(huì)的運(yùn)行與管理逐步實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化，確保灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)與協(xié)會(huì)間的業(yè)務(wù)合作實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化，最終實(shí)現(xiàn)互利共贏。

3.用水戶(hù)協(xié)會(huì)自身能力建設(shè)嚴(yán)重不足

四川省用水戶(hù)協(xié)會(huì)的自身能力建設(shè)十分落后。一是運(yùn)行經(jīng)費(fèi)匱乏，運(yùn)行能力不足。四川省大多數(shù)用水戶(hù)協(xié)會(huì)建立和運(yùn)行缺乏穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)來(lái)源，僅靠在農(nóng)業(yè)水費(fèi)中提取5%左右作為管理費(fèi)，由于灌溉水費(fèi)遠(yuǎn)低于供水成本，協(xié)會(huì)管理的灌溉面積又較小，致使協(xié)會(huì)日常經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。工作人員報(bào)酬很低，要負(fù)責(zé)田間工程管理維護(hù)和用水管理、水費(fèi)收繳等大量工作，影響工作積極性和主動(dòng)性。二是用水戶(hù)協(xié)會(huì)硬件建設(shè)普遍較差，大部分協(xié)會(huì)無(wú)固定辦公場(chǎng)地，工作開(kāi)展必須依托所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會(huì)才能進(jìn)行。三是灌區(qū)工程完好率低，全省灌區(qū)斗農(nóng)渠老化、損壞超過(guò)50%，管理和計(jì)量設(shè)施配套率不足10%。據(jù)調(diào)查90%以上的用水戶(hù)把工程設(shè)施改造放在對(duì)用水戶(hù)協(xié)會(huì)能力建設(shè)建議的首位。工程配套改造與維修資金，僅靠協(xié)會(huì)自身力量很難籌集，還需要各級(jí)政府部門(mén)加大投入。

2010年四川省委、省政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的意見(jiàn)》，要求“各級(jí)政府要安排一定數(shù)額的專(zhuān)項(xiàng)資金扶持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展”，“省財(cái)政每年安排一定資金，支持農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)展信息、培訓(xùn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量認(rèn)證、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市場(chǎng)營(yíng)銷(xiāo)和技術(shù)推廣等服務(wù)”。但是，目前全省用于經(jīng)濟(jì)合作組織建設(shè)的資金十分有限，每年僅有10余個(gè)用水戶(hù)協(xié)會(huì)能夠申請(qǐng)到省級(jí)和中央的協(xié)會(huì)自身能力建設(shè)資金，市縣兩級(jí)沒(méi)有設(shè)立協(xié)會(huì)自身能力建設(shè)資金專(zhuān)項(xiàng)。

能力建設(shè)的目的不僅僅是為完成灌溉管理任務(wù)而進(jìn)行的技能訓(xùn)練,更重要的是要使用水戶(hù)協(xié)會(huì)形成全面的能力體系,并得到全面而充分的發(fā)展。能力建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程,既包含硬件設(shè)施又包含軟件設(shè)施。因此在實(shí)施產(chǎn)權(quán)過(guò)戶(hù)中，將支斗渠以下水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)移交給協(xié)會(huì)，由協(xié)會(huì)進(jìn)行資產(chǎn)管理的同時(shí)，政府要加強(qiáng)引導(dǎo)，以獎(jiǎng)代補(bǔ)，實(shí)施大規(guī)模的末級(jí)渠道改造和配套，從硬件上支持協(xié)會(huì)的發(fā)展?？筛鶕?jù)協(xié)會(huì)自身特點(diǎn)，將集體所有的部分堰塘、經(jīng)濟(jì)林、?。?）型水庫(kù)等承包給協(xié)會(huì)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，以彌補(bǔ)協(xié)會(huì)日常經(jīng)費(fèi)不足。各級(jí)水行政主管部門(mén)要籌集資金，加大技術(shù)和資金支持力度，對(duì)協(xié)會(huì)提供經(jīng)常性的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)，提高其工程管理、灌溉管理、財(cái)務(wù)管理、民主管理等水平。要做到協(xié)會(huì)建設(shè)一處，成功一處，發(fā)揮效益一處，由點(diǎn)到面，逐步推廣。

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