西北地區(qū)農業(yè)節(jié)水實踐與立法完善

張謙元，梁海燕

（甘肅省社會科學院，730070，蘭州）

目前我國水資源問題已十分突出，尤其是西北地區(qū)由于人口大量增加、過度開發(fā)，加之干旱、沙漠化，使本已短缺的水資源問題日趨嚴重，節(jié)水已是西北地區(qū)農業(yè)發(fā)展的根本出路。為此，各地積極開展節(jié)水實踐，取得了明顯的效果。同時，節(jié)水實踐也提出了完善立法的要求。

一、節(jié)水是西北地區(qū)農業(yè)發(fā)展的根本出路

1.西北地區(qū)水資源供需矛盾突出

眾所周知，西北地區(qū)深居內陸，大部分地區(qū)處于干旱、半干旱地帶，降水稀少，年降雨量大都在400 mm以下，其中有200萬km2的年降水量不足200 mm，南疆東部、河西西部和柴達木中西部不足50 mm，荒漠戈壁在20 mm以下，而年蒸發(fā)量為年降水量的4～10倍，超過1 000 mm。如在甘肅景泰多年平均年水面蒸發(fā)量高達2 000 mm，超過年降水量的10倍。同時區(qū)內水資源分布不均，呈現(xiàn)自東南向西北劇減的特點。

西北地區(qū)內分布有黃河、黑河、石羊河、塔里木河、疏勒河等河流，大多為內陸河。地表年徑流量為2 142.09億m3，人均地表年徑流量為2 990 m3，相當于世界人均年徑流量的70%。耕地畝均年徑流量1 210 m3，比全國平均水平低30%，比世界平均畝均年徑流量低70%。由于有冰川和融雪補給，西北地區(qū)年際徑流量相對穩(wěn)定，但區(qū)域分布和年內時段分配很不均勻，干旱季節(jié)用水與來水矛盾突出。

近年來隨著經濟社會的迅速發(fā)展，西北內陸河地區(qū)水資源過度開發(fā)利用，生態(tài)用水被大量擠占，大部分河流尾閭干涸，植被退化，荒漠化加劇，使水資源供需矛盾加重。區(qū)域內幾條河流除滿足本地的用水需求外，還要滿足全國的生態(tài)用水，并承擔向外調水的使命，地下水開采量日漸增大。目前，烏魯木齊河、石羊河、黑河等流域已明顯進入水資源開發(fā)利用的第三階段 （主要是重復利用和開采地下水），其中石羊河開發(fā)利用率已達154%，黑河達112%，塔里木河的開發(fā)利用率為79%，遠遠超過了聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署關于干旱和半干旱地區(qū)水資源開發(fā)利用率不超過50%的規(guī)定。由于開采量增加，開采面集中，導致地下水超采嚴重，水位下降。石羊河流域近20年實測資料顯示：武威南盆地地下水水位平均下降6～7m，下降速度 0.31m/a；民勤盆地地下水水位下降10～12 m，下降速度0.57m/a，最大下降幅度15～16m。敦煌地區(qū)超采地下水使地下水水位下降了27～32m，漏斗區(qū)面積120 km2，漏斗深80～1800m。

此外，西北地區(qū)的一些地方城市污染、工業(yè)廢水違規(guī)排放，以及上游的水電站、電灌工程的泥沙排放，對水體造成了污染，也加劇了西北地區(qū)水資源的緊缺程度?？傊窈笪鞅钡貐^(qū)水資源供需矛盾將日趨嚴重，對農業(yè)的影響也會進一步加大，這是我們不得不面對和研究的新課題。

2.節(jié)水是西北地區(qū)農業(yè)發(fā)展的根本出路

西北地區(qū)土地資源豐富，光熱條件好，適宜于發(fā)展農林牧業(yè)。同時也應看到，西北地區(qū)的農業(yè)發(fā)展很大程度上依賴灌溉，有灌溉就有綠洲，農業(yè)就相對發(fā)展較快。面對嚴峻的水形勢，節(jié)水是西北地區(qū)農業(yè)發(fā)展的根本出路。

為此，多年來西北地區(qū)積極開展農業(yè)節(jié)水實踐。如2002年水利部和甘肅省人民政府聯(lián)合批準了《張掖市節(jié)水型社會建設試點方案》，標志著我國正式啟動全國節(jié)水型社會試點工作。目前，西北地區(qū)探索出多種節(jié)水農業(yè)發(fā)展模式，形成了保水、蓄水設施、灌溉節(jié)水、耕作栽培節(jié)水、生物節(jié)水、化學節(jié)水等技術體系，在生產實踐中取得了顯著的生態(tài)經濟效益。如寧夏沙坡頭通過推廣地膜覆蓋技術，小麥、玉米、經濟作物地膜覆蓋面積達到3 333.3 hm2，減少灌溉定額50%，作物產量大幅度提高。甘肅景電灌區(qū)對蔬菜、玉米、豇豆、洋芋、黃豆等均實施地膜覆蓋措施，使灌區(qū)地膜覆蓋率達到56%以上，每公頃年可節(jié)水900m3左右。甘肅景電灌區(qū)還在已襯砌的干、支、斗渠上重點改造病險段，加大農毛渠的襯砌力度，并實行專管與群管相結合的辦法，使渠系水利用率由92%提高到96%以上。同時，各地通過興建各類農田水利設施，全面改造現(xiàn)有病險水庫，提高灌溉機井的完好率，保證了供水的安全和有效利用。

實踐證明，發(fā)展高效節(jié)水型農業(yè)，調整農業(yè)種植結構，采用先進的灌溉技術，改變不合理的農業(yè)灌溉方式，有利于降低農業(yè)用水總量，在很大程度上能緩解農業(yè)用水和生態(tài)用水矛盾，保證農業(yè)生產的持續(xù)穩(wěn)定增長。

二、西北地區(qū)節(jié)水體制機制創(chuàng)新與立法需求

1.節(jié)水體制機制探索

節(jié)水離不開體制機制創(chuàng)新。多年來西北地區(qū)在積極探索農業(yè)節(jié)水的實踐中，對農業(yè)節(jié)水的制度機制也作了許多創(chuàng)新。概括起來主要有：

（1）改革水價

長期以來，灌區(qū)的農民養(yǎng)成了大引大排、深淹漫灌的澆地方式，水資源嚴重浪費。究其原因，農業(yè)灌溉水利用效率低下，水的價格偏低是重要原因。因此，改革水價就成為節(jié)水的一項重要舉措。為此，西北地區(qū)針對水價主要采取了三方面措施：一是改按灌溉面積收費為按用水量收費；二是改行政事業(yè)收費為按供水成本收費，各地先后上調了農業(yè)灌溉供水價格；三是實行超量加價和節(jié)水獎勵。如寧夏實行“干渠定量供水、農田定額配水”的總量控制制度，凡超定額用水一律實行加價收費；自流灌區(qū)超額用水每立方米另外加收2分錢，揚水灌區(qū)每立方米加收5分錢。改革水價，促使農民的節(jié)水意識增強，用水量明顯減少，同時，節(jié)水新技術和器具也得到大力推廣使用。

（2）實行參與式灌溉管理

參與式灌溉管理制度在甘肅省已經普遍推廣，如甘肅張掖在各灌區(qū)都建立了用水者協(xié)會，參與各級初始水權的分配、管理和監(jiān)督，并出臺了《用水者協(xié)會章程》；甘肅景電灌區(qū)按照“民主參與，依法管理”的原則，建立了“工程+協(xié)會+用水戶”的新型用水管理模式。寧夏、新疆和內蒙古西部的一些地方也都普遍推行了由用水農民自己參與管理的基層農業(yè)供水管理新模式，實行民主管水，提高了灌溉質量，節(jié)水效果明顯。

（3）實行水權分配與流轉制度

水權制度主要是解決用水效率的問題，包括初始水權的分配和水權的二次分配。張掖市在農業(yè)用水中推行“水票制度”，由用水戶持水權證向水管單位購買每灌溉輪次水量的等量水票，水管單位憑票供水，確保總量控制，并推動農民剩余水量的回收、交易和買賣，有效維護了灌水秩序。在水權流轉方面，開始探索應用轉換水權，實現(xiàn)農業(yè)節(jié)約用水向其他高效益行業(yè)流轉的制度。2003年寧夏率先在黃河流域啟動跨行業(yè)水權轉換試點工作，把農業(yè)節(jié)約下來的水量指標用于其新增用水需求。2006年，唐徠渠灌區(qū)向靈武火電廠轉換水權項目節(jié)水改造工程竣工，項目區(qū)渠系水利用系數(shù)由節(jié)水改造前的0.36提高到了0.6，年可節(jié)水1580多萬m3。

（4）對農業(yè)節(jié)水和流域治理、水土保持實行綜合統(tǒng)籌

農業(yè)節(jié)水不是一項孤立的工程，它是和水土保持、流域治理、環(huán)境污染防治等密切相關的。西北的一些地方在發(fā)展農業(yè)節(jié)水過程中，實行統(tǒng)籌安排與系統(tǒng)管理，把流域治理、水土保持工程和農業(yè)節(jié)水結合起來，實行綜合治理，降低了成本，取得了良好的經濟效益和生態(tài)效益。如甘肅省莊浪縣近年來大力實施以修梯田、造林、種草、建淤地壩和小型水保工程為主的水土保持生態(tài)工程，通過有效攔蓄降水，減少土壤水肥流失，大大提高了耕地的蓄水保墑和攔泥減沙能力。目前，在甘肅已累計完成水土流失綜合治理面積8.09萬km2，占土壤侵蝕總面積的21%，占水蝕面積的59%；其中興修梯田194.13萬hm2，每年可攔蓄徑流近10億m3。

2.節(jié)水實踐對立法的需求

為了促進水資源節(jié)約利用，我國先后頒布了水法、水污染防治法、城市供水條例、城市節(jié)約用水管理規(guī)定、城市地下水開發(fā)利用保護管理規(guī)定、城市供水水質管理規(guī)定、城市房屋便器水箱應用監(jiān)督管理辦法、城市供水價格管理辦法等法律法規(guī)，并制定了一系列節(jié)水制度措施。這些制度包括：節(jié)水管理制度，取水許可制度；用水總量控制和定額管理相結合的制度，用水實行計量收費和超定額累進加價制度；節(jié)水產品質量認證制度，高耗水產品與設備淘汰制度；國家推行和鼓勵開發(fā)利用節(jié)水技術制度，節(jié)水“三同時”制度、節(jié)水激勵制度等。這些制度為建立節(jié)水型社會提供了良好的制度保障，但從西北地區(qū)農業(yè)節(jié)水的實踐來看，立法明顯存在滯后，有很多問題需要在立法層面研究解決。

首先現(xiàn)行法律有關節(jié)水制度設計仍停留在應付水資源危機的階段，資源、經濟、環(huán)境相協(xié)調的綜合規(guī)劃和決策體制尚未建立?，F(xiàn)行立法規(guī)定帶有較明顯的計劃經濟時代的特征，沒有反映出市場經濟條件下的管理理念，缺乏強制與激勵相結合，政府、市場與社會調節(jié)相結合的有效機制，忽略了政府的合理定位問題。制度設計未統(tǒng)籌考慮節(jié)水制度改革的階段性目標和總體目標的關系、直接節(jié)水與間接節(jié)水的關系、集中節(jié)水與分散節(jié)水的關系、重點管理與分類管理的關系，制度設計偏重工業(yè)和城市，對農業(yè)節(jié)水缺乏制度性總體規(guī)劃和具體措施。同時現(xiàn)行節(jié)水制度偏重政府管理，輕視市場調節(jié)和社會調整制度；偏重行政相對人節(jié)水責任，輕視政府節(jié)水責任；重實體制度，輕程序制度。尤其是缺乏反映地域性節(jié)水制度的設計和規(guī)定。其次，政府節(jié)水管理體制不健全，政府的節(jié)水管理定位不準，大多數(shù)法律沒有對照有關政府權利，明確規(guī)定相應的政府義務。政府權利義務不對等，節(jié)水責任不具體不明確。再次，缺少節(jié)水交易市場，缺乏價格信號，水資源開發(fā)、利用和配置的經濟合理性缺乏依據(jù)，難以實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，難以提高水資源的使用效率，難以有效地調動全社會節(jié)約水資源的積極性。最后，缺乏有效的節(jié)水技術創(chuàng)新激勵制度，產權激勵機制和市場激勵機制不完善，政府對節(jié)水技術創(chuàng)新的支持不明確。農業(yè)節(jié)水服務體系尚未形成，創(chuàng)新系統(tǒng)要素欠缺，政府與市場在創(chuàng)新中的互動關系尚未確立起來。

農業(yè)節(jié)水實踐迫切需要立法的完善。目前，西北許多?。ㄗ灾螀^(qū)）根據(jù)實踐已制定了地方性節(jié)水法規(guī)，如內蒙古制定了農業(yè)節(jié)水灌溉條例，寧夏頒布了節(jié)水用水條例，甘肅、陜西、新疆制定了城市節(jié)約用水條例。但節(jié)約用水的國家立法還存在空白，缺乏對節(jié)約用水立法的具體規(guī)定和統(tǒng)籌規(guī)劃，根據(jù)我國水資源特別是西北地區(qū)水資源短缺的形勢，國家應盡快出臺節(jié)水法，對水資源保護合理利用作出明確規(guī)定，尤其要針對農業(yè)用水、節(jié)水作出明確規(guī)定，以適應節(jié)水實踐的需求。

三、完善農業(yè)節(jié)水立法的幾點認識

1.修改和完善水法

（1）對水權的動態(tài)流轉作出規(guī)定

在市場經濟體制下，應完善對水資源動態(tài)流轉的規(guī)定，本著水資源合理高效利用的原則，建立水權交易制度，對水資源市場的主體資格、交易規(guī)則、交易對象、交易風險負擔等內容作出相應規(guī)定，并對公眾知情權和參與監(jiān)督權作出相應規(guī)定。

（2）對集體經濟水資源權屬的規(guī)定進行修改

從水市場的要求出發(fā)，建議將水法第3條“農村集體經濟組織的水塘和農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該集體經濟組織使用”中的“使用”一詞修改為“經營”，使農村集體經濟組織對其管理的水工程及蓄水擁有一定程度的占有、使用、收益、處分權能。

（3）建立水資源補償機制

水資源補償機制作為一種生態(tài)補償機制，包括水資源的開發(fā)利用與保護過程中水資源生態(tài)價值的補償、水資源不同功能間的價值補償以及水資源利用者對水資源保護者的補償?shù)?。西北地區(qū)農業(yè)水資源補償主要是水資源二次分配中其他行業(yè)的用水者向節(jié)約轉讓用水者作出的補償，以及政府支持農業(yè)節(jié)水和生態(tài)用水的補償。

2.制定專門的“農業(yè)節(jié)水法”

制定“農業(yè)節(jié)水法”是農業(yè)節(jié)水實踐的要求，也是建立節(jié)水型社會的需要。當前農業(yè)用水是用水大戶，“農業(yè)節(jié)水法”應明確規(guī)定國家支持農業(yè)節(jié)水，政府支持和補償農戶節(jié)水，興修水利；明確用水單位、團體、農戶和個人的節(jié)水責任、義務和用水行為；鼓勵和支持農業(yè)科技單位開展節(jié)水工藝流程和技術、器具的研究開發(fā)和推廣使用；規(guī)定農業(yè)節(jié)水的激勵制度和責任制度。通過立法將推廣農業(yè)節(jié)水的原則和要求以法律形式固定下來，明確農業(yè)節(jié)水的管理體制，以及各級政府和廣大農民實施農業(yè)節(jié)水的責任和義務，并建立健全農業(yè)節(jié)水技術標準體系和農業(yè)節(jié)水指標評價體系。

3.健全相關法律制度

（1）構建水權制度

西北地區(qū)水資源貧乏，同時又存在水資源利用效率低下、浪費嚴重的問題，要避免這一現(xiàn)象，必須界定產權，要通過水權制度構建實行所有權和經營權相分離，明確水權，建立合理的水交易市場，實行水資源的有權使用和節(jié)約水資源的有權轉讓，保證水資源的高效合理利用。在交易方式上，可以采取貨幣交易、投資農業(yè)節(jié)水工程或建立水權銀行。水權交易的價格由交易雙方根據(jù)市場行情、交易帶來的潛在收益及當?shù)氐膶嶋H協(xié)商確定，政府職能部門對水權交易進行登記備案與公示，并對交易的合規(guī)性、生態(tài)性等進行審查監(jiān)督。

（2）完善水價制度

農業(yè)水價改革是促進節(jié)水農業(yè)發(fā)展的動力。對此，要在科學核定農業(yè)用水成本的前提下，逐步實施成本加微利的定價原則，完善水價。實行超定額累進加價制度，在定額范圍內實行基本水價，超額部分實行累進加價。對于大型高揚程提水灌區(qū)、機電井灌區(qū)等，可采取提價與補貼相結合的辦法解決供水成本與價格倒掛問題，并逐步把水費補貼轉移到對節(jié)水灌溉技術推廣應用的補貼上。當然，完善水價應在準確核實用水戶按供水面積和農業(yè)灌溉成本收費的基礎上，配置田間量水設施，逐步改變農戶按灌溉畝次交費為按田間實灌水量收費，并將現(xiàn)行的水費計收方式，逐步向隨用隨交或先交后用方式轉變。水價改革必須透明，要推行用水戶水價聽證會制度。

（3）實行節(jié)水產品認證制度

為了保證節(jié)水產品的質量，有效節(jié)水和鼓勵節(jié)水產品不斷優(yōu)化更新，應將節(jié)水產品認證制度作為一項專門制度納入法律法規(guī)體系，由產品質量部門進行宏觀管理和規(guī)范，從生產、流通和消費等環(huán)節(jié)加強監(jiān)管，對符合標準的予以認證，有效規(guī)范節(jié)水產品市場。

（4）建立農業(yè)節(jié)水補償制度

農業(yè)節(jié)水補償是指針對“主動節(jié)水”的行為，從經濟上、技術上以及精神獎勵等方面對農業(yè)節(jié)水主體進行補償，以提高其節(jié)水積極性和節(jié)水能力，并將節(jié)約的水轉移到其他行業(yè)和部門，實現(xiàn)水資源高效利用的一種機制。農業(yè)節(jié)水的實施者主要是灌區(qū)和農戶，補償?shù)膶ο笠矐枪鄥^(qū)和農戶。節(jié)水補償?shù)闹攸c應是國家和各級政府通過財政政策和金融政策，對農業(yè)節(jié)水進行投入。同時，也可依托水權交易制度，對節(jié)約的水量進行交易，從而使節(jié)水主體獲得一定收益。補償方式也可多樣，包括資金補償、實物補償和技術補償?shù)取Ｄ壳拔鞅钡貐^(qū)推行修建節(jié)水工程而獲得農業(yè)節(jié)約水量的做法就屬于農業(yè)節(jié)水的實物補償方式。

（5）確立農業(yè)節(jié)水激勵制度，設立節(jié)水基金

我國水法第十一條規(guī)定，對于在水資源節(jié)約保護和污染防治方面成績顯著的單位和個人，由人民政府給予獎勵。農業(yè)節(jié)水激勵制度就是對該條規(guī)定的具體化，即通過財政補助、減免有關事業(yè)性收費等政策或通過設立節(jié)水基金，鼓勵和支持用水主體節(jié)約用水、進行節(jié)水技術改造和污水回用，以促進水資源高效利用。節(jié)水基金的設立可借鑒新加坡的做法，基金的來源可由政府全部投入，或采取“政府出一點、民間捐一點、企業(yè)贊助一點”的方式募集資金，建立具有公益性質的節(jié)水基金?；鹬饕糜谕苿庸?jié)水技術、節(jié)水產品的研發(fā)和節(jié)水科技成果的推廣應用，獎勵節(jié)水等?；鹨獙？顚Ｓ?，獎金的額度、申請的條件、審批和發(fā)放程序等可由省級政府具體規(guī)定。

4.創(chuàng)新農業(yè)節(jié)水管理體制

關于水資源管理體制，水法第十二條規(guī)定“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制”。針對西北地區(qū)水資源管理體制的現(xiàn)狀，應逐步建立以流域為單位的水資源管理體制，打破各自為政的水資源管理舊體制，使整個流域用水做到全面規(guī)劃，上下游用水統(tǒng)一調配，協(xié)調流域資源管理和行政區(qū)域水資源管理關系。2007年，甘肅省人大制定了《甘肅省石羊河流域水資源管理條例》，依據(jù)該條例，甘肅省石羊河流域的管理采用流域管理和行政區(qū)域管理相結合，行政區(qū)域管理服從流域管理的管理體制，實現(xiàn)了水資源的流域性統(tǒng)一管理。從實踐看，實行流域管理從體制上破解了農業(yè)節(jié)水體制的難題，通過流域水資源量的合理分配，控制農業(yè)用水量，促進了農業(yè)用水在零增長的條件下種植結構的轉變和用水效率的提高。

5.完善農業(yè)節(jié)水投入機制

農業(yè)節(jié)水本質上是社會受益、生態(tài)受益，解決的是全國的水資源危機，應該由國家主導。目前國家對農業(yè)節(jié)水投入不足，農業(yè)節(jié)水投入機制也不完善，面對嚴峻的水形勢，完善農業(yè)節(jié)水投資機制就顯得尤為迫切。完善農業(yè)節(jié)水投入機制，首先國家應加大對農業(yè)節(jié)水的投入，尤其要加大對西北地區(qū)節(jié)水農業(yè)的投入和補貼，加大支持節(jié)水成果引進和推廣的力度。農業(yè)節(jié)水工程作為水利基礎設施建設應納入地方基本建設規(guī)劃。大中型灌區(qū)骨干工程和貧困地區(qū)農業(yè)節(jié)水工程建設應以國家和各級政府投資為主。其次，要建立國家和省級農業(yè)節(jié)水發(fā)展專項資金。其資金來源應包括各級政府的基本建設資金、財政支農資金、小農水事業(yè)費、水資源費和水費收入、農業(yè)綜合開發(fā)資金、扶貧資金、占用農業(yè)灌溉水源的補償資金等。同時還可從城市生活和工業(yè)用水量中及未來新增的供水量所計收的水費中提取一定比例用于農業(yè)節(jié)水。最后，可通過減免相關費用、提供稅收優(yōu)惠等方式鼓勵市場投資農業(yè)節(jié)水科技成果的研發(fā)推廣和農田水利設施的修建。

6.加強節(jié)水法制宣傳教育

節(jié)水法律制度安排的實現(xiàn)有賴于良好的節(jié)水文化環(huán)境氛圍的營造。節(jié)水實踐亦反映出節(jié)水文化建設的必要性與重要性，只有調動民眾的節(jié)水積極性，讓民眾自覺自愿地行動起來，才能使節(jié)水實踐扎實推進。完善節(jié)水立法還應包括加強水情教育和節(jié)水法制宣傳，增強全社會的憂患意識和節(jié)水意識，以及開展對農戶節(jié)水技術的培訓等。

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