烏魯木齊市托幼機(jī)構(gòu)的用地分析

◎ 烏魯木齊市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 王 琪

隨著烏魯木齊市城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，市民對(duì)于早期教育的需求呈現(xiàn)前所未有的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但現(xiàn)有托幼機(jī)構(gòu)分布不均、數(shù)量不足、用地緊張、入托困難等問(wèn)題日益成為市民和社會(huì)各界關(guān)注和反映的重點(diǎn)。筆者根據(jù)有關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)，分析了烏魯木齊市現(xiàn)狀托幼機(jī)構(gòu)存在的有關(guān)問(wèn)題，從城市規(guī)劃用地的角度，提出改善早期教育現(xiàn)狀的對(duì)策和建議。托幼機(jī)構(gòu)按照年齡段大致可分為托兒所（0-3歲）、幼兒園（3-6歲）、學(xué)前班（5-6歲）三種；按照辦園機(jī)構(gòu)性質(zhì)可分為教育部門、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位、民辦私營(yíng)（集體或私人經(jīng)營(yíng)）三種。

一、現(xiàn)存問(wèn)題

（一）嬰幼兒入托比例小，體現(xiàn)社會(huì)因素和傳統(tǒng)因素

2006、2007、2009年的全國(guó)及新疆經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)各類學(xué)校在校學(xué)生數(shù)占總?cè)丝跀?shù)比例：中小學(xué)比例在7%-8%左右，入托比例小于2%，全疆各類學(xué)校在校學(xué)生數(shù)占總?cè)丝跀?shù)比例：中小學(xué)比例在8%-10%左右，入托比例在2%左右。烏魯木齊市民生手冊(cè)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2000—2009年歷年入托數(shù)占全市總?cè)丝诒壤?%左右。以上數(shù)據(jù)可以看出，嬰幼兒入托比例與中小學(xué)就讀比例存在明顯差距，而造成這一差距的原因與政府對(duì)早期教育總體投入的現(xiàn)狀和我國(guó)家庭傳統(tǒng)啟蒙教育文化特色等因素密不可分。

據(jù)有關(guān)資料，我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占教育總經(jīng)費(fèi)的比例僅為1.3%，烏魯木齊市所占比例還不到1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于3.8%的國(guó)際平均水平。許多托幼機(jī)構(gòu)一方面享受不到政府的經(jīng)費(fèi)資助，各項(xiàng)設(shè)施長(zhǎng)期不能得到改善，另一方面面對(duì)社會(huì)大量需求，出現(xiàn)了家長(zhǎng)搭帳篷排長(zhǎng)隊(duì)報(bào)名、園方收取不同名目的贊助費(fèi)等現(xiàn)象，使得就近入托十分困難，造成許多家長(zhǎng)放棄進(jìn)入托幼機(jī)構(gòu)而選擇其他早教方式?，F(xiàn)今雙職工家庭由家庭祖輩來(lái)幫助帶小孩子（尤其是0-3歲）已成為普遍現(xiàn)象。

可見(jiàn)政府對(duì)早期教育十分有限總體投入，加之各項(xiàng)扶持政策和管理機(jī)制的明顯不足，使得早期教育成為國(guó)民教育事業(yè)中的薄弱環(huán)節(jié)。早期教育規(guī)模發(fā)展明顯滯后所帶來(lái)的各種入托困難，造成家長(zhǎng)選擇其他的早期教育方式，導(dǎo)致嬰幼兒入托比例多年處于較低水平。

（二）托幼網(wǎng)點(diǎn)分布不均衡，早期教育發(fā)展水平存在差異

根據(jù)2007年烏魯木齊市社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的調(diào)查結(jié)果，全市所屬六個(gè)轄區(qū)分布的各類托幼機(jī)構(gòu)共計(jì)383個(gè)，其中沙依巴克區(qū)最多占全市總數(shù)的25%；其次新市區(qū)占24%；天山區(qū)、水磨溝區(qū)分別占22%、19%；米東區(qū)占8%；頭屯河區(qū)最少僅占2%。將所有托幼機(jī)構(gòu)以社區(qū)界線為單位標(biāo)涂后，經(jīng)圖表分析可看出：城市中心區(qū)有地價(jià)和房屋租金高的制約，由于無(wú)地可用使得部分社區(qū)留有空白；中心城區(qū)外圍，人口集中的舊城居住片區(qū)，公辦托幼機(jī)構(gòu)分布較多；城鄉(xiāng)結(jié)合部居住人口較為分散，多為民辦托幼機(jī)構(gòu)。以上現(xiàn)象多反映在天山區(qū)、沙依巴克區(qū)和新市區(qū)。水磨溝區(qū)隨著市政府的遷至，各機(jī)關(guān)企事業(yè)單位積極帶動(dòng)了公辦托幼機(jī)構(gòu)的發(fā)展。米東區(qū)位于城市外緣，現(xiàn)存較多大型國(guó)有企業(yè)，托幼機(jī)構(gòu)均為企業(yè)主辦。頭屯河區(qū)距離城區(qū)較遠(yuǎn)，區(qū)內(nèi)以工業(yè)用地和鐵路站場(chǎng)用地為主，人口比例小，托幼機(jī)構(gòu)也較少。由此可見(jiàn)，現(xiàn)有托幼機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)分布的不均衡，形成了區(qū)與區(qū)之間、區(qū)內(nèi)部之間早期教育水平的較大差異，帶來(lái)諸多難以解決的社會(huì)問(wèn)題。

（三）正規(guī)的公辦托幼機(jī)構(gòu)所占比例較小，存在逐年流失現(xiàn)象

教育部門和機(jī)關(guān)企事業(yè)單位所辦的公辦托幼機(jī)構(gòu)一般都有獨(dú)立地段，交通便利，具有一定建設(shè)規(guī)模和室外活動(dòng)空間、專業(yè)人員從教、教學(xué)質(zhì)量有保障、管理嚴(yán)格等優(yōu)勢(shì)。烏魯木齊市全市所屬教育部門辦的僅占4%，機(jī)關(guān)企事業(yè)單位辦的占22%，民辦私營(yíng)的占74%（為總數(shù)3/4）。各區(qū)公辦托幼機(jī)構(gòu)的比例也具有一定差異，天山區(qū)公辦托幼機(jī)構(gòu)比例占六區(qū)總數(shù)的26.3%；頭屯河區(qū)僅占2%。而近年來(lái)機(jī)關(guān)企事業(yè)單位由于改制、改建、托幼機(jī)構(gòu)設(shè)備老化等各種原因都在紛紛關(guān)閉幼兒園，更加導(dǎo)致了公辦托幼機(jī)構(gòu)的總量逐年減少。

（四）民辦托幼機(jī)構(gòu)條件不達(dá)標(biāo)，非法“黑園”存在隱患

根據(jù)天山區(qū)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)托幼機(jī)構(gòu)進(jìn)行的調(diào)查，2009年全區(qū)各類托幼機(jī)構(gòu)共98所，其中辦園手續(xù)齊全的有40所，證照不全的58所，均為民辦性質(zhì)。讓人憂心的是：在這58所托幼機(jī)構(gòu)中，有35所均屬非法機(jī)構(gòu)。近年來(lái)農(nóng)民工及外來(lái)務(wù)工人員的大量涌入使得外來(lái)幼兒數(shù)量不斷增加，面對(duì)大量的社會(huì)需求，民辦托幼機(jī)構(gòu)生存和發(fā)展成為必然。大多民辦托幼機(jī)構(gòu)缺乏足夠的辦園資金，許多都是租用小區(qū)住宅用房或村民民宅稍加裝修即成，存在園舍面積不足，無(wú)戶外活動(dòng)場(chǎng)所，教學(xué)設(shè)施簡(jiǎn)陋，師資力量薄弱，消防設(shè)施和食品安全存在很大隱患等問(wèn)題。由于農(nóng)民工用于教育的資金十分有限，而這些托幼機(jī)構(gòu)收費(fèi)低廉、更加靠近居住地，為大量農(nóng)民工帶來(lái)了方便。但政府對(duì)民辦托幼機(jī)構(gòu)的管理機(jī)制尚不健全，使得非法民營(yíng)托幼機(jī)構(gòu)（即“黑園”）的數(shù)量日益增加。

（五）、超規(guī)模增招收嬰幼兒，造成園所用地緊張

根據(jù)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50180-93 2002年版）中設(shè)置托幼機(jī)構(gòu)的相關(guān)要求，八班以下托兒所人均用地面積≥8-12 m2、；八班以下幼兒園人均用地面積≥6.7-10m2；八班和八班以上的托、幼園所用地人均用地面積不小于7m2或9m2。在《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》（JGJ39-87）中要求室外共用游戲場(chǎng)地應(yīng)考慮設(shè)置游戲器具、跑道、沙坑、洗手池和戲水池等也提出了明確要求。

烏魯木齊市社區(qū)調(diào)查資料顯示，中心城區(qū)的托幼機(jī)構(gòu)普遍存在超規(guī)模增招收嬰幼兒現(xiàn)象。如：天山區(qū)婦聯(lián)幼兒園位于城市中心區(qū)，建園較早，是全市最大的公辦托幼機(jī)構(gòu)，由于具有地理位置優(yōu)越，交通便利，師資力量雄厚等優(yōu)勢(shì)。幼兒園占地4570m2，共1000余名幼兒。經(jīng)核算，現(xiàn)人均用地4.6m2，遠(yuǎn)小于9m2國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。由此可見(jiàn)，超規(guī)模增招收嬰幼兒是造成園所用地緊張的主要原因。

二、對(duì)策和建議

（一）加大政府投入，提高入托比例和園所數(shù)量

政府將早期教育的經(jīng)費(fèi)納入到教育專項(xiàng)的經(jīng)費(fèi)中，保證逐年投入，使早期教育經(jīng)費(fèi)所占比例逐年提高。積極吸引社會(huì)資金，以公私結(jié)合的方式推動(dòng)早期教育的公共事業(yè)。加強(qiáng)政府的宏觀指導(dǎo)，確定托幼機(jī)構(gòu)早期教育的生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，明確政府投資比例，依法保障教育經(jīng)費(fèi)落實(shí)，努力建立政府為主導(dǎo)、社會(huì)參與、公辦民辦并舉的多元化辦園體制，合理增加托幼機(jī)構(gòu)數(shù)量。從根本上解決嬰幼兒入托的實(shí)際困難，提高嬰幼兒入托比例。

（二）規(guī)劃用地均衡安排，優(yōu)化辦園外部條件

在城市規(guī)劃工作中，深入研究城市人口和年齡構(gòu)成，準(zhǔn)確推斷發(fā)展趨勢(shì)，科學(xué)預(yù)測(cè)嬰幼兒入托的社會(huì)需求，在原有托幼網(wǎng)點(diǎn)格局的基礎(chǔ)上，分地區(qū)、分類別、有計(jì)劃、按步驟的對(duì)托幼用地做出優(yōu)先安排。并按照國(guó)家規(guī)范和教育規(guī)劃的要求，督促房產(chǎn)公司、街道、有關(guān)部門及時(shí)在舊城改造和新區(qū)建設(shè)中，按標(biāo)準(zhǔn)均衡設(shè)置配套托幼機(jī)構(gòu)。

對(duì)于中心城區(qū)托幼機(jī)構(gòu)普遍存在用地緊張、室外活動(dòng)空間受限等問(wèn)題，在城市建設(shè)改造過(guò)程中，慎重考慮現(xiàn)有托幼機(jī)構(gòu)用地周邊的建設(shè)改造，在對(duì)周邊社區(qū)人口密度、年齡構(gòu)成、入托需求、出行線路等方面進(jìn)行深入調(diào)查以及對(duì)擬改造項(xiàng)目用地條件綜合評(píng)估的基礎(chǔ)上，優(yōu)先考慮適當(dāng)擴(kuò)大現(xiàn)有托幼機(jī)構(gòu)用地，逐漸改善周邊用地環(huán)境。如有新建居住項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)從項(xiàng)目所處片區(qū)現(xiàn)有居住狀況、社會(huì)需求、發(fā)展預(yù)測(cè)等方面綜合考慮，按照托幼機(jī)構(gòu)服務(wù)半徑的要求，合理確定配建托幼機(jī)構(gòu)的數(shù)量和規(guī)模。

（三）重視公辦托幼園所的保護(hù)和發(fā)展

教育部門、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位原有托幼園所均為公辦正規(guī)機(jī)構(gòu)，在許多方面都具有無(wú)法替代的優(yōu)勢(shì)，很大程度保障了嬰幼兒早期教育的質(zhì)量和安全，重視教育部門、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位原有托幼園所的保護(hù)和發(fā)展，是發(fā)展全市嬰幼兒早期教育“硬件”的基本保障。所以不但要對(duì)全市近百處教育部門、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位原有的托幼園所用地予以保留，現(xiàn)有托幼機(jī)構(gòu)用地、房屋不得改為他用，政府還應(yīng)針對(duì)性的進(jìn)行各方面的扶持，鼓勵(lì)各機(jī)關(guān)企事業(yè)單位積極發(fā)展托幼設(shè)施，使全市早期教育形成公辦的骨干園、示范園等托幼機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，社會(huì)力量辦園為輔助的良好局面。

（四）加強(qiáng)民辦機(jī)構(gòu)的管理，政府政策性引導(dǎo)

為保障嬰幼兒早期教育質(zhì)量，政府及有關(guān)部門應(yīng)充分認(rèn)識(shí)非法幼托機(jī)構(gòu)存在的嚴(yán)重隱患，建議由教育主管部門牽頭與公安、民政、財(cái)政、物價(jià)、衛(wèi)生、安全監(jiān)督、綜合執(zhí)法等相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法。專門成立統(tǒng)一的核查監(jiān)管組織，按不同情況對(duì)全市幼托機(jī)構(gòu)的辦園資格進(jìn)行分類、評(píng)估、審查，經(jīng)審查合格的幼兒園，重新?lián)Q發(fā)辦園許可證；對(duì)審查有問(wèn)題的幼兒園則限期整改；逾期未改或整改不到位的幼兒園，則吊銷辦園許可證，予以堅(jiān)決取締。同時(shí)，各街道辦事處及社區(qū)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的非法民辦教育機(jī)構(gòu)的檢查和監(jiān)督，建立長(zhǎng)效管理機(jī)制，加強(qiáng)信息聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)非法民辦教育機(jī)構(gòu)，及時(shí)向有關(guān)職能部門報(bào)告，以便各職能部門依法行政，快速作為。

總而言之，早期教育是我國(guó)學(xué)制中的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是國(guó)民教育體系的重要組成部分，也是終身教育的奠基階段。托幼機(jī)構(gòu)是實(shí)施早期教育的重要載體，改善現(xiàn)有托幼機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題，可從提高入托比例、增加園所數(shù)量、優(yōu)化辦園外部條件和強(qiáng)化內(nèi)部管理水平入手。在城市規(guī)劃工作中，托幼機(jī)構(gòu)用地綜合安排的合理性和前瞻性對(duì)于早期教育的實(shí)施具有非常重要的意義。