關(guān)于對(duì)監(jiān)理進(jìn)行科學(xué)定位的探討

具有中國(guó)特色的工程建設(shè)監(jiān)理制度，經(jīng)過(guò)十多年的實(shí)踐和努力，促進(jìn)了我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域的發(fā)展，提高了管理水平和投資效益。在肯定成績(jī)的基礎(chǔ)上，也應(yīng)看到監(jiān)理工作中的不足，如在屢屢發(fā)生的工程質(zhì)量、安全事故中，總能查到監(jiān)理存在的問(wèn)題，如在上海閔行倒樓事件中，上海市委書記俞正聲在總結(jié)倒樓事故中說(shuō)到，“監(jiān)理有形，形同虛設(shè)”。

怎樣改變這種狀況，筆者針對(duì)監(jiān)理定位談點(diǎn)個(gè)人之見。

一 現(xiàn)行監(jiān)理定位的依據(jù)、性質(zhì)、任務(wù)

（一）監(jiān)理的依據(jù)

1、工程建設(shè)文件：包括批準(zhǔn)的建設(shè)、設(shè)計(jì)文件、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、施工許可證等。

2、有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范：包括《中華人民共和國(guó)建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)條例》《建設(shè)工程監(jiān)理規(guī)范》及有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、規(guī)程等。

3、合同：包括委托監(jiān)理合同和有關(guān)建設(shè)工程合同。

（二）監(jiān)理的性質(zhì)

1、服務(wù)性：建設(shè)工程監(jiān)理的服務(wù)對(duì)象是建設(shè)單位。在工程建設(shè)中，監(jiān)理企業(yè)既不承擔(dān)設(shè)計(jì)，也不承擔(dān)施工，也不參與利益分成；監(jiān)理人員利用自己的知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)及必要的試驗(yàn)、檢測(cè)手段，為建設(shè)單位提供管理和技術(shù)服務(wù)。

2、科學(xué)性：由組織管理能力強(qiáng)，掌握管理、技術(shù)，并具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的監(jiān)理工程師隊(duì)伍，運(yùn)用先進(jìn)的管理理論、方法、手段開展監(jiān)理工作。

3、獨(dú)立性：監(jiān)理企業(yè)根據(jù)建設(shè)單位的委托，按照客觀、公正、獨(dú)立、自主的原則開展監(jiān)理工作。

4、公正性：監(jiān)理企業(yè)應(yīng)排出各種干擾，客觀、公正地對(duì)待建設(shè)單位和承建單位。

（三）監(jiān)理的任務(wù)

目前，我國(guó)實(shí)施的監(jiān)理工程一般是施工階段的監(jiān)理，其主要任務(wù)是“三控”“三管”“一協(xié)調(diào)”。三控：包括質(zhì)量控制、進(jìn)度控制、投資控制。三管：包括合同管理、信息管理、后來(lái)又增加了安全管理。一協(xié)調(diào)：包括對(duì)監(jiān)理單位內(nèi)部組織的協(xié)調(diào)和監(jiān)理單位與建設(shè)單位、施工單位等有關(guān)方面的協(xié)調(diào)。

通過(guò)上述工作，其主要目的是：

1、提高建設(shè)工程的投資決策水平；2、規(guī)范工程建設(shè)參與各方的建設(shè)行為；3、促使承建單位保證工程質(zhì)量和使用安全；4、實(shí)現(xiàn)建設(shè)工程投資效益最大化。

二 按照現(xiàn)行監(jiān)理定位開展監(jiān)理工作中的問(wèn)題

（一）按照監(jiān)理定位的性質(zhì)開展監(jiān)理工作有難度

1、“服務(wù)性”，缺乏監(jiān)督管理的力度

在監(jiān)理工作性質(zhì)中確定了監(jiān)理工作的服務(wù)性，指明建設(shè)工程監(jiān)理的服務(wù)對(duì)象是建設(shè)單位。

僅從“服務(wù)”的概念理解，“服務(wù)”是指為集體或個(gè)人利益或某種事業(yè)而工作，使人民在生活、工作上得到方便，僅就“服務(wù)”理解，沒(méi)有監(jiān)督職能，缺乏監(jiān)督管理的力度。

2、按“獨(dú)立性、公正性”的原則開展監(jiān)理工作，沒(méi)有組織、工作保障措施

在監(jiān)理的性質(zhì)中，提出按照獨(dú)立性、公正性的原則開展工作是正確的。但要落實(shí)正確的設(shè)想，必須有相應(yīng)的組織、工作措施做保障。

按規(guī)定監(jiān)理單位開展監(jiān)理工作要有建設(shè)單位的委托，監(jiān)理單位要依靠建設(shè)單位給付的監(jiān)理費(fèi)生存。

建設(shè)單位與監(jiān)理單位作為兩個(gè)在法律上平等的社會(huì)法人企業(yè)，不存在誰(shuí)大誰(shuí)小的問(wèn)題。但監(jiān)理單位要通過(guò)自己的勞動(dòng)，向建設(shè)單位取得勞動(dòng)報(bào)酬，建設(shè)單位與監(jiān)理單位又形成了“雇傭關(guān)系”，監(jiān)理單位要獨(dú)立、公正開展工作確實(shí)有難度。

（二）對(duì)監(jiān)理定位的任務(wù)，主要是對(duì)施工質(zhì)量實(shí)施監(jiān)理，對(duì)建設(shè)單位在工程建設(shè)中的不當(dāng)行為監(jiān)理不了

《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》對(duì)建設(shè)工程質(zhì)量責(zé)任劃分為建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位五個(gè)責(zé)任主體，并規(guī)定了各個(gè)主體單位的質(zhì)量責(zé)任。在這五個(gè)責(zé)任主體中，監(jiān)理單位的主要責(zé)任是代表建設(shè)單位對(duì)施工質(zhì)量實(shí)施監(jiān)理，也就是對(duì)有施工行為的施工單位在施工過(guò)程中的質(zhì)量實(shí)施監(jiān)理。對(duì)建設(shè)單位在工程建設(shè)中的不當(dāng)行為監(jiān)理不了。如應(yīng)由建設(shè)單位負(fù)責(zé)落實(shí)辦理，而沒(méi)落實(shí)辦好的：已開工建設(shè)的項(xiàng)目無(wú)施工許可證；工程發(fā)包給無(wú)相應(yīng)資質(zhì)的施工單位；施工圖設(shè)計(jì)文件未經(jīng)審查批準(zhǔn)就交給施工單位施工；工程變更，未經(jīng)原設(shè)計(jì)單位進(jìn)行設(shè)計(jì)變更就要求施工等。對(duì)上述建設(shè)單位的不當(dāng)建設(shè)行為，監(jiān)理只能通知建設(shè)單位其作法不對(duì)或勸告不要這么辦。

對(duì)建設(shè)單位的不當(dāng)建設(shè)行為，暫時(shí)沒(méi)有明文規(guī)定監(jiān)理單位有權(quán)監(jiān)督。但政府主管部門在查到此類問(wèn)題時(shí)，可能會(huì)下監(jiān)理工作不到位、工作失職、不作為等結(jié)論，追究監(jiān)理單位的責(zé)任。實(shí)際上，在監(jiān)理單位完全依賴建設(shè)單位給付監(jiān)理費(fèi)生存的條件下，監(jiān)理單位要對(duì)建設(shè)單位實(shí)施有效監(jiān)理，并非易事。在這樣的工作條件下，監(jiān)理工作者就是懂技術(shù)、會(huì)管理、掌握國(guó)家法規(guī)、政策，也很難發(fā)揮作用。因此，不可避免會(huì)出現(xiàn)“監(jiān)理有形，形同虛設(shè)”的現(xiàn)象。

三 對(duì)監(jiān)理工作進(jìn)行科學(xué)定位的建議

（一）政府賦予監(jiān)理行政監(jiān)督管理職能

在工程建中，靠一個(gè)企業(yè)委托另一個(gè)企業(yè)監(jiān)理落實(shí)國(guó)家和地方的有關(guān)法規(guī)、政策、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，這種管理職能及管理權(quán)限關(guān)系不順，缺乏監(jiān)管的權(quán)力和力度。

現(xiàn)在實(shí)際工作中，有的地方政府行政主管部門，對(duì)在一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目同時(shí)存在建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)理單位等多個(gè)單位的工地上，通知或布置的工作，安排監(jiān)理落實(shí)到工地上其它所有單位；對(duì)在工地上查出的質(zhì)量、安全問(wèn)題，不論是哪個(gè)單位應(yīng)負(fù)的責(zé)任，都要對(duì)監(jiān)理單位以沒(méi)有過(guò)管好而問(wèn)責(zé)。政府主管部門視工地項(xiàng)目監(jiān)理部為她的一個(gè)下屬職能單位。但監(jiān)理在工地上開展監(jiān)理工作是受建設(shè)單位委托，而非政府主管部門委派。

針對(duì)現(xiàn)在有的地方對(duì)工地項(xiàng)目監(jiān)理部的工作要求，并且為了更好地落實(shí)國(guó)家、地方政府在工程建設(shè)方面的各項(xiàng)法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，建議政府賦予監(jiān)理單位行政監(jiān)督管理職能。

（二）改變監(jiān)理單位對(duì)建設(shè)單位的緊密經(jīng)濟(jì)依賴關(guān)系

建設(shè)單位通過(guò)公開招標(biāo)選擇了監(jiān)理單位后，其監(jiān)理費(fèi)按合同約定交給政府主管部門或銀行，監(jiān)理單位到政府主管部門或銀行領(lǐng)取監(jiān)理費(fèi)。政府主管部門負(fù)責(zé)對(duì)監(jiān)理費(fèi)支付情況的監(jiān)管，對(duì)不按合同支付監(jiān)理費(fèi)的，由政府主管部門給予處罰。

采用上述監(jiān)理費(fèi)支付方式，因監(jiān)理取費(fèi)透明了，可以限制監(jiān)理單位相互搞惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，暗中壓低監(jiān)理費(fèi)的問(wèn)題發(fā)生；解決因監(jiān)理費(fèi)降低，監(jiān)理單位則通過(guò)減少監(jiān)理人員或安排業(yè)務(wù)水平低、工資低的人員，而導(dǎo)致工程受到損害的問(wèn)題。采用這種做法，監(jiān)理單位與建設(shè)單位的經(jīng)濟(jì)依賴關(guān)系不是那么緊密了，有利于監(jiān)理單位獨(dú)立、公正地開展工作。

（三）整頓、合并監(jiān)理單位與建設(shè)單位的人員，真正發(fā)揮監(jiān)理單位有執(zhí)業(yè)資格人員的作用

現(xiàn)在在建的工程項(xiàng)目，在同一項(xiàng)目、同類崗位，建設(shè)單位與監(jiān)理單位重復(fù)設(shè)崗、重復(fù)安排人員的現(xiàn)象比較普遍；而且，有的建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)單位安排的同類工程技術(shù)人員比監(jiān)理單位的人員還多，造成很大的人、財(cái)浪費(fèi)。

當(dāng)施工單位申報(bào)工程質(zhì)量驗(yàn)收時(shí)，一般是同時(shí)通知建設(shè)單位和監(jiān)理單位共同參加驗(yàn)收；在驗(yàn)收時(shí)，建設(shè)單位的驗(yàn)收人員是作為業(yè)主派出的，雖然沒(méi)有監(jiān)理執(zhí)業(yè)資格證書，但是建設(shè)項(xiàng)目的主人，因此，有時(shí)在驗(yàn)收時(shí)，一般要尊重建設(shè)單位驗(yàn)收人員的意見，但在質(zhì)量驗(yàn)收表上有權(quán)簽字并實(shí)際簽字的是監(jiān)理人員，監(jiān)理人員要對(duì)驗(yàn)收的項(xiàng)目承擔(dān)質(zhì)量責(zé)任。

工程監(jiān)理業(yè)務(wù)是高智能的管理服務(wù)，涉及技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、法律、管理等多方面的知識(shí)。因此，監(jiān)理工程師應(yīng)是具有專業(yè)理論知識(shí)，熟悉設(shè)計(jì)、施工，有實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，有組織協(xié)調(diào)能力的復(fù)合型人才。在對(duì)監(jiān)理工程師執(zhí)業(yè)能力要求比較高，監(jiān)理責(zé)任重大的條件下，要保證監(jiān)理企業(yè)能招進(jìn)人才，留住人才，必須有較高的工資待遇。而實(shí)際上，僅對(duì)建設(shè)單位與監(jiān)理單位同類崗位人員工資比較，在建設(shè)單位的人員工資一般比在監(jiān)理單位的工資高。而且，在建設(shè)單位工作無(wú)需執(zhí)業(yè)資格證書，參加工程質(zhì)量驗(yàn)收，在法律上不承擔(dān)質(zhì)量、安全責(zé)任。為此，嚴(yán)重影響了在監(jiān)理單位工作人員的積極性，挫傷了監(jiān)理單位職工情緒。在現(xiàn)在人員可以自由流動(dòng)的環(huán)境下，必然導(dǎo)致監(jiān)理單位人員不穩(wěn)定，致使監(jiān)理人員流向工資高的單位。

針對(duì)上述現(xiàn)象，建議政府對(duì)建設(shè)單位與監(jiān)理單位的人員進(jìn)行整頓、合并，提高監(jiān)理人員的工資待遇，發(fā)展壯大監(jiān)理行業(yè)，真正發(fā)揮監(jiān)理單位有執(zhí)業(yè)資格人員的作用。

（四）進(jìn)一步落實(shí)好工程建設(shè)各責(zé)任主體的責(zé)任

《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》明確規(guī)定了建設(shè)單位、勘察單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位各自在工程建設(shè)中的質(zhì)量責(zé)任。在工程建設(shè)中，作為監(jiān)理單位對(duì)落實(shí)國(guó)家和地方的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范及建設(shè)程序等的責(zé)任，不是自己具體按規(guī)定做，而是代表建設(shè)單位監(jiān)理其它單位按規(guī)定做，即是督察。所以，不能對(duì)應(yīng)由其它單位做，而沒(méi)做好，并且沒(méi)有經(jīng)監(jiān)理簽批或同意驗(yàn)收發(fā)生問(wèn)題的，都讓監(jiān)理承擔(dān)連帶責(zé)任。

為此，建議今后要明確規(guī)定，對(duì)建設(shè)工程需要監(jiān)理審批、驗(yàn)收的項(xiàng)目，如發(fā)現(xiàn)有違法行為或存在質(zhì)量、安全問(wèn)題的，監(jiān)理應(yīng)該通知整改，但監(jiān)理不能在相關(guān)報(bào)驗(yàn)資料上簽字同意；只要監(jiān)理沒(méi)有在有違法行為或存在質(zhì)量、安全問(wèn)題項(xiàng)目的相關(guān)資料上簽字同意，就是其它單位前期工作沒(méi)有做完或沒(méi)有做好，就不能讓監(jiān)理承擔(dān)責(zé)任。