加強督查指導(dǎo) 確保林改質(zhì)量*
——兼談林改中的隱患消除與防偏方法

王蘭會 謝守鑫

（1 北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院 北京100083；2 國家林業(yè)局森林資源管理司 北京100714）

集體林權(quán)制度改革，簡稱“林改”，被農(nóng)民稱為“第二次土地改革”，已經(jīng)在全國全面展開，“林改”一詞被廣泛使用，在農(nóng)村可謂家喻戶曉。林改的進展怎樣，效果和質(zhì)量如何，成為人們普遍關(guān)注的問題。而如何加快推進林改工作，預(yù)防和糾正林改中的隱患，確保林改質(zhì)量，是各級林改機構(gòu)和廣大林改工作者在林改中必須認真解決的問題。

1 林改的概念、意義和作用

“林改”是集體林、林地、林權(quán)、林權(quán)制度等概念的耦合。集體林地是國家重要的土地資源，是林業(yè)重要的生產(chǎn)要素，是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料和生活保障。集體林不僅為國民經(jīng)濟建設(shè)和人民生產(chǎn)生活提供了大量的木材和林產(chǎn)品，而且在國家生態(tài)建設(shè)中發(fā)揮著重要的作用。但由于長期存在的產(chǎn)權(quán)模糊、經(jīng)營主體缺失、經(jīng)營機制呆板、利益分配不合理、市場化程度低、投資渠道單一等問題，我國集體林地的經(jīng)營水平很低，林地生產(chǎn)潛力遠沒有充分發(fā)揮。根據(jù)第七次全國森林資源清查結(jié)果，我國集體所有的林地有27.37億畝，占全國林地面積的60.1%。全國集體林地利用率為59.7%，集體經(jīng)營的林分每公頃蓄積僅60.3 立方米，不及國有森林的一半。要進一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，就必須大力實施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新集體林業(yè)經(jīng)營體制機制，依法明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營、規(guī)范流轉(zhuǎn)、減輕稅費，全面推進集體林權(quán)制度改革。

林權(quán)是指森林、林木的所有權(quán)和使用權(quán)以及林地的使用權(quán)。林改就是對集體林地的使用權(quán)以及林地上附著森林、林木的所有權(quán)和使用權(quán)按照一定的原則進行再分配、再調(diào)整。它是中央對農(nóng)村重要生產(chǎn)資料再分配、內(nèi)部利益再調(diào)整而采取的一項重大舉措，既是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的一次重大變革，也是農(nóng)村生產(chǎn)力的又一次大解放。我國的林業(yè)發(fā)展實踐表明，林改是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求，是促進農(nóng)民就業(yè)增收的戰(zhàn)略舉措，是建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容，是推進現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展的強大動力。它不僅有利于提高農(nóng)民收益、促進林區(qū)和諧，而且有利于改善生態(tài)環(huán)境、促進林業(yè)快速發(fā)展。

2 林改的主要做法和進展

黨中央、國務(wù)院高度重視林改工作，在部分省區(qū)先行試點的基礎(chǔ)上，2008年6月頒發(fā)了《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》，2009年6月又召開了新中國成立60年來的首次中央林業(yè)工作會議，對林業(yè)改革發(fā)展、特別是集體林權(quán)制度改革做出了全面部署。中央決定用五年左右的時間基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)，在此基礎(chǔ)上，通過深化改革、完善政策、健全服務(wù)、規(guī)范管理，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機制，實現(xiàn)資源增加、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標。經(jīng)過一年的再動員、再部署，集體林權(quán)制度改革已在全國30個?。▍^(qū)、市）如火如荼展開。各地緊緊圍繞中央“明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)”的總體要求，結(jié)合本地實際，認真落實國家林改的工作部署，扎實推進林改工作。截止2009年底，全國已有10個?。▍^(qū)、市）基本完成了明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的主體改革任務(wù)。全國已確權(quán)面積15億余畝，確權(quán)率達60%；林權(quán)證核發(fā)面積11億余畝，發(fā)證率達75%。

2.1 主要做法

2.1.1 加強組織領(lǐng)導(dǎo)

林改是一項政策性強、涉及面廣、情況復(fù)雜、工作量巨大的社會系統(tǒng)工程，加之時間緊、任務(wù)重、要求高，要確保改革順利推進，從改革一開始就必須加強領(lǐng)導(dǎo)、精心組織、周密部署，使改革環(huán)環(huán)相扣、循序漸進、步步深入。為此，各地黨委、政府和林業(yè)主管部門普遍成立了由主要領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)擔任組長、各相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的林改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制定工作方案，明確年度工作任務(wù)和目標，落實部門分工和領(lǐng)導(dǎo)責任，建立了縣（市）直接領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實施、村組具體操作、部門搞好服務(wù)的工作機制，形成了從省到村“五級書記抓林改”、各部門分工協(xié)作、林業(yè)督促指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織實施、村組具體操作、一級抓一級、層層抓落實的良好工作格局。省、市、縣各級黨委、政府和林業(yè)主管部門主要領(lǐng)導(dǎo)不僅開會動員部署林改工作，而且將林改工作納入重要議事日程，有計劃地進行調(diào)研檢查和督促指導(dǎo)，有的還帶隊到林改工作起步早、經(jīng)驗多、效果好的地區(qū)進行專題考察，認真研究、了解和掌握本行政區(qū)內(nèi)外林改工作的總體情況，及時發(fā)現(xiàn)和糾正本區(qū)域內(nèi)林改工作存在的問題，切實把好認真部署、有效實施、科學(xué)指導(dǎo)、嚴格考核四關(guān)，做到了領(lǐng)導(dǎo)、部署、人員、責任、經(jīng)費“五個到位”。為加強對林改工作的領(lǐng)導(dǎo)，不少地方還創(chuàng)新工作方式、方法，建立和實行了領(lǐng)導(dǎo)干部分片包抓制度、定期匯報和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作制度、督查指導(dǎo)和考核獎勵制度，有效保障了林改工作的順利開展。

2.1.2 強化民主決策

林改的性質(zhì)決定了林農(nóng)是林改決策和實施的主體，開展林改的重要原則就是充分尊重林農(nóng)意愿，確保林農(nóng)平等享有集體林地承包經(jīng)營權(quán)。不僅讓林農(nóng)清楚改革的目的、原則和目標，而且讓林農(nóng)掌握改革的政策、內(nèi)容、方法，更讓林農(nóng)對改革的結(jié)果滿意，真正體現(xiàn)廣大林農(nóng)的意愿。林改決策是否民主、公正，最集中體現(xiàn)在基層林改方案特別是村組林改方案的制定上。為此，各地普遍強化了村組林改方案制定的民主決策過程，強調(diào)村組林改方案必須依法經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員同意，切實做到林改內(nèi)容、程序、方法、結(jié)果“四公開”。內(nèi)容公正了，流程嚴密了，程序走到了，執(zhí)行嚴格，結(jié)果才能有保證。為實現(xiàn)民主決策，各地廣泛宣傳發(fā)動，除縣級以上充分利用會議、調(diào)研督查和報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體專題部署發(fā)動、檢查指導(dǎo)和宣傳林改政策外，縣、鄉(xiāng)、村還通過召開林改動員大會、干部會、村民代表會，采取編發(fā)簡報、印發(fā)公開信、舉辦專欄等多種形式，深入宣傳林改政策和程序，使林改政策家喻戶曉。與此同時，各地開展不同層次的林改輔導(dǎo)培訓(xùn)，大量受訓(xùn)的專職林改干部和勘界技術(shù)人員對促進民主決策和保障林改工作質(zhì)量發(fā)揮了重要作用。

2.1.3 發(fā)揮部門作用

順利推進林改需要充分發(fā)揮社會各方面的力量并使之形成合力。各級組織、宣傳、發(fā)展改革、財政、金融、林業(yè)、統(tǒng)計、檔案等各有關(guān)部門和各群眾團體、社會組織，在當?shù)攸h委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各司其職，密切配合，通力協(xié)作，積極參與改革，主動支持改革。組織、宣傳等部門加強輿論宣傳，充分利用黨報、黨刊、廣播、電視、網(wǎng)站等宣傳媒體，采取豐富多樣的宣傳形式，大力營造有利于林改的社會氛圍。財政部落實林改工作經(jīng)費25.5億元，啟動了中幼林撫育和森林保險保費補貼試點，完善了林業(yè)貸款中央財政貼息政策，降低了育林基金征收比例，并從2010年起對屬于集體林的國家公益林將補償標準由每畝每年5元提高到10元。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國地方各級財政2009年投入林改工作經(jīng)費53.6億元，不少市、縣已將林業(yè)部門行政事業(yè)經(jīng)費納入本級財政預(yù)算，其中湖南全省將林業(yè)部門行政事業(yè)經(jīng)費全額納入當?shù)刎斦A(yù)算。國家發(fā)展改革委已把林改作為重要內(nèi)容納入國家“十二五”建設(shè)規(guī)劃，各地也將林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入到地方政府的基本建設(shè)規(guī)劃。人民銀行、財政部、銀監(jiān)會、保監(jiān)會與國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革和林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》，開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)發(fā)行據(jù)此下發(fā)實施意見，進一步明確了林業(yè)貸款、林權(quán)抵押貸款等優(yōu)惠政策，各地結(jié)合實際相繼出臺了本轄區(qū)的林權(quán)抵押貸款管理辦法或森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法。工商部門大力支持林業(yè)專業(yè)合作社建設(shè)，允許合作社跨地區(qū)、跨所有制、跨行業(yè)經(jīng)營。統(tǒng)計部門建立了林改情況統(tǒng)計報表制度，檔案部門加強了對林改檔案管理工作的指導(dǎo)，國家檔案局與國家林業(yè)局不僅聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于加強林改檔案管理工作的通知，而且在四川成都聯(lián)合召開了全國集體林權(quán)制度改革檔案管理工作會議。林業(yè)部門更是首當其沖，通過加強分類指導(dǎo)、大力開展宣傳培訓(xùn)、完善采伐管理等相關(guān)政策、不斷強化服務(wù)意識、提高服務(wù)水平，全力推動林改工作。

2.1.4 抓好關(guān)鍵環(huán)節(jié)

林改4個階段、15個步驟，內(nèi)容多，邏輯性強，抓好林改工作既要細致周到、逐步深入、環(huán)環(huán)緊扣，又要善于把握核心內(nèi)容、抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一是抓好林改方案制定。省、市、縣、鄉(xiāng)、村層層制定林改方案，其中村組林改方案最為關(guān)鍵，其制定應(yīng)在深入調(diào)查摸底和全面掌握本集體經(jīng)濟組織林地、人口等基礎(chǔ)信息的基礎(chǔ)上，充分尊重林農(nóng)意愿，嚴格遵守“三分之二多數(shù)”的法律要求，經(jīng)由本集體經(jīng)濟組織成員集體討論決定。林權(quán)如何分、分到什么程度，包括林權(quán)是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的形式、面積和期限等，都由林農(nóng)集體決定，可以“一村一策、一組一案、一山一計”，不搞“大一統(tǒng)”或“一刀切”。對已經(jīng)明晰產(chǎn)權(quán)到農(nóng)戶或大戶的林地，原則上維持經(jīng)營權(quán)不變，按照群眾意愿個別完善或糾正合同；對村組統(tǒng)一經(jīng)營的林地，首選農(nóng)戶家庭承包方式經(jīng)營，戶均面積過小的按群眾意愿聯(lián)戶經(jīng)營；對不宜家庭承包經(jīng)營的林地按群眾意愿公開競價流轉(zhuǎn)經(jīng)營。

二是抓好林地勘界發(fā)證。各地制定林權(quán)勘界操作辦法，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)林改工作組人員、村干部、林改技術(shù)員、林權(quán)權(quán)利人和相鄰權(quán)利人“五到場”、“五簽字”，以確保現(xiàn)場勘界真實準確，林權(quán)登記圖、表、冊齊全一致、內(nèi)容規(guī)范、數(shù)據(jù)準確無誤，并及時向林農(nóng)發(fā)放林權(quán)證。

三是抓好林權(quán)糾紛調(diào)處。各地普遍出臺了林權(quán)糾紛調(diào)處辦法，通過層層設(shè)立林權(quán)糾紛調(diào)處機構(gòu)，落實專人指導(dǎo)林權(quán)糾紛調(diào)處，妥善處理林權(quán)糾紛，把大量的林權(quán)矛盾化解在基層或消除在萌芽狀態(tài)。陜西省的一些行政村還成立老干部、老黨員、老同志“三老會”、林改理事會等群眾組織，充分發(fā)揮老同志底子清、情況明的優(yōu)勢，本著“尊重歷史，依法依策”的基本原則，公平、公正地開展林權(quán)糾紛調(diào)處，妥善解決了大量歷史遺留問題，保證了林改質(zhì)量和進度。林改中，全國共調(diào)處林權(quán)糾紛 57萬起，調(diào)處率達84%。

四是抓好林權(quán)檔案管理。建立健全林改檔案管理制度，加大檔案硬件投入，運用計算機目錄檢索系統(tǒng)、計算機錄入附圖、密集檔案柜等新技術(shù)，加強和規(guī)范林權(quán)檔案管理。

五是落實林改公示制度。堅持林改內(nèi)容、程序、方法和結(jié)果“四公開”，對林改方案、林權(quán)信息、林地四至界限、相鄰權(quán)屬等進行全面公示，陽光操作，確保林農(nóng)的知情權(quán)，為林農(nóng)積極參與、正確決策、有效監(jiān)督創(chuàng)造條件。

2.2 配套改革進展

在進行主體改革明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的同時，各地圍繞建立健全四項制度、一個體系（即：建立健全林業(yè)支持保護制度、林業(yè)金融支撐制度、林木采伐管理制度、集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度和林業(yè)社會化服務(wù)體系）的要求，深化改革工作也在穩(wěn)步推進。

一是普遍開展森林分類區(qū)劃界定，為公益林和商品林的科學(xué)經(jīng)營奠定了基礎(chǔ)。

二是分批在全國24省區(qū)市選擇193個管理基礎(chǔ)較好的縣（市、區(qū)、林場）開展森林采伐管理改革試點，在試點和調(diào)研的基礎(chǔ)上，國家林業(yè)局于2009年下發(fā)了《關(guān)于改革和完善集體林采伐管理的意見》，受到干部群眾的普遍歡迎，進一步調(diào)動了廣大森林經(jīng)營者發(fā)展林業(yè)的積極性。

三是開展國家級和省級生態(tài)效益補償試點，逐步擴大補償范圍，提高補償標準，為重點公益林保護管理提供資金保障。2009年國家林業(yè)局、財政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈國家級公益林區(qū)劃界定辦法〉的通知》。

四是改革育林基金管理辦法，縮小育林基金征收范圍，降低征收比例，規(guī)范林業(yè)稅費使用。財政部、國家林業(yè)局修訂的《育林基金征收使用管理辦法》明確規(guī)定，從2009年7月1日起將育林基金征收標準由林木產(chǎn)品銷售收入的20%降至10%以下。對林業(yè)企事業(yè)單位從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和林產(chǎn)品初加工及林木種苗收入免征企業(yè)所得稅，對企業(yè)以林業(yè)三剩物和次小薪材為原料生產(chǎn)加工的綜合利用產(chǎn)品實行增殖稅即征即退。育林基金減少后，林業(yè)部門行政事業(yè)經(jīng)費納入各級財政預(yù)算。這是減輕林農(nóng)涉林稅費負擔的重大舉措，對增加林農(nóng)收入，調(diào)動林農(nóng)發(fā)展林業(yè)的積極性，理順林業(yè)管理體制，促進林業(yè)部門的職能轉(zhuǎn)變都具有重要意義。經(jīng)檢查，各省區(qū)市全都按照要求將育林基金征收比例調(diào)減到了10%以下，其中浙江省從2008年開始就取消了育林基金的征收。

五是開展林權(quán)抵押貸款，拓寬林業(yè)投融資渠道，改變過去林業(yè)資金投入渠道單一和投入總量嚴重不足的問題。四川、陜西等省 2009年初就出臺了林權(quán)抵押貸款管理辦法或政策措施。據(jù)不完全統(tǒng)計，2009年陜西省10個試點縣就利用林權(quán)抵押貸款2800萬元。

六是引導(dǎo)林農(nóng)建立林業(yè)專業(yè)合作組織，通過鼓勵發(fā)展各類林業(yè)專業(yè)協(xié)會、合作社，支持林農(nóng)組建家庭合作林場、股份制林場，扶持、培育龍頭企業(yè)，構(gòu)建公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)相結(jié)合、專業(yè)服務(wù)和綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型林業(yè)社會化服務(wù)體系，促進林業(yè)規(guī)?；?、標準化、集約化經(jīng)營。

七是開展森林資源調(diào)查、森林經(jīng)營方案編制和森林資源資產(chǎn)評估技術(shù)培訓(xùn)，建立森林資源資產(chǎn)評估師隊伍，充實森林資源調(diào)查規(guī)劃技術(shù)力量，促進森林資源調(diào)查、規(guī)劃設(shè)計和資產(chǎn)評估等各類中介服務(wù)機構(gòu)健康發(fā)展，規(guī)范林權(quán)流轉(zhuǎn)行為，保障林權(quán)所有者和森林經(jīng)營者正當權(quán)益。

3 林改中存在的主要問題

3.1 對林改的認識還不夠深入

特別是森林資源較少、群眾林改要求相對不強烈的地區(qū)，不少領(lǐng)導(dǎo)的林改意識不強，對林改的目的和意義認識不足，工作主動性不強，創(chuàng)造性較差。少數(shù)地區(qū)，迫于上層壓力，雖然成立了林改領(lǐng)導(dǎo)小組，但責任未落實，林改人員、力量和工作經(jīng)費不足，對基層林改工作的指導(dǎo)和檢查督促不力。有的省、市領(lǐng)導(dǎo)認為，林改工作重要，但主要是基層的事，上面部署部署、發(fā)動發(fā)動就行了，因而并未把林改工作擺上重要工作日程予以考慮，更未精心組織和安排林改專題調(diào)研或督查，有的即使組織調(diào)研、督查，也是講形式、走過場，并未下真功夫。有的擔心土地分散不利于規(guī)模經(jīng)營，有的擔心引發(fā)新的林權(quán)糾紛不利于農(nóng)村穩(wěn)定，少數(shù)縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)和村組干部因為林改工作要求高、時間緊、任務(wù)重而存在畏難情緒，個別地方甚至存在既得利益者人為阻礙林改的情況，林改進展緩慢。

3.2 抓林改工作還不夠細致

按照中央提出的用5年左右時間基本完成明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶的改革任務(wù)目標，不少省區(qū)市制定年度任務(wù)計劃，并把是否完成林改任務(wù)作為一項硬性指標納入考核各級黨委、政府年度工作業(yè)績的重要內(nèi)容，為此一些縣、鄉(xiāng)為了完成任務(wù)，只強調(diào)林改的工作進程和結(jié)果，而忽視了林改的具體細節(jié)和質(zhì)量。部分地方林改工作存在簡單化傾向，堅持家庭承包經(jīng)營的基本方向不徹底，存在“以賣代改”、“以股代改”的問題，真正實行家庭承包經(jīng)營的面積占確權(quán)林地面積的比率并不是很高。譬如，某省確權(quán)林地面積約占集體林地面積的91%，但家庭承包經(jīng)營的林地面積只是確權(quán)林地面積的60%，集體股份經(jīng)營、集體統(tǒng)一經(jīng)營、大戶和聯(lián)戶承包經(jīng)營等形式經(jīng)營的林地面積占40%。不少地方基礎(chǔ)工作很不扎實，諸如簽名代簽或弄虛作假，勘界工作不到位，林權(quán)登記圖、表、冊不一致，林權(quán)登記發(fā)證不規(guī)范，林地四至不清、邊界不明，檔案不健全，發(fā)證重復(fù)或重疊等現(xiàn)象十分普遍，給林改埋下了新的隱患。

3.3 林改的推進還不夠有力

一些地區(qū)對林改中出現(xiàn)的問題缺乏預(yù)見性，研究不深、不透，解決問題的辦法不多，譬如對“三定”以來人口變動引起的山林占有不均問題研究不夠，處理不及時、欠穩(wěn)妥，致使林改出現(xiàn)新的不滿或上訪事件。有的地方僅滿足于林改不出現(xiàn)新的矛盾和問題，沒有把林改當作一次機遇，對林權(quán)流轉(zhuǎn)造成的歷史遺留問題等重視不夠，林權(quán)糾紛調(diào)處力度不大，致使林改的效果難以彰顯。此外，中央明確的一系列支持林改的政策措施尚未落實到位，也使基層林改工作推動起來難度較大，特別是森林資源資產(chǎn)評估師制度和評估制度建設(shè)急待突破。

3.4 林改過程中還存在明顯疏漏或隱患

突出表現(xiàn)在一些地方“均”字當頭、以“分”為主的明晰產(chǎn)權(quán)形式并沒有真正得到落實。調(diào)研、督查發(fā)現(xiàn)，既存在一些村組的林權(quán)分配不徹底，也存在一些村組的林權(quán)分配不公正的情況。

譬如，某縣一個行政村，8個村民小組，241戶，林地面積19044畝，戶均林地79畝，除一個村民小組（該組農(nóng)戶較少）的林權(quán)分配結(jié)果層次結(jié)構(gòu)不明顯略顯公平外，其他7個村民小組的林權(quán)分配結(jié)果均存在明顯的2-3層：每組總有少數(shù)農(nóng)戶分得的林地地塊數(shù)和面積明顯比大多數(shù)農(nóng)戶多，其中總有一、兩戶特別多（詳見表一）。

調(diào)查證實，這個村每組分得林地塊數(shù)最多、面積最大的幾乎都是村民小組組長，他們的林地面積是同組大多數(shù)農(nóng)戶的3-16倍。村干部除了參加所在村民小組的林權(quán)分配外，還另外從村掌握控制的機動林地中得到額外的林地，村委會主任分得的林地是全村戶均林地面積的5倍，是同組農(nóng)戶的23.7倍；而村支書竟分得林地791畝，是全村戶均林地面積的10倍！村組干部不僅分得的林地面積大，而且林地質(zhì)量好，往往既有商品林，又有公益林。

值得深思的是，該林權(quán)分配結(jié)果明顯不公，卻通過了層層逐級的審核、把關(guān)和檢查。究其原因，主要是：

①林農(nóng)的監(jiān)督和維權(quán)意識與能力不強。林農(nóng)的林權(quán)意識不強，對承包林地與自身的切身利益沒有足夠或清醒的認識，加之居住分散、青壯年普遍外出打工、留守勞力以沒有什么文化的老人或婦女為主，致使市、縣對林改政策的宣傳和鄉(xiāng)、村對林改內(nèi)容、結(jié)果等的公示達不到應(yīng)有效果，少數(shù)林農(nóng)對林地甚至還處于麻木、無所謂或聽任村組干部或村組林改方案制定小組成員決定的狀態(tài)，缺乏維權(quán)和監(jiān)督的意識與能力。

②村組干部弄虛作假，以權(quán)謀私。村組干部既是林改工作的操作者，又是林改政策的直接受益人，他們對林改的政策和方法比較熟悉，對承包林地與自身的切身利益有足夠的認識，加上他們相對有文化，能說會寫，在村組農(nóng)戶中有一定威信，話語權(quán)較強，如果群眾的監(jiān)督意識和能力較弱，上級的審核把關(guān)和督促檢查流于形式，在巨大的利益面前他們很容易利用自己村組林改方案的組織制定者和具體操作者的身份以權(quán)謀私，為自己和親近的人謀取比其他人更大的林地承包權(quán)和分得更多的林地。這樣的行政村，林地承包方案制定小組成員表面上由村民會議選舉產(chǎn)生、人數(shù)不少于5人且群眾代表不少于三分之二，林地承包方案雖然經(jīng)過村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表討論同意，但實際多是村組干部操縱的結(jié)果，林地承包方案制定小組實際由村組干部和他們的關(guān)系戶組成，林地承包方案和林地分配結(jié)果實際對少數(shù)人有利，林地分配結(jié)果必然如表一所示形成明顯的層次結(jié)構(gòu)。對村民代表到場簽名筆跡進行細致檢查發(fā)現(xiàn)，簽名代簽的情況相當普遍，但村干部說了，很多村民不會寫字。那就按指紋吧，可按了指紋誰又會去鑒別呢？因此，檢查簽名原始記錄即使發(fā)現(xiàn)一些問題，也很容易被敷衍。換句話說，村里對林地承包方案表決人及人數(shù)弄虛作假，也難被各級進行的檢查所發(fā)現(xiàn)。

③縣、鄉(xiāng)審核把關(guān)不嚴，各級指導(dǎo)和督促檢查不力。鑒于林改工作量大，時間緊、任務(wù)重，中央強調(diào)林改要尊重農(nóng)民意愿，具體操作要靠村組，部分省委、省政府又把完成林改任務(wù)作為指令性年度計劃，因此各級主要是抓宣傳發(fā)動，做跟進部署，鼓士氣、促進度，抱著充分尊重農(nóng)民意愿和相信群眾、依靠基層的想法，放手讓群眾說了算，結(jié)果村組報什么方案和結(jié)果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就傳遞什么方案和結(jié)果，縣里就批準什么方案和結(jié)果，市里、省里就相信認可什么結(jié)果。有不少人甚至擔心審核把關(guān)和檢查嚴了，批評糾正多了影響基層工作積極性，返工多了會延誤林改進度，完不成省里的任務(wù)。結(jié)果，單純強調(diào)了尊重林農(nóng)意愿和完成林改任務(wù)而忽視了林改質(zhì)量、放松了審核把關(guān)和監(jiān)督檢查，從而使審核把關(guān)和監(jiān)督檢查流于形式。

4 深化林改的對策與建議

林改的主戰(zhàn)場在農(nóng)村，在山區(qū)，林改的對象是集體林地，林改的出發(fā)點、落腳點和林改的主體都是林農(nóng)。對林農(nóng)來講，各級黨委、政府圍繞明晰產(chǎn)權(quán)、承包到戶總體目標所做的所有工作在本質(zhì)上都是要保證林農(nóng)平等地享有對集體林地的初始承包權(quán)。這就決定了林改工作的重心在基層，在村組，在林農(nóng)。一個村組、一個地區(qū)的林改質(zhì)量如何，就看這個村組和這個地區(qū)各個村組的所有農(nóng)戶是否平等地享有對本村組林地的初始承包權(quán)，通俗地講就是每個農(nóng)戶是否公平地分得了本村組所有的林地。那么，如何進一步提高林改工作質(zhì)量、鞏固和發(fā)展林改工作成果呢？針對各地林改工作存在的主要問題，尤其是林改中存在的隱患，提出如下意見和建議。

4.1 加強林改宣傳培訓(xùn)工作，切實提高林農(nóng)的林改意識和能力

宣傳培訓(xùn)工作不僅在發(fā)動、部署林改的階段要優(yōu)先考慮、狠抓落實，而且在具體實施、操作階段要始終堅持，常抓不懈。既要采取多渠道、多途徑、多層次地開展宣傳培訓(xùn)，更要探索采取林農(nóng)樂于接受、便于理解的形式，想方設(shè)法將林改政策、方法和步驟宣傳到千家萬戶?？h、市要培訓(xùn)、配備足夠的林改干部，采取分片包干的辦法，走出縣城，走進農(nóng)村，面對面地直接向廣大林農(nóng)宣講林改政策，改變單一或主要由村組干部向林農(nóng)轉(zhuǎn)達林改政策的做法，避免村組干部在傳達、宣傳林改政策中的主觀性、片面性和不完整性，真正使林改政策深入人心、家喻戶曉。只有這樣，才能充分調(diào)動廣大群眾參與林改的積極性、主動性和自覺性，變層層發(fā)動林改為林農(nóng)主動投身林改，從而有效提升廣大林農(nóng)的監(jiān)督和維權(quán)意識與能力，確保尊重林農(nóng)意愿真正落到實處和村組林改方案與林權(quán)分配結(jié)果真正公平、公正。

4.2 規(guī)范林權(quán)登記申請、審批相關(guān)報表的格式和內(nèi)容，不斷完善林改公示制度

林改中，各地普遍推行了公示制度，但由于公示還很不完善，一些公示并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用和效果，有的公示只是村組干部應(yīng)付上級檢查和標榜本村組林改工作的一種形式，公示的真正目的被扭曲了。因此，完善林改公示制度，首先要讓村組干部和林農(nóng)都明確公示的目的，特別是要讓村組干部端正公示的動機。

其次，要科學(xué)把握公示的時機，選擇合適的公示地點，并根據(jù)公示內(nèi)容、緩急程度等具體情況合理確定公示的期限，宜長則長，宜短則短。對林改中特別重要的公示內(nèi)容和事項，譬如對村組林地、農(nóng)戶人口等基本情況的公示，對村組林權(quán)登記申請、審批情況的公示，可采取集中定點公示與不定點分散公示相結(jié)合，目的就是讓全村組的人都看到或知曉公示的內(nèi)容和事項，保障林農(nóng)的知情權(quán)，為林農(nóng)參與林改和及時決策提供完整、準確和全面的信息服務(wù)。在集中公示的地點，應(yīng)該有專人負責為林農(nóng)答疑解惑。

最后，公示的內(nèi)容必須完整、簡練、準確和規(guī)范。有的公示內(nèi)容繁雜、秩序混亂，無關(guān)或不必要的信息很多，而重要的信息卻被忽略了，結(jié)果別說林農(nóng)看了糊涂，就是各級調(diào)研、督察林改工作的人員也看不明白。譬如，不少地方制作的林權(quán)登記申請、審批情況表，對林地因子除了列有“坐落”、“四至”、“小地名”、“林班”、“小班”、“林種”、“面積”外，還列有“主要樹種”、“株數(shù)”、“造林年度”等，而對決定農(nóng)戶林地分配的關(guān)鍵因子、也是農(nóng)戶最基本的信息“人口”沒有在表中體現(xiàn)。與此同時，同一戶主出現(xiàn)在不同的地方、不同的頁面，在申請、審批匯總表上既沒有以村民小組為單位形成“合計”，也沒有以行政村為單位形成“合計”。這樣的表格，林農(nóng)連弄清楚自家的林地分配情況都難，要與其他農(nóng)戶和全組農(nóng)戶的林地分配結(jié)果進行比較就更難了。然而正因為不能一目了然，表里面若隱藏貓膩或不公時很難被發(fā)現(xiàn)，這就給少數(shù)人多分多占林地留下了可趁之機。這也正是如表一所示的一些村組的林權(quán)分配存在明顯不公卻仍能順利通過縣、鄉(xiāng)審核和各級檢查的原因。為此，建議各地對林權(quán)登記申請、審批情況表進行修改、完善，合并“林班”、“小班”號，刪除“主要樹種”、“株數(shù)”、“造林年度”，增加一行（組“合計”）一列（戶“人口”），同時以村民小組為單位按“戶主”姓名順序排列，同一戶主不論有多少地塊都集中排列，“戶主”必須與“身份證號”相對應(yīng)。這樣，既便于林農(nóng)全面了解自家和本組其他農(nóng)戶、以至本村所有農(nóng)戶的林地分配情況，有利于加強群眾監(jiān)督，又便于縣、鄉(xiāng)審核把關(guān)和省、市督促檢查，有利于及時發(fā)現(xiàn)問題、消除隱患，確保林農(nóng)公正、平等地享有集體林地的初始承包權(quán)和分配權(quán)。

4.3 扎實開展林權(quán)實地勘界，努力減少和消除林權(quán)糾紛隱患

林權(quán)勘界是林權(quán)登記和林權(quán)證發(fā)放的基礎(chǔ)和前提，是林改最核心、最重要的工作之一。為此，各地投入了大量的時間和精力開展林權(quán)勘界。但是，由于實地勘界工作量巨大，費工、費時、費力，在技術(shù)力量和工作經(jīng)費不足的情況下，為了趕進度，不少地方并未對確權(quán)林地進行實地勘界。雖然多數(shù)地方對林權(quán)勘界采取了“五到場”、“五簽字”的做法，但實際大部分還是“指”山（脊、梁、溝、溪、水、路、小徑、林、大樹）話界：從這里到那里，從那邊到這邊，到場的林權(quán)人和相鄰林權(quán)人等雖然清楚了大致的界限，但在這些界線之內(nèi)的林地其實際面積并不等于林權(quán)登記表上所記載的面積，往往相差很大。由于林地勘界沒有進行實測，無法把相應(yīng)的地塊在地形圖上勾繪出來，因此，發(fā)放的林權(quán)證要么沒有附圖，要么只是示意圖。若干年后，當年到林地現(xiàn)場的林權(quán)人或相鄰林權(quán)人不在了，或者當年所“指”的林地的明顯地物標不在了、模糊了或者變化了，該林權(quán)就很可能發(fā)生糾紛。要減少和消除林權(quán)糾紛隱患，就必須扎實開展林權(quán)實地勘界，切實把實地勘界工作抓緊、抓實，切不可為了趕進度和片面追求林權(quán)勘界率和發(fā)證率而降低勘界工作要求。只有勘界工作扎實、到位了，才有可能真正做到林地四至清楚、邊界明確，數(shù)據(jù)準確無誤，圖、表、冊一致，人、地、證相符，從而有效防止和消除林權(quán)糾紛隱患。

4.4 加強林改督查，及時總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)現(xiàn)問題、糾正偏差，確保林改質(zhì)量和成效

目前，我國林改工作正處于承上啟下的關(guān)鍵階段。全國林改工作在取得初步成效的同時，還存在諸多不能忽視的問題。這些問題如果不盡快解決，勢必影響到林改的質(zhì)量和成效。為此，建議各地加強林改專項督查，及時總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，糾正偏差，不斷鞏固和發(fā)展林改成果，加快林改步伐，提高林改質(zhì)量，把中央的重大戰(zhàn)略部署切實落到實處。督查的內(nèi)容包括組織領(lǐng)導(dǎo)、明晰產(chǎn)權(quán)和完善政策三大方面（即：領(lǐng)導(dǎo)責任制落實情況、明晰產(chǎn)權(quán)承包到戶情況和建立健全四項制度一個體系的情況）。根據(jù)組織督查的層級、對象、時間長短等不同，督查可以是全面督查，也可以是重點督查，督查的形式也可以多樣化。

在組織領(lǐng)導(dǎo)方面，重點應(yīng)督查以下三點：一是領(lǐng)導(dǎo)負責制和工作機制的落實情況。既要看形式，更要看實質(zhì)。二是部門工作到位情況。主要看有關(guān)部門是否積極落實有關(guān)政策措施對林改給予強有力支持，林業(yè)部門行政事業(yè)經(jīng)費是否納入了本級財政預(yù)算，林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是否有納入地方政府的基本建設(shè)規(guī)劃。三是民主決策情況。包括林改方案的制定，決策的內(nèi)容、程序、方法和結(jié)果。

在明晰產(chǎn)權(quán)方面，重點應(yīng)督查以下五點：一是確權(quán)到戶率或家庭承包經(jīng)營率。主要看是否做到了以分為主，農(nóng)民是否享有平等的林地承包經(jīng)營權(quán)；先分后聯(lián)的，要看產(chǎn)權(quán)是否量化到人；不宜實行家庭承包經(jīng)營的林地是如何確定和落實產(chǎn)權(quán)的；集體保留（未分或不分）的林地是不是少量（保留率最高不能超過10%），是如何經(jīng)營管理的。防止假股份制或經(jīng)營主體不下移、還是村組說了算，用行政手段管理。二是合同簽訂率?？词欠窈炗喠肆值爻邪?流轉(zhuǎn)合同，合同中規(guī)定的雙方的權(quán)利、義務(wù)和責任是否明確；是否存在未簽訂合同就發(fā)證的情況；林權(quán)流轉(zhuǎn)的數(shù)量、方式，由誰決定，林業(yè)部門如何管理；對原有合同是否做到了該維護的維護、該完善的完善、該糾正的糾正，基層林業(yè)主管部門是否對合同進行了規(guī)范化管理。三是糾紛調(diào)處率。不僅要檢查發(fā)生林權(quán)糾紛的起數(shù)、面積和已經(jīng)調(diào)處的起數(shù)、面積，還要檢查糾紛未調(diào)處的原因。重點要檢查那些與林改有關(guān)的信訪案件，特別是越級上訪和重復(fù)上訪案件的處理情況。四是林權(quán)勘界率。主要看林權(quán)勘界工作是否扎實、到位，是否做到了林地面積準確、四至清晰、邊界明確，林權(quán)勘界面積占確權(quán)林地面積的比率是多少。五是林地發(fā)證率。主要看林權(quán)證發(fā)放是否到位，林權(quán)登記管理是否做到了圖表冊一致、人地證相符、檔案規(guī)范有序，發(fā)證林地面積占確權(quán)林地面積的比率是多少。

在完善政策方面，既要看有關(guān)部門政策出臺的情況，又要看各地貫徹落實相關(guān)政策的情況。圍繞放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)，重點應(yīng)督查以下五點：一是建立健全林業(yè)支持保護制度情況。包括林業(yè)部門行政事業(yè)經(jīng)費納入財政預(yù)算情況，森林生態(tài)效益補償制度建立、補償標準提高和補償?shù)綉羟闆r，育林基金管理改革、降低育林基金征收比例和農(nóng)民涉林負擔減輕情況，林業(yè)投入補貼制度建立和完善林業(yè)貸款貼息政策情況，林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和林業(yè)重點工程建設(shè)投入情況，林改工作經(jīng)費保障等情況。二是建立健全林業(yè)金融支撐制度情況。包括完善林業(yè)信貸擔保方式，健全林權(quán)抵押貸款制度，建立政策性森林保險制度，以及加大林業(yè)信貸投放、開發(fā)林業(yè)信貸產(chǎn)品、拓寬林業(yè)融資渠道等情況。三是建立健全林木采伐管理制度情況。包括森林資源分類管理、森林經(jīng)營方案編制、森林采伐限額核定、采伐指標分配，以及農(nóng)民自主經(jīng)營商品林和合理利用公益林的情況。四是建立健全集體林權(quán)流轉(zhuǎn)制度情況。包括制定集體林權(quán)流轉(zhuǎn)法律法規(guī)，建立森林資源資產(chǎn)評估師制度和評估制度，以及林權(quán)流轉(zhuǎn)登記管理、糾紛調(diào)處、合同仲裁情況和林權(quán)管理服務(wù)中心建設(shè)運行情況。五是建立健全林業(yè)社會化服務(wù)體系情況。包括農(nóng)民林業(yè)專業(yè)合作社、家庭合作林場、股份制林場、各類林業(yè)專業(yè)協(xié)會和各類林業(yè)中介組織發(fā)展和相關(guān)政策扶持情況。

要充分利用督查的機會，認真查找各地和有關(guān)部門在林改工作中的薄弱環(huán)節(jié)，加強部門間的協(xié)調(diào)溝通。對于督查中發(fā)現(xiàn)的問題，要認真分析原因，并根據(jù)發(fā)生問題的層次或位置分別采取督促當?shù)亍f(xié)調(diào)部門或請求上級研究解決；同時要注意發(fā)現(xiàn)典型，總結(jié)經(jīng)驗，積極有效地開展林改典型示范工作，促進林改工作快速、高效推進。通過督查，督促各地加強組織領(lǐng)導(dǎo)，加快林改步伐，提高林改質(zhì)量，督促有關(guān)部門完善相關(guān)政策，健全管理制度，搞好各項服務(wù)，保質(zhì)保量完成中央確定的林改任務(wù)。

[1] 《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》（中發(fā)[2003]9號）.2003年6月25日.

[2]《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)[2008]10號）.2008年 6月8日.

[3] 國家林業(yè)局林業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編著. 中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見輔導(dǎo)讀本.中國林業(yè)出版社,2008.