余杭區(qū)林地征占用限額管理存在問(wèn)題和對(duì)策

石 紀(jì) 茂

(浙江省杭州市余杭區(qū)林業(yè)水利局 311100)

林地限額管理是對(duì)勘察、開(kāi)采礦藏和各項(xiàng)建設(shè)工程征、占用林地的數(shù)量進(jìn)行限額管理。林地實(shí)行限額征占用管理，是依法保護(hù)和有效管理林地，對(duì)于促進(jìn)余杭區(qū)森林資源穩(wěn)步增長(zhǎng)、森林覆蓋率逐步提高、生態(tài)環(huán)境不斷改善、實(shí)現(xiàn)余杭區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展都具有重要意義和作用。

1 林地征占用管理現(xiàn)狀

1993年9月25日浙江省八屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過(guò)、1993年11月1日起實(shí)施的《浙江省森林管理?xiàng)l例》，對(duì)生產(chǎn)建設(shè)等需要必須征用林地的有關(guān)手續(xù)作了規(guī)定，1994年4月8日浙江省人民政府發(fā)布實(shí)施了《浙江省林地管理辦法》，對(duì)林地的管理作出了更加具體的規(guī)定，從而掀開(kāi)了余杭區(qū)林地管理的新篇章。余杭區(qū)加強(qiáng)了各項(xiàng)建設(shè)工程征占用林地的管理，依法查處違法征占用林地案件，林地管理日趨規(guī)范。通過(guò)實(shí)行林地用途管制，查處破壞林地的大案要案，全區(qū)征占用林地審核審批數(shù)量逐年增加，審核審批率明顯提高。自1994年至2009年止，全區(qū)共審核審批征占用林地項(xiàng)目301項(xiàng)，審核審批征占用林地面積1361.1312hm2，1994年至2009年林地征占用數(shù)量見(jiàn)表1。

表1 1994年至2007年林地征占用數(shù)量 單位：hm2

從表1可以看出，1994年－1997年林地征占用面積較少，四年的林地征占用面積只占全部林地征占用面積的0.39%；而2001年和2002年林地征占用面積最多，二年的林地征占用面積占到全部林地征占用面積的50.02%；2003年后，國(guó)家對(duì)土地實(shí)施宏觀調(diào)控政策，林地消耗面積大幅度下降；2006年開(kāi)始，有逐步回升的趨勢(shì)；2008年，浙江省重點(diǎn)項(xiàng)目之一的杭（州）長(zhǎng)（興）高速公路建設(shè)，貫穿余杭區(qū)主要林區(qū)，征占用林地面積78.7405 hm2，占全區(qū)當(dāng)年林地征占用面積的63.00%。2008年開(kāi)始，由于受全球金融危機(jī)影響，林地征占用面積又開(kāi)始下降，2009年全年征占用林地面積只有29.6597hm2，為全區(qū)年平均征占用林地面積85.0707hm2的34.86%。

從征地項(xiàng)目來(lái)看，1994年—1999年主要集中在工業(yè)項(xiàng)目和公益、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目；2000年－2003年林地征占用項(xiàng)目集中在良渚文化村、天都城等大型房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目；而2004年以后，林地征占用又主要集中在工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目和公益、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，特別是 2009年，全區(qū)共征占用林地起數(shù)37起，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目達(dá)36起，房地產(chǎn)項(xiàng)目1起，沒(méi)有一起工業(yè)項(xiàng)目（見(jiàn)圖1）。

圖1 房地產(chǎn)項(xiàng)目、工業(yè)項(xiàng)目、公益基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目在林地征占用中的數(shù)量

2 征占用林地限額管理存在的主要問(wèn)題

2.1 定額指標(biāo)數(shù)偏低，難以滿足余杭區(qū)建設(shè)用地需求

2008年省廳下達(dá)余杭區(qū)的林地征占用限額為26hm2，2009年、2010年分別為32hm2，余杭區(qū)實(shí)際征占用林地面積見(jiàn)表2。

表2 定額管理后實(shí)際征占用林地面積 單位：hm2 ，%

從表2可以看出，2008年除省重點(diǎn)項(xiàng)目以外，縣級(jí)建設(shè)項(xiàng)目征占用林地46.2519hm2，為省下達(dá)定額面積的177.89%；2009年雖然受金融危機(jī)嚴(yán)重影響，但省下達(dá)的定額也基本用完；2010年1至6月，定額已用完全年的80.86%，從目前撐握的情況看，下半年還有多個(gè)大型建設(shè)項(xiàng)目涉及到林地征占用，剩余的6.1234hm2林地定額不夠用已成定局。

經(jīng)統(tǒng)計(jì)，余杭區(qū)從1998年至2009年，每年征占用林地平均為112.9826hm2，除省級(jí)以上重點(diǎn)項(xiàng)目外，平均征占用林地為91.9177hm2，

因此，省下達(dá)余杭區(qū)的林地征占用限額指標(biāo)明顯偏低，難以滿足余杭區(qū)建設(shè)用地需求。

2.2 林業(yè)部門(mén)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目介入滯后

建設(shè)項(xiàng)目從建設(shè)單位提出到立項(xiàng)開(kāi)工需要辦理各種審核審批手續(xù),經(jīng)作者調(diào)查，辦理手續(xù)主要途徑如圖2所示。

圖2 ：建設(shè)項(xiàng)目辦理有關(guān)審核審批手續(xù)主要途徑示意圖

《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)森林法實(shí)施條例》、《浙江省森林管理?xiàng)l例》、《浙江省林地管理辦法》都對(duì)林地的征占用審核審批程序作了明確的規(guī)定：即各項(xiàng)建設(shè)工程必須征占用林地的，用地單位應(yīng)當(dāng)依法向縣級(jí)以上林業(yè)行政主管部門(mén)提出用地申請(qǐng)，經(jīng)林業(yè)行政主管部門(mén)依照法定權(quán)限和程序?qū)徍送夂?，按照土地管理法律、法?guī)的規(guī)定辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。上述規(guī)定，是建設(shè)項(xiàng)目報(bào)建設(shè)行政主管部門(mén)審批之后的審核審批，也就是建設(shè)單位選擇擬建設(shè)地址后，

提交建設(shè)行政主管門(mén)部審批前，我們林業(yè)部門(mén)并沒(méi)有介入，這給林業(yè)行政主管部門(mén)后續(xù)審核審批帶來(lái)被動(dòng)。

2.3 部門(mén)之間條件互為前置，可操作性不強(qiáng)

按照國(guó)家林業(yè)局《占用征用林地審核審批管理規(guī)范》的規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件是征占用林地申報(bào)材料的必備要件，在土地劃拔項(xiàng)目中，建設(shè)項(xiàng)目可以提供批準(zhǔn)文件，但在土地出讓項(xiàng)目中（即需掛牌拍賣(mài)土地的項(xiàng)目），只有業(yè)主拍得土地并取得土地所有權(quán)后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革主管部門(mén)才能給予批準(zhǔn)立項(xiàng)，但在土地掛牌拍賣(mài)前，按林業(yè)法律法規(guī)的規(guī)定，必需依法辦理好林地征占用手續(xù)。這樣的程序規(guī)定，人為地設(shè)置了互為前置條件，給林地審核審批造成了障礙。

2.4 實(shí)施林地限額管理后非法占用林地現(xiàn)象有所抬頭

森林法實(shí)施后，余杭區(qū)加強(qiáng)了對(duì)林地的管理，規(guī)范了林地征占用審核審批手續(xù)，特別是林業(yè)公安的建立，嚴(yán)厲打擊了各種破壞林地、非法侵占林地行為。但余杭區(qū)地處杭州城郊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快，建設(shè)項(xiàng)目多，各種非法侵占林地現(xiàn)象一年比一年多。

余杭區(qū)林業(yè)派出所從2000年至2009年作出的非法侵占林地案件數(shù)如圖3所示。

圖3 2000年至2009年作出的非法侵占林地案件數(shù)

每年非法侵占林地有多少起數(shù)，作者無(wú)法正確統(tǒng)計(jì)，但從圖3中可以看出，查處的非法侵占林地案件起數(shù)是逐年增多的，說(shuō)明非法侵占林地的起數(shù)也是一年比一年多。從余杭區(qū)非法侵占林地情況來(lái)看，有未批先占的，這個(gè)問(wèn)題在重點(diǎn)工程和招商引資項(xiàng)目中比較突出；有不批也占的，主要是采石、取土等零星占用；有少批多占的，主要是附屬工程建設(shè)不在審核審批的范圍內(nèi)；有不當(dāng)審批的，主要是國(guó)土資源主管部門(mén)將茶、桑、果等經(jīng)濟(jì)林地認(rèn)定為園地，將宜林地、灌木林地認(rèn)定為未利用地，未經(jīng)林業(yè)主管部門(mén)審核同意直接批準(zhǔn)建設(shè)用地；也有變相改變林地用途的，主要是為了實(shí)行占補(bǔ)平衡，余杭區(qū)每年有133hm2多的造田造地任務(wù)，基本上都在比較低緩的林地上進(jìn)行開(kāi)發(fā)，這些在林地上的造田造地任務(wù)，都未經(jīng)林業(yè)部門(mén)審批。

2.5 基層林業(yè)機(jī)構(gòu)不健全，管理力量薄弱，給林地監(jiān)管帶來(lái)難度

余杭區(qū)屬非林區(qū)，前幾年已撤銷(xiāo)了基層林業(yè)站，目前幾個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)鄉(xiāng)也只有一至二名林技員，分管著本鎮(zhèn)鄉(xiāng)的森林防火、森林資源管理、造林綠化、森林病蟲(chóng)害防控等等林業(yè)工作，任務(wù)十分繁重，且鎮(zhèn)鄉(xiāng)林技員無(wú)權(quán)對(duì)非法占用林地進(jìn)行查處。同時(shí)，鎮(zhèn)鄉(xiāng)林技員的人事關(guān)系都在鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府，是鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府工作人員，對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的政府工程項(xiàng)目、私人建房項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等方面發(fā)現(xiàn)有非法侵占林地現(xiàn)象，還得考慮鎮(zhèn)鄉(xiāng)利益、領(lǐng)導(dǎo)層面意見(jiàn)及私人關(guān)系等等，給林地管理帶來(lái)一定的難度。

3 林地定額管理的對(duì)策與措施

3.1 科學(xué)編制林地利用規(guī)劃，強(qiáng)化林地利用規(guī)劃管理

林地是一種不可再生的自然資源，必須合理地、有計(jì)劃地開(kāi)發(fā)和利用，既要確保余杭區(qū)林地面積占全區(qū)土地面積的比例，又要保證余杭區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對(duì)林地占用的需要。因此，要根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》及有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)三效益統(tǒng)一的前提下，按照總量控制，合理調(diào)整林地利用結(jié)構(gòu)和布局，優(yōu)化林地資源配置，統(tǒng)籌安排各類(lèi)建設(shè)用地，最大限度地提高林地利用效益的原則，編制好余杭區(qū)林地利用總體規(guī)劃及有關(guān)專(zhuān)題規(guī)劃，在報(bào)經(jīng)區(qū)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

3.2 林地征占用限額指標(biāo)要與經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展速度相匹配

余杭區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度非?？?，特別是撤市設(shè)區(qū)后，招商引資的力度更大，大量外地企業(yè)進(jìn)入余杭區(qū)。根據(jù)區(qū)經(jīng)濟(jì)和發(fā)展改革局統(tǒng)計(jì)，2007年新建各類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目840多個(gè)，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資達(dá)210.24億元，根據(jù)區(qū)國(guó)土資源分局統(tǒng)計(jì)，全區(qū)每年用于各類(lèi)建設(shè)的土地限額有800hm2，而省林業(yè)廳分配給余杭區(qū)每年用于建設(shè)的林地僅為26hm2，只占余杭區(qū)用于建設(shè)土地總面積的3.25%，因此，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足余杭區(qū)建設(shè)需要。

林地征占用限額指標(biāo)的確定，不能僅考慮當(dāng)?shù)氐牧值刭Y源，更要考慮與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展速度相匹配。根據(jù)余杭區(qū)林地資源和經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的現(xiàn)狀，再?gòu)慕鼛啄炅值卣髡加们闆r和今后經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展速度分析，除省重點(diǎn)項(xiàng)目外，余杭區(qū)中長(zhǎng)期比較合理的定額是每年50－60hm2的林地征占用指標(biāo)數(shù)比較合理。

3.3 實(shí)行林地分級(jí)保護(hù)

根據(jù)生態(tài)的脆弱性、區(qū)位的重要性、經(jīng)濟(jì)的重要性等因子，對(duì)全區(qū)林地實(shí)行分級(jí)保護(hù)。

將生態(tài)公益林，劃定為特殊保護(hù)林地。實(shí)行全面封育，盡量使其保持自然狀態(tài)，嚴(yán)防人為干擾破壞。嚴(yán)格控制特殊保護(hù)林地改變用途，一般項(xiàng)目，不得轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，重點(diǎn)項(xiàng)目確需征用，則必須進(jìn)行等量置換?，F(xiàn)有特殊保護(hù)林地面積7787.4 hm2，占全區(qū)林地面積的15.9%。

將重點(diǎn)商品林基地劃為重點(diǎn)保護(hù)林地。實(shí)行普遍封管，允許開(kāi)展一些以提高森林生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性和改善生態(tài)功能為主要目的的撫育經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。要加強(qiáng)集約經(jīng)營(yíng)水平，原則上不得調(diào)整為其它林種，轉(zhuǎn)為建設(shè)用地時(shí)，必須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審核、審批。現(xiàn)有重點(diǎn)保護(hù)林地18949.8 hm2,占全區(qū)林地面積的38.8%。

除上述之外的其他林地劃為一般保護(hù)林地，實(shí)行一般性林地保護(hù)措施，嚴(yán)禁非法征占用和毀林開(kāi)墾等破壞行為?，F(xiàn)有一般保護(hù)林地22129.1 hm2，占全區(qū)林地面積的45.3%。

3.4 提前介入，建立項(xiàng)目預(yù)審和專(zhuān)家評(píng)審制度

3.4.1 建立項(xiàng)目預(yù)審制度

林業(yè)行政主管部門(mén)對(duì)林地征占用的審核審批雖然是林地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地的前置條件，但根據(jù)圖2所示，又是在建設(shè)行政主管部門(mén)審批后，一但林業(yè)行政主管部門(mén)認(rèn)為該林地屬于不能征占用范圍或由于征用限額問(wèn)題而否定時(shí)，給國(guó)家、企業(yè)都會(huì)帶來(lái)人力、財(cái)務(wù)等前期大量投入的浪費(fèi)。因此，林業(yè)行政主管部門(mén)征占用林地審核的重心應(yīng)前移到建設(shè)項(xiàng)目選址審批前進(jìn)行，建設(shè)行政主管部門(mén)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目同意選址意見(jiàn)前，林業(yè)行政主管部門(mén)先出具預(yù)審意見(jiàn)，具體辦理手續(xù)主要途徑如圖4所示。這將極大地提高建設(shè)項(xiàng)目審核的效率和效果，既嚴(yán)格保護(hù)了生態(tài)區(qū)位重要的林地，又切實(shí)落實(shí)了《森林法》第八條“建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)不占或少占林地”的法律規(guī)定。

圖4 提前介入后，林地征占用手續(xù)辦理主要途徑示意圖

同時(shí)，要根據(jù)不同性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目,在法律法規(guī)程面上調(diào)整征占用林地的有關(guān)規(guī)定，增強(qiáng)可操作性，簡(jiǎn)化申報(bào)程序，對(duì)用地單位征占用林地所要提供材料，也應(yīng)立足林地管理的角度，不必太多地拘泥于其他部門(mén)的條件。

3.4.2 建立專(zhuān)家評(píng)審制度

由于現(xiàn)行的法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章對(duì)建設(shè)工程征占用林地只在項(xiàng)目類(lèi)型和審批程序、權(quán)限、期限等合法性方面作了嚴(yán)格規(guī)定，而如何使得林地審核的評(píng)價(jià)指導(dǎo)更加規(guī)范和精確等科學(xué)性方面的規(guī)定仍然是薄弱環(huán)節(jié)，不可避免地造成了征占用林地存在隨意性和盲目性的情況發(fā)生，該保護(hù)的重要生態(tài)功能區(qū)域未能得到保護(hù)，可利用的區(qū)域不能很好地被利用。因此，建立征占用林地專(zhuān)家評(píng)審制度是解決這一問(wèn)題的最好辦法，也是對(duì)微觀層面的具體建設(shè)項(xiàng)目選址和用地規(guī)模進(jìn)行科學(xué)論證的關(guān)鍵措施。通過(guò)預(yù)先的科學(xué)評(píng)審，可以抑制一部分不合理的建設(shè)項(xiàng)目上馬，調(diào)整一部分不合理的建設(shè)項(xiàng)目選址，壓縮一部分不合理的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模，有利于促進(jìn)征占用林地審核的科學(xué)化，也有利于林地定額指標(biāo)的合理利用。

3.5 加強(qiáng)宣傳，建立林地限額管理制度

實(shí)行征占用林地限額管理制度，是執(zhí)行國(guó)家宏觀調(diào)控政策、加強(qiáng)林地保護(hù)和管理的一項(xiàng)重大措施；是貫徹實(shí)施生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、促進(jìn)生態(tài)區(qū)建設(shè)的重要手段；是加快建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會(huì)，以節(jié)約集約利用林地來(lái)支持、保障和服務(wù)于余杭區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的迫切需要；也是貫徹落實(shí)《森林法》等法律法規(guī)和《國(guó)務(wù)院關(guān)于保護(hù)森林資源制止毀林開(kāi)墾和亂占林地的通知》等政策性文件關(guān)于嚴(yán)格控制林地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地總量，實(shí)行林地用途管制的具體措施。林業(yè)部門(mén)要充分認(rèn)清實(shí)行征占用林地限額管理的重大意義，積極利用各種媒體，廣泛深入地開(kāi)展形式多樣的宣傳和解釋工作，特別要讓各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)懂得林地限額管理的重要性、嚴(yán)肅性，對(duì)省廳下達(dá)的年度限額指標(biāo)，要實(shí)施統(tǒng)一管理，年初要召集各有關(guān)鎮(zhèn)鄉(xiāng)、部門(mén)進(jìn)行項(xiàng)目預(yù)報(bào)，測(cè)算年度林地指標(biāo)的使用情況，按照“四個(gè)優(yōu)先”、“二個(gè)限制”的標(biāo)準(zhǔn)，安排年度林地限額指標(biāo)，即：優(yōu)先保障交通、能源、水利、環(huán)保等關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，優(yōu)先保障新農(nóng)村建設(shè)，優(yōu)先保障低耗能、低污染項(xiàng)目建設(shè)，優(yōu)先保障廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目建設(shè)；嚴(yán)格限制征占用重點(diǎn)公益林林地，嚴(yán)格限制高耗能、高污染項(xiàng)目建設(shè)征占用林地。同時(shí)，對(duì)新增綠地面積多，造田造地面積少，無(wú)非法侵占林地現(xiàn)象的鎮(zhèn)鄉(xiāng)優(yōu)先考慮征占用林地指標(biāo)。

3.6 加大執(zhí)法力度，打擊非法侵占林地行為

要遏制非法侵占林地現(xiàn)象的發(fā)生，關(guān)鍵在于加大執(zhí)法力度。一是對(duì)違法侵占林地破壞森林資源的行為依法從嚴(yán)查處，該行政處罰的行政處罰，該追究刑事責(zé)任的追究刑事責(zé)任；對(duì)不依法辦事，搞行政干預(yù)造成林地未批先占、森林資源破壞的，要依據(jù)有關(guān)規(guī)定給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；對(duì)典型案件的查處結(jié)果，應(yīng)公開(kāi)曝光，警示后人。二是對(duì)不認(rèn)真審查材料，不按程序辦事，玩忽職守，造成林地破壞的，應(yīng)追究有關(guān)人員的責(zé)任；三是對(duì)林地經(jīng)營(yíng)單位，未經(jīng)審核審批同意，擅自在其經(jīng)營(yíng)管理的林地范圍內(nèi)修筑工程設(shè)施，改變林地用途，破壞森林資源的，應(yīng)依法追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。