德國社會保障制度的文化背景——價值理念與法律在社會保障中的影響＊

[德]烏爾里希·貝克爾

社會保障制度是從傳統(tǒng)社會走向現(xiàn)代化國家的一種產(chǎn)物。不管其發(fā)源地在何處,社會保障制度被許多國家或政府引進和采用,并且政府至今仍然對社會保障制度運行的結果負責。然而,全球化的進程對政府的社會保障責任產(chǎn)生了影響,盡管它并沒有從整體上破壞社會保障制度中的國家責任,卻導致了社會保障國家責任的改變。有兩方面的因素至關重要:

第一,我們所面臨的新的共同任務是思考一種新的社會秩序,我們?nèi)绾渭訌姮F(xiàn)有的國際合作模式,以使其更有效?我們是否需要引進新的制度以補償由于為公民提供社會保障而失去的其他效用?應該有怎樣的制度框架?同時,我們必須思考這個新的社會秩序的共同基礎。假如我們可以依賴一個特定的普遍價值,并且這個普遍價值可以充當穩(wěn)定的社會基礎,那么我們就有了一次真正改變生活的機會。

第二,我們可以考察關于社會保障制度與實踐的引進、改革以及重建等問題。這種方式既適用于西方發(fā)達國家,也適用于大多數(shù)發(fā)展中國家,特別是經(jīng)濟快速增長的國家。盡管引進社會保障制度的背景不同,但問題在于我們是否需要學習以及如何相互學習。當我們比較各國政策的不同進程時,必須明確的是,促使這些國家政策發(fā)生變化的原因是什么?當然,經(jīng)濟方面的壓力影響了一國政府的行為,然而,這并不是唯一的因素,甚至不是最重要的因素。換言之,我們真的期望社會保障制度的發(fā)展遵循一種穩(wěn)定的或直線式的發(fā)展道路嗎?這種發(fā)展道路與經(jīng)濟發(fā)展指數(shù)密切相關,因此,社會保障制度的發(fā)展道路必須被視為與全球化過程相類似嗎?或者,不同的國家特質(zhì)會導致不同國家的社會保障模式嗎?至少在世界不同的地區(qū)有不同的社會保障模式嗎?

一、理論背景:文化的價值理念與社會保障

法學家必須處理規(guī)范的問題,他們必須把錯綜復雜的現(xiàn)實放在一邊,充分肯定規(guī)范的重要意義。準則和文化有某些共同之處,它們都是論述人們的行為。但社會規(guī)則和法律規(guī)范趨向于指導人們?nèi)绾巫袷匾?guī)范,而文化則給出了一種解釋:人們?yōu)槭裁丛诂F(xiàn)實中會有這樣或那樣的行為。在某種程度上,文化是某類特定人群的共同遺產(chǎn),這不僅包括該群體特有的行為,也包括其社會學習方式。引用聯(lián)合國教科文組織世界宣言中對文化多樣性的界定:“文化應被視為一系列社會或社會群體所特有的精神、物質(zhì)、智力等的特征集,除了文學和藝術,還包括生活風格、共同生活方式、價值觀體系、慣例和信仰?！盵1]我們認為,從更廣泛的意義上說,文化還應包括習俗。從心理學的觀點來看,“創(chuàng)造并參與復雜的社會制度和社會組織是人類進化的主要特征”。[2]

我們應該區(qū)分不同的文化形式。首先是關于溝通交流和互動的基本要素或傳統(tǒng)符號的運用;其次是關于社會習俗,如宗教團體和家庭,它們是更為復雜的社會組織,并且形成特殊的利益群體;第三,關于政治機構,其服務于特定的共同利益,意味著政府權力以及政府權力的合法性,法律準則或者法規(guī)本身是權力合法性的一部分。正如每個習俗或慣例所給定的交流信息系統(tǒng)一樣,它們都有一個穩(wěn)固的文化方面的結合。此外,我們還可以說,存在一種特定的法律或法規(guī)意義上的法律文化,它以一種特有的方式,繼承了文化背景,并形成一種新的交流方式,這種方式具有其自身特殊的符號、價值觀和制度基礎。

很明顯,社會保障并不直接與文化的基本要素相聯(lián)系,它是一種符號的使用方式,或者是一種特定群體社會成員相互聯(lián)系的方式。按照馬克斯·韋伯的解釋,社會保障必須處理個人、社會團體及政治團體的關系,這是一種相互支持的關系,換句話說,是指任何一個個體在特定的情況下可以從社會中得到的社會保障的數(shù)量與質(zhì)量。因此,當我們界定國家或政治團體的職能時,社會保障是核心要素之一。

這導致了有關國家倫理的一個基本而又難以回答的問題。隨著羅爾斯正義觀在最新版本中的提出,以及諾齊克關于追求最小政府的理念,加上哈耶克關于個人主義的方法論,這些難題可能得到解決。在實踐中,需要由政治來決定下一個具體的國家秩序是什么,這必須從現(xiàn)存的制度、習俗及法律秩序中去總結。這促使我們重新回到文化的重要性上:新秩序隱含的基礎不僅包括政府行為合法性的理論,而且還包括一系列特定的價值觀,其中最重要的是平等和個人自由的觀念。

二、社會保障制度在德國的產(chǎn)生與基本原理

(一)國家倫理與俾斯麥政府的社會保險制度

關于潛在的價值以及國家倫理的理論基礎,可以從德國社會保險短暫的歷史中歸納得出。為什么俾斯麥政府創(chuàng)建了社會保險制度,并且很快成為社會保障制度中最具有全球影響力的、非常成功的一種模式?不可否認的是,在19世紀工業(yè)化的浪潮中,有社會因素帶來的巨大變化,但這并不能完整解釋德國國家干預的現(xiàn)實,隨著工業(yè)化進程的推進,那個時期的國家干預在其他國家顯得更為強烈,例如英國。

俾斯麥社會政策思想來源于兩個方面[3]:第一,政治因素。德意志帝國建立于1871年,俾斯麥建立社會保險制度的目的是打敗國內(nèi)的競爭對手(社會民主黨)以及加強新聯(lián)邦政府一體化的權力。第二,利益因素,在引進社會保險制度時,德國很明顯是在嘗試建立一個確保公民社會良性運行的現(xiàn)代國家。這一概念曾被黑格爾提出,并且被洛倫茨·馮·施泰因引用到法律和行政管理科學中。他用比較分析的方法集中研究了19世紀下半期政府和行政的職責。依照他的價值理念,一個國家的職責不僅是保證對外的安全,還要確保國家內(nèi)部的社會治安,以及支持所有國民在經(jīng)濟和社會方面取得進步。[4](P215)

(二)普遍的社會保障規(guī)則、個人自由與平等

以上分析并不意味著國家要對國民財富承擔唯一的責任。國家承擔社會保障的責任開始于個人的自由,伴隨著所謂啟蒙思想的興起,所有社會成員都應享受平等的權利。但是,個人必須對自己負責,必須為自己的生存提供所需的物質(zhì)資料,在公民社會,個人也需要為自己的家庭提供物質(zhì)基礎。從某種意義上說,在西方社會,個人責任是社會保障最基本的原則之一。

個人責任被認為是普遍的原則。現(xiàn)代西方福利國家的實踐促進了康德的國家倫理與黑格爾哲學相融合,個人責任和個人自由是一方面,社會保障作為國家責任確保國民福利是另一方面。一個簡單的結論說明了這種融合的背景:現(xiàn)實中并不存在絕對的個人自由,如果個人自由在物質(zhì)或精神上的先決條件沒有得到滿足,那么,個人責任就缺乏基礎。[5](P104)

當解釋個人責任與國家責任如何更好地相互融合時,會有明顯的區(qū)別。在美國,人們廣泛地對國家干預持懷疑態(tài)度,目前關于由政府主導公共衛(wèi)生服務的大討論就是一個很好的例子,而美國著名的社會保險法案是在當時特殊的環(huán)境下通過的。在歐洲,國家更多的趨向于強調(diào)政府對個人的責任,盡管如此,在歐洲國家內(nèi)部也是有很大的不同,從斯堪的納維亞國家到法國、德國及英國都是大致相同的,但南歐一些國家有著明顯區(qū)別,而東歐國家仍然在試圖尋找它們所在的位置。

對福利國家理論基礎的這些評論看起來似乎很正常,但距恰當?shù)脑u論還有一段距離,目前的這些評論對現(xiàn)有的社會政策仍然具有影響力。一個很好的例子就是現(xiàn)在正在實施的對勞動力市場的激活政策,繼美國和澳大利亞之后,在20世紀80年代后期被英國采用,并推廣到整個歐洲地區(qū)。在此過程中,德國的失業(yè)保障制度發(fā)生了巨大的變化,失業(yè)津貼被廢除。作為社會保險的一個項目,失業(yè)保險制度提供的失業(yè)保險金可以持續(xù)12個月時間,對于年長的工人來說,可以持續(xù)18個月的時間。所有有工作能力的求職者在一定期限之后,必須接受一定的工作,失業(yè)者必須主動地尋找工作,所有對個人義務的逃避與違反都必須得到處罰,減少救濟金。新的制度體系遵循新自由主義的模式,但并不符合人權的思想。然而,共同責任思想的基礎是國家責任的支持和個人必須為自己提供保障。正如黑格爾指出的,社會有責任為個人提供保障,同樣,社會也有權利促使個人為自己提供生存保障。[6]

(三)相關價值的基礎:宗教信仰還是法律?

以上對德國主要社會保障制度的簡要回顧已經(jīng)揭示出德國福利國家(或稱其為社會國家)的核心價值理念。而進一步的問題是,支撐這個核心價值理念的因素是什么?現(xiàn)代西方民族國家的基礎是憲法以及法律文件,其不僅確立了不同的政治機關及其相互關系,而且還為政治權力制衡(即分權)以及個人權利服務,這是憲法保障的法律秩序和法律框架,并服務于社會。各級政府的行為都必須以法律為基礎,而這些法律又必須與憲法保持一致。法律是一方面,道德倫理是另一方面,彼此相互分開,在政府行為的合法性方面,具體的信念或道德觀念并不發(fā)揮實際作用。

然而,宗教作為第二個或者是(與法律)同等重要的確保社會穩(wěn)定的因素,一直在被討論。因此,有人提出,應當在歐盟憲法草案的序言中增加關于基督教角色的界定。[7]然而,由于歐盟憲法整個計劃的失敗,這個想法沒有得以實現(xiàn)。盡管如此,哈貝馬斯在回應其商談理論的基礎時,對宗教維護社會穩(wěn)定的功能進行了更為廣泛的評價。[8]假如你認為宗教信仰是促使組織進行商談和交流的唯一動力,那么你就錯了。在現(xiàn)代憲法國家中,假如法律與倫理被分離,那么,憲法作為任何事務合法性來源的功能就決不能被忽視。

需要明確的一點是,這并不意味宗教信仰對于社會保障制度的建立與發(fā)展沒有起到任何作用。憲法為政治決定留下了空間,同時,憲法也為宗教審判留下了空間。在這一點上,一些真理的產(chǎn)生源自于最近一些比較研究的假設,甚至在第二次世界大戰(zhàn)后,社會政策的發(fā)展很明顯地受到基督教派的影響。[9]在這種環(huán)境下,對于社會保險而言,小規(guī)模被保險人群體的確立,政府治理原則與社團主義方式被認為是基督教教義的產(chǎn)物,同時,個人的自我負責,支持弱者,以及輔助性原則,是所謂的基督教教義的基本支柱之一(無論是天主教或新教都強調(diào)這一點)。這些教條、教義與憲法秩序結合在一起。如果著眼于社會保障法的實質(zhì)內(nèi)容而不是執(zhí)政黨的統(tǒng)治行為,這種結合是否影響到現(xiàn)有的社會政策還是很有爭議的。事實上,社團模式伴隨著市場機制、競爭方式以及個人預算與個人選擇機會的放大而產(chǎn)生。同時,小的被保險群體與大的被保險群體合并,自治模式被強大的政府管制活動所限制,傳統(tǒng)的基督教價值標準似乎失去了影響力,盡管現(xiàn)存的社會政策仍然保留著原有的由憲法確立起來的政策框架。

三、相互的影響:社會保障對文化產(chǎn)生的影響

(一)社會養(yǎng)老金與家庭

社會保障制度是否會對文化產(chǎn)生影響,這是一個很難回答的問題,因為文化是一個非常寬廣并且很模糊的概念。但我們可以明確的是,在一個既定的社會中,社會保障會對人們的社會角色產(chǎn)生影響,隨著這種影響的發(fā)生,類似于平等、個人自治這樣的根本價值觀念也同時會隨之改變。從這個意義上說,社會保障制度多少都會對特定的社會文化產(chǎn)生一些間接的影響。

一個廣泛討論的主題是養(yǎng)老金制度對出生率的影響。此問題的重要性日益凸顯,但如果對整個歐洲和一些亞洲國家目前的人口發(fā)展做人口統(tǒng)計比較,可以得出這樣的結論:“人口縮減與老齡化的社會”。經(jīng)濟學家認為養(yǎng)老金制度是出生率逐漸下降的誘因,提供養(yǎng)老金制度會危及自己國家的未來。但是這種觀點——無論對于基金制的養(yǎng)老金制度而言,還是對于現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老金制度而言——扭曲了事實。這是工業(yè)化帶來的社會變遷,這些社會變化必須以新的社會保障政策來應對。當然,德國也需要克服由于撫養(yǎng)孩子而給經(jīng)濟造成的不利影響。

(二)兒童津貼與家庭內(nèi)部的選擇

還需要指出的一點是關于兒童津貼制度,這項最新的社會保障制度改革還沒有引起足夠的重視和展開廣泛的討論,原因可能是其不涉及現(xiàn)行的社會保險計劃,但是它對德國的家庭模式具有重大意義。從2007年起,德國新兒童津貼的標準提高。[10]這樣做的好處是,在給付期的12個月至14個月里,津貼標準是與收入掛鉤的,它相當于最后申請人67%的凈收入,其上限為1 800歐元。

兒童津貼有利于提高婦女的勞動參與率。它允許雇用中斷,使人們在停職照顧自己孩子的一定階段內(nèi)得到收入保障。同時,兒童津貼計劃試圖鼓勵孩子的父親從就業(yè)職位中退出來照顧孩子。這是對傳統(tǒng)的男性養(yǎng)家模式的揚棄,為婦女提供更多的選擇機會和消除性別歧視,有助于家庭模式的變化,也有助于加強性別平等。這個政策并不是這些變化的始作俑者,它僅僅反映了正在進行中的社會發(fā)展變化,同時這種變化也深受老齡化社會中各種經(jīng)濟因素的影響。這種社會變化增加了婦女在勞動力市場中的參與程度,并從總體上提高了勞動生產(chǎn)率。

盡管兒童津貼只是一個例子,但它與社會的一般現(xiàn)象相一致,即社會保障的改革不會成為引發(fā)文化改變的因素,而是與文化自身的發(fā)展變化保持一致。

四、一個歐洲的述評:共同價值、共同市場與社會保障的多樣化

雖然歐洲國家具有相同的價值理念,但是在歐洲一體化過程中,分析不同國家社會保障制度之間的協(xié)調(diào)方式仍然需要有跨國界的視角。隨著時間的推移,歐洲聯(lián)盟成員國不僅形成了共同的社會政策,而且還建立了關于歐洲社會保障的共同原則。歐盟通過擴大一些法律文件的影響范圍來達到此目的,以避免扭曲競爭,如反歧視政策。它還建立了一個基本準則體系,如歐洲的權利憲章,盡管這些憲章還尚未生效。

在社會保障制度改革方面,歐盟已經(jīng)取得了成功,這些改革是依靠具有法律約束力的措施來實現(xiàn)的。這一點對政策的執(zhí)行具有切實的作用,歐盟現(xiàn)在指導大多數(shù)成員國的勞工政策,在養(yǎng)老金制度改革以及公共人口統(tǒng)計等方面也呈現(xiàn)出這樣的趨勢。然而,這并沒有導致整個歐盟的無差異化,在社會保障的組織管理和社會保障給付水平方面還有很多差別,如關于養(yǎng)老金給付水平和社會保障私有化的范圍在歐盟成員國之間仍然有很大分歧。一些成員國有國家保健系統(tǒng),覆蓋所有社會成員,而其他成員國則依靠法定(或社會)的健康保險,其原則是建立在雇傭關系以及雇主繳費的基礎上的,結果在一定程度上具有選擇的性質(zhì),不是將所有社會成員都覆蓋在制度之內(nèi)?？紤]到大量的行業(yè)性社會保障制度,現(xiàn)存社會保障制度的種類繁多,雖然有些國家將這些行業(yè)性的制度納入普遍制度中,但一些歐盟國家仍然有大量的行業(yè)性制度。

從上述的分析可以得出這樣的結論:雖然保護個人基本自由權利和滿足個人基本物質(zhì)需求已經(jīng)在歐洲達成共識,但歐盟國家仍然存在著不同的平等理念,也存在著不同的國家責任。不同的平等理念與不同的國家責任仍然需要通過各種方式得到平衡,假如在歐洲我們可以把其稱為文化的多樣性,那么,這同樣適合于社會保障制度。

[1]http://www.unesco.o rg/confgen/p ress-rel/021101-clt-diversity.shtm l.

[2]Tomasello.“The Human Adap tation for Culture”.Annual Review of A nthropology,1999,28:510.

[3]Ritter.Der Sozialstaat,Entstehung und Entw icklung im Internationalen Verg leich.2nded.,München,1991.

[4]Der Staatmuβ.“den w irtschaftlichen und gesellschaftlichen Fortschritt aller seiner Angeh?rigen f?rdern”.in:Gegenwart und Zukunft.der Rechts-und Staatsw issenschaften Deutschlands,1876.

[5]“Die Freiheit ist eine wirkliche erst in dem,der die Bedingungen derselben,den Besitz dermateriellen und geistigen Güter,als die Voraussetzungen der Selbstbestimmung,besitzt”.in:Geschichte der sozialen Bewegung in Frankreich von 1789 bis auf unsere Tage,Bd.3,Das K?nigtum,die Republik und die Souver?nit?t der franz?sischen Gesellschaft seit der Februarrevolution 1848,3rd ed.,1921.

[6]“Weil die bürgerliche Gesellschaft schuldig ist,die Individuen zu ern?hren,hat sie auch das Recht,dieselben anzuhalten,für ihre Subsistenz zu so rgen”.in Grundlinien der Philosophie des Rechts,1821,§240(quoted as by stw 1976,p.387).

[7]Weiler.Un'Europa christiana,un saggio esp lorativo.M ilano,2003.

[8]Barbato/Kratochw il.“Habermas's Notion of a Post-Secular Society,A Perspective from International Relations”.EU IWo rking Papers,MW P 2008/25,http://cadm us.iue.it/dspace/bitstream/1814/9011/1/MWP-2008-25.pdf.

[9]Manow.Religion und Sozialstaat-die konfessionellen Grund lagen europ?ischer Wohlfahrtsstaatsregime.Frankfurt a.M.,2008.

[10]Bundeselterngeld-und-erziehungsgeldgesetz(BEEG)of 5 December 2006(BGBl.Ip.2748).