草原監(jiān)理體系建設(shè)重在提升“五種能力”

○農(nóng)業(yè)部草原監(jiān)理中心副主任 劉加文

今年的中央一號(hào)文件特別強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)草原監(jiān)理體系建設(shè)，強(qiáng)化草原執(zhí)法監(jiān)督?！边@既是對(duì)草原監(jiān)理體系建設(shè)重要性、必要性的充分肯定，也是對(duì)草原監(jiān)理體系履行執(zhí)法監(jiān)督職能的明確要求。我國(guó)草原監(jiān)理體系是依據(jù)新修訂施行的《中華人民共和國(guó)草原法》（以下簡(jiǎn)稱《草原法》），從2003年起逐步開(kāi)始建立的，由于起步較晚，以及重視和支持力度不夠等原因，目前存在著機(jī)構(gòu)不夠健全、隊(duì)伍力量薄弱、設(shè)施裝備匱乏、自身建設(shè)落后、執(zhí)法環(huán)境不佳等突出問(wèn)題，嚴(yán)重影響和制約了草原執(zhí)法監(jiān)督工作。當(dāng)前，我國(guó)草原正處在由經(jīng)濟(jì)效益為主向以生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變的重要?dú)v史時(shí)期，草原監(jiān)理體系肩負(fù)著保護(hù)草原資源、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的雙重使命，責(zé)任重大。加快草原監(jiān)理體系建設(shè)步伐，必須圍繞薄弱環(huán)節(jié)，突出重點(diǎn)，加大力度，明確目標(biāo)，把提升“五種能力”作為主攻方向。

一、提升監(jiān)理執(zhí)法能力

依法保護(hù)草原資源是監(jiān)理體系的基本職責(zé)。當(dāng)前，草原保護(hù)與利用的矛盾日趨突出，非法開(kāi)墾草原、亂采濫挖草原野生植物資源、非法征占用草原、非法進(jìn)行礦藏開(kāi)采、非法買賣和流轉(zhuǎn)草原等案件呈多發(fā)態(tài)勢(shì)。全國(guó)每年僅查處的各類草原違法案件就有2萬(wàn)余起，直接破壞草原植被近20萬(wàn)公頃。切實(shí)做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，有效遏制破壞草原的違法行為，是當(dāng)前草原監(jiān)理體系建設(shè)需要解決的首要問(wèn)題。為此，必須重點(diǎn)抓好以下工作：

一是完善法律法規(guī)，解決有法可依的問(wèn)題。推進(jìn)出臺(tái)《草原法》配套法規(guī)及地方性草原法規(guī)；盡快在基本草原保護(hù)和草原植被恢復(fù)費(fèi)征管的制度建設(shè)，以及對(duì)開(kāi)墾草原等違法行為的具體量刑標(biāo)準(zhǔn)方面實(shí)現(xiàn)突破。

二是完善機(jī)構(gòu)，解決有人執(zhí)法的問(wèn)題。要著重推進(jìn)草原牧區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)以及生態(tài)脆弱區(qū)、草原生態(tài)工程項(xiàng)目區(qū)草原監(jiān)理體系建設(shè)，建立各級(jí)監(jiān)理機(jī)構(gòu)，理順管理體制，充實(shí)執(zhí)法人員；爭(zhēng)取在“十二五”期間，凡是草原面積占土地面積20%以上的地區(qū)（占全國(guó)60%）和縣（占全國(guó)46%），均建立起專門的草原監(jiān)理隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)草有所管；在管理體制上，逐步從合署辦公向機(jī)構(gòu)獨(dú)立運(yùn)行轉(zhuǎn)變，從純事業(yè)單位性質(zhì)向“參公”或行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

三是加大投入，解決執(zhí)法條件問(wèn)題。加緊配備草原監(jiān)理執(zhí)法所必需的交通工具、通訊器材及其他執(zhí)法取證裝備，改善辦公條件；將執(zhí)法辦案、人員工資福利等經(jīng)費(fèi)全額納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，確保草原執(zhí)法工作有效開(kāi)展。

二、提升監(jiān)測(cè)預(yù)警能力

監(jiān)測(cè)預(yù)警是做好草原執(zhí)法監(jiān)督工作的重要基礎(chǔ)，其內(nèi)涵是及時(shí)把握草原保護(hù)及利用的動(dòng)態(tài)情況，做到底數(shù)清、情況明，提高預(yù)知、預(yù)防能力，掌握草原保護(hù)工作的主動(dòng)權(quán)。

一是將執(zhí)法關(guān)口前移。通過(guò)建立日常巡查制度、群眾監(jiān)督舉報(bào)制度等方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和掌握不合理利用草原以及破壞草原的隱患和問(wèn)題，抓早、抓小、抓好，把隱患消除在萌芽狀態(tài)。

二是建立草原監(jiān)測(cè)預(yù)警體系。通過(guò)科學(xué)規(guī)劃、合理布局、加大投入，爭(zhēng)取在“十二五”期間基本建成國(guó)家、省、地、縣各級(jí)草原監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，實(shí)現(xiàn)草原監(jiān)測(cè)范圍的全覆蓋，實(shí)時(shí)把握草原資源、草原利用、草原建設(shè)、草原災(zāi)害等動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，為科學(xué)決策和指導(dǎo)生產(chǎn)提供可靠依據(jù)。

三是提高監(jiān)測(cè)工作水平。加強(qiáng)地面定位監(jiān)測(cè)點(diǎn)建設(shè)，制訂完善地面調(diào)查及遙感數(shù)據(jù)分析等相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程；積極整合相關(guān)科研、教學(xué)、推廣單位的技術(shù)及設(shè)備等優(yōu)勢(shì)力量，促進(jìn)新技術(shù)、新成果在草原監(jiān)測(cè)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化和應(yīng)用；大力推進(jìn)草原監(jiān)測(cè)工作從突擊式向常態(tài)化轉(zhuǎn)變，從事后監(jiān)測(cè)向事前預(yù)警與事后監(jiān)測(cè)相結(jié)合轉(zhuǎn)變，從各自為戰(zhàn)向統(tǒng)一組織、分工協(xié)作轉(zhuǎn)變，從監(jiān)測(cè)隊(duì)伍臨時(shí)性、業(yè)余化向職業(yè)化、專業(yè)化轉(zhuǎn)變。

三、提升應(yīng)急反應(yīng)能力

草原監(jiān)理體系必須具備兩種應(yīng)急反應(yīng)能力，一種是對(duì)可能引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的突發(fā)事件的快速處置能力，另一種是對(duì)草原重大災(zāi)害的應(yīng)急處置能力。

草原違法案件以及草原糾紛，大多涉及農(nóng)牧民的切身利益，若處理不好，很可能會(huì)激化矛盾，引發(fā)群體性事件或其他惡性事件。因此，要不斷加強(qiáng)監(jiān)理隊(duì)伍政治思想教育和職業(yè)道德教育，樹(shù)立公正執(zhí)法、文明執(zhí)法、為民執(zhí)法的職業(yè)道德風(fēng)尚，認(rèn)真對(duì)待群眾訴求，妥善處理每一件來(lái)信、來(lái)訪，防止工作失誤導(dǎo)致矛盾升級(jí)；要不斷提高監(jiān)理執(zhí)法人員做群眾工作的水平，善于通過(guò)宣傳、解釋、說(shuō)服、疏導(dǎo)，引導(dǎo)農(nóng)牧民以理性合法的形式表達(dá)利益訴求、解決利益矛盾、維護(hù)自身權(quán)益，最大限度地把矛盾糾紛化解在基層、把問(wèn)題解決在當(dāng)?shù)兀瑥脑搭^上預(yù)防群體性事件和惡性事件的發(fā)生。做好草原火災(zāi)、雪災(zāi)、蟲(chóng)災(zāi)、鼠災(zāi)、旱災(zāi)等災(zāi)害應(yīng)急處置是草原監(jiān)理體系的一項(xiàng)重要工作。要貫徹預(yù)防為主的方針，加強(qiáng)對(duì)草原災(zāi)害發(fā)生、發(fā)展規(guī)律的研究，把握各種草原災(zāi)害的特點(diǎn)、分布、危害及有效預(yù)防和控制措施，做到心中有數(shù)，搞好重點(diǎn)防范、提前防范。

加快建立能落實(shí)、真管用的國(guó)家、省、地、縣各級(jí)草原災(zāi)害應(yīng)急處置預(yù)案，健全統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機(jī)制，明確職責(zé)任務(wù)，提高應(yīng)急反應(yīng)效能。切實(shí)加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)物資儲(chǔ)備，重視基礎(chǔ)設(shè)施和專門力量建設(shè)，強(qiáng)化實(shí)戰(zhàn)演練，增強(qiáng)實(shí)戰(zhàn)能力。

四、提升服務(wù)指導(dǎo)能力

開(kāi)展草原保護(hù)建設(shè)的同時(shí)，必須統(tǒng)籌兼顧草原的合理開(kāi)發(fā)利用，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的協(xié)調(diào)發(fā)展?？茖W(xué)、合理地利用草原，是草原保護(hù)最基本、最有效的措施。因此，指導(dǎo)農(nóng)牧民及其他草原利用者，合理組織草原畜牧業(yè)生產(chǎn)，合理開(kāi)發(fā)利用草原資源，為他們提供必要的政策與技術(shù)服務(wù)，是草原監(jiān)理部門的重要責(zé)任，也是做好執(zhí)法監(jiān)督工作的必要保證。

一是搞好政策服務(wù)。要根據(jù)部分農(nóng)牧民、機(jī)關(guān)、廠礦不熟悉國(guó)家草原保護(hù)政策，不了解《草原法》相關(guān)規(guī)定的情況，比如，有的單位征占用草原時(shí)不主動(dòng)向草原管理部門提出申請(qǐng)，有的部門拋開(kāi)草原管理部門不按程序?qū)徟?，有的地方將草原隨意劃為林地等，有針對(duì)性地登門、進(jìn)廠、入戶開(kāi)展政策、法規(guī)宣傳，講解政策規(guī)定，介紹法規(guī)條文，提高社會(huì)各界知法、守法、懂法、用法的水平。

二是搞好技術(shù)指導(dǎo)。根據(jù)草畜平衡、禁牧休牧輪牧等制度的需要，幫助農(nóng)牧民合理測(cè)算草原載畜能力，科學(xué)設(shè)計(jì)禁牧休牧輪牧草原的利用計(jì)劃；根據(jù)退牧還草的需要，積極指導(dǎo)農(nóng)牧民搞好人工飼草地建設(shè)，推廣良種牧草種植技術(shù)及飼草收獲、加工、儲(chǔ)藏技術(shù)；根據(jù)畜牧業(yè)上水平的需要，大力推廣家畜良種，積極引導(dǎo)發(fā)展舍飼圈養(yǎng)及標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，促進(jìn)家畜出欄，提高草原畜牧業(yè)生產(chǎn)效益。

五、提升宣傳引導(dǎo)能力

草原保護(hù)建設(shè)離不開(kāi)良好的社會(huì)環(huán)境。只有在全社會(huì)真正形成愛(ài)草、重草的氛圍，樹(shù)立起“植綠、護(hù)綠、愛(ài)綠”的文明風(fēng)尚，草原執(zhí)法監(jiān)督工作才有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。因此，草原監(jiān)理部門在推進(jìn)業(yè)務(wù)工作的同時(shí)，必須把宣傳工作放在突出位置，不斷提高正確把握輿情、主動(dòng)引導(dǎo)輿論的本領(lǐng)。

一是突出宣傳重點(diǎn)。草原宣傳必須緊跟形勢(shì)，服務(wù)大局，瞄準(zhǔn)國(guó)家發(fā)展的大方向及社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)，從戰(zhàn)略高度上進(jìn)行謀劃。要針對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的需要，大力宣傳草原在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，應(yīng)對(duì)全球氣候變化中不可替代的重要作用；針對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)牧民增收問(wèn)題，積極宣傳草原保護(hù)建設(shè)既是“三農(nóng)”的重要組成部分，更是“三農(nóng)”工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局；針對(duì)糧食安全問(wèn)題，大力宣傳以草促糧、藏糧于草、發(fā)展草地農(nóng)業(yè)的積極作用，消除社會(huì)偏見(jiàn)。

二是創(chuàng)新宣傳方式。要配備熱愛(ài)宣傳、善于開(kāi)拓、擅長(zhǎng)策劃創(chuàng)意的得力人員主抓宣傳；充分挖掘各種宣傳資源和手段，力求做到電視里有影像、廣播里有聲音、報(bào)刊上有文章、網(wǎng)絡(luò)里有報(bào)道、鄉(xiāng)村里有專欄、道路邊有口號(hào)、草原上有碑牌、農(nóng)牧民手上有本本；堅(jiān)持媒體宣傳與現(xiàn)場(chǎng)宣傳相結(jié)合，專業(yè)媒體與大眾媒體相結(jié)合，廣泛宣傳與重點(diǎn)宣傳相結(jié)合，自己宣傳與各界人士共同參與相結(jié)合，灌輸式宣傳與典型示范式宣傳相結(jié)合，力求貼近實(shí)際、貼近生活、貼近群眾，不斷增強(qiáng)草原宣傳的吸引力、影響力、感染力。

三是探討草原發(fā)展重大理論問(wèn)題。重視對(duì)關(guān)系草原發(fā)展的宏觀問(wèn)題、根本性問(wèn)題和前瞻性問(wèn)題的研究，總結(jié)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，分析深層次問(wèn)題和矛盾，描繪發(fā)展的前景，提出發(fā)展思路及對(duì)策，以此作為草原宣傳工作的基礎(chǔ)，吸引社會(huì)的關(guān)注，形成大眾的共識(shí)，更好地促進(jìn)草原監(jiān)理事業(yè)的發(fā)展，為保障草原生態(tài)安全、推進(jìn)草原地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步作出積極的貢獻(xiàn)。