淺談無錫市動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中的難點問題及對策

崔洪平

（無錫市動物衛(wèi)生監(jiān)督所，江蘇 無錫 214026）

動物衛(wèi)生監(jiān)督工作是動物防疫工作的重要組成部分，是確保動物“免疫、檢疫、消毒、監(jiān)管、撲殺”等綜合性防疫措施落實的主要保障手段之一，是國家賦予的對不依法進行動物防疫活動進行打擊的強制性行政措施，是一項科學性、管理性都很強的綜合性工作?！吨腥A人民共和國動物防疫法》頒布以來我國的動物衛(wèi)生監(jiān)督工作取得了歷史性的突破，逐步建立和完善了動物衛(wèi)生監(jiān)督機構，動物及其產(chǎn)品檢疫隊伍，特別是新修訂的《中華人民共和國動物防疫法》于2008年1月1日起正式施行，賦予了動物衛(wèi)生監(jiān)督機構更大的權力與責任，并為全國范圍內(nèi)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構名稱的統(tǒng)一在法律上進行了確定。但是，動物衛(wèi)生監(jiān)督工作同時也面臨著很多困難，存在著許多實際問題，筆者結(jié)合本地實際，對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中的難點問題及對策談點體會。

1 動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作取得的成效

我市動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作在市委、市政府的高度重視下，在省、市業(yè)務主管部門的統(tǒng)一領導下，圍繞強管理、明責任、建制度的方針，落實各項動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法措施，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作取得了明顯成效。

1.1 加強動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法管理長期以來，我市結(jié)合實際，在動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法上以管理為主，建立了規(guī)模養(yǎng)殖場的監(jiān)管檔案，落實了監(jiān)管責任人，對生豬定點屠宰場、活禽批發(fā)市場實行派駐動物檢疫員制度，對大型超市、農(nóng)貿(mào)市場實行定期監(jiān)督檢查制度，對動物產(chǎn)地檢疫實行登門檢疫制度，建立了管理相對人檔案。定期召開管理相對人會議，宣傳法律法規(guī)，提高管理相對人依法從事動物防疫活動意識，公布國內(nèi)動物疫情，增強管理相對人對動物疫情的認知水平，培訓疫情處置技術，提高管理相對人及時處置動物疫情的能力。

1.2 明確動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法責任通過多年的努力，我市逐步建立了市、市（縣、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）三級動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法責任體系，將動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法責任落實到人，誰管理誰負責、誰辦案誰負責、誰監(jiān)管誰負責、誰檢疫誰負責，加強動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的工作責任心，嚴格查處動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員違章事件，每年均有2至3名動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員因各種原因被清除出動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍。每年與動物飼養(yǎng)場、生豬屠宰場、動物及其產(chǎn)品批發(fā)市場、農(nóng)貿(mào)市場、大型超市簽訂《動物防疫責任狀》，在責任狀中明確管理相對人的責任。

1.3 建立健全各項規(guī)章制度 我市結(jié)合自身實際，出臺了《無錫市動物防疫監(jiān)督員管理辦法》、《無錫市動物檢疫員管理辦法》、《無錫市動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法辦案制度》、《無錫市生豬屠宰場檢疫管理制度》、《無錫市動物產(chǎn)地檢疫管理制度》、《無錫市動物產(chǎn)品監(jiān)管制度》等一系列規(guī)章制度，通過規(guī)章制度來約束執(zhí)法人員與管理相對人的行為，在緊緊圍繞《動物防疫法》的前提下，細化操作流程，規(guī)范執(zhí)法行為。

2 動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中存在的問題

雖然我市動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作取得了明顯成效，但是，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作還存在著以下四類難點問題：

2.1 執(zhí)法隊伍問題 長期以來，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍不健全是困擾動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的一個關鍵問題，隨著社會的發(fā)展，各級政府對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作越來越重視，要求越來越高，任務越來越多，但執(zhí)法人員特別是工作在第一線的執(zhí)法人員問題一直沒有得到有效解決，市、縣（市、區(qū)）二級執(zhí)法人員的數(shù)量與所承擔的工作量相比，人員遠遠不足，與有關部門如衛(wèi)生監(jiān)督機構、工商行政管理機構等相比，更是處于弱勢地位。目前市級專職執(zhí)法人員4名，需對城區(qū)3個生豬屠宰場、2個活禽批發(fā)市場、1個豬肉交易市場、34個農(nóng)貿(mào)市場、18個大型超市、27個動物診療機構、26個冷庫進行監(jiān)督管理執(zhí)法，市（縣、區(qū)）級專職執(zhí)法人員22名，需對轄區(qū)內(nèi)生豬屠宰場、動物養(yǎng)殖場、動物診療機構、農(nóng)貿(mào)市場、大型超市、冷貯單位進行監(jiān)督管理執(zhí)法，執(zhí)法人員與管理相對人的比例嚴重失衡，特別是在查處違法案件時，暴力抗法事件時有發(fā)生。多年以來，沒有統(tǒng)一的執(zhí)法服裝更是影響了執(zhí)法形象。雖然《動物防疫法》明確規(guī)定動物及動物產(chǎn)品的檢疫工作由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構組織實施，但對實施的隊伍性質(zhì)待遇卻沒有明確的規(guī)定。我市80%以上的一線動物檢疫員是靠收取檢疫費及政府撥付的防疫勞務費來維持的，所獲得的報酬處于全市較低水平，大部分動物檢疫人員在除開展本職工作外，還需開展其它副業(yè)來維持生活，在一定程度上影響了動物檢疫工作質(zhì)量，每年均有一部分動物檢疫員因待遇問題而離開工作崗位。一線動物檢疫工作人員學歷不高。由于待遇問題，近年來很少有大專以上的獸醫(yī)專業(yè)人員加入到基層動物檢疫隊伍，而現(xiàn)有的動物檢疫人員學歷相對較低，初中、高中學歷占了主流。

2.2 管理對象問題 動物衛(wèi)生監(jiān)督管理對象以養(yǎng)殖戶、屠宰戶、“小刀手”、運銷戶為主，文化素質(zhì)相對偏低，法律意識淡薄，流動性大，往往是一個家族或是同鄉(xiāng)結(jié)伙經(jīng)營，其中有少部分人長期從事私屠亂宰、違法經(jīng)營生豬或是病死豬等違法行業(yè)，為了追求高額利潤不惜挺而走險，而且是居無定所，經(jīng)常變換居住地址。由于屠宰、運輸、經(jīng)營病害動物等違法違規(guī)行為經(jīng)常是深夜進行，不當場處理，特別是罰款不當場收繳，事后難以追繳。在執(zhí)法人員數(shù)量不占優(yōu)勢的情況下，經(jīng)常會出現(xiàn)抗法事件，甚至會有暴力行為，使部分違法事件得不到及時有效的處理。

2.3 無害化處理設施問題 長期以來，我市一直缺乏固定的病害動物及動物產(chǎn)品無害化處理場所，當有重大動物疫情發(fā)生時，往往由政府出錢找地深埋處理，而養(yǎng)殖戶平時發(fā)生動物死亡時，常有低價出售、隨意扔棄等行為發(fā)生，屠宰場被檢出不合格動物及其產(chǎn)品時，有小型煉油設備的進行煉油，沒有此類設施的則扔進了化糞池，有的被拉去作肥料，還有的則扔進了垃圾箱。農(nóng)貿(mào)市場、活禽交易市場等場所發(fā)生動物死亡時，往往難以找到一個有效的無害化處理場所。雖然農(nóng)業(yè)部一直要求對病害動物及其產(chǎn)品要進行及時規(guī)范處置，但在政府層面卻一直沒有要求建立無害化處理場所，配置無害化處理設備，無害化處理工作流于形式。

2.4 經(jīng)費問題 缺乏專項的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法專項工作經(jīng)費是長期影響動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作有效開展的一個重要問題。雖然《動物防疫法》明確了各級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構是法定的執(zhí)法組織，但財政對此項工作沒有專項的投入，特別是執(zhí)法裝備、動物檢疫員的工資待遇都是依靠收取的檢疫費來維持，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構一方面對管理對象收取費用，一方面對管理對象執(zhí)法，給管理對象認為動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法就是收錢，極大的影響了動物衛(wèi)生監(jiān)督機構在管理相對人及廣大市民中的形象。另外，我市屬于動物及其產(chǎn)品的銷區(qū)，動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的一部分是對外來動物及其產(chǎn)品的監(jiān)管，監(jiān)管需要人員，但不能收取費用，監(jiān)管人員的工作經(jīng)費無法落實，這就形成了一個矛盾，不監(jiān)管是失職，監(jiān)管人員經(jīng)費卻沒有來源。

3 解決動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作中難點問題的對策

3.1 在現(xiàn)有條件下需采取的對策

3.1.1 整合力量，組建臨時性執(zhí)法預備隊 動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法過程中，常常由于要沒收病害動物及其產(chǎn)品，或是處罰違法經(jīng)營、運輸動物及其產(chǎn)品的，面臨的不是一個違法人員，而是一部分違法人員，違法人員的人數(shù)常在4個以上，而違法事件的發(fā)生大多是在深夜，這就要求執(zhí)法人員在處理好違法事件的同時，保護好自身的安全。除緊密依靠公安部門外，在現(xiàn)有條件限制的情況下，建立一支臨時性執(zhí)法預備隊就顯得相當重要，預備隊的人員可以從轄區(qū)內(nèi)動物檢疫員中進行抽調(diào)，在掌握違法行為發(fā)生規(guī)律的前提下，周密部署，集中力量進行專項打擊，從而不斷提高違法案件的處理質(zhì)量，提高動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的威信。臨時執(zhí)法預備隊發(fā)生的費用從收取的動物檢疫費中支付。

3.1.2 建立健全管理相對人檔案通過對轄區(qū)內(nèi)動物飼養(yǎng)戶、農(nóng)貿(mào)市場的動物產(chǎn)品經(jīng)營戶、生豬屠宰場的屠宰戶、運輸戶、到生豬屠宰場拿豬產(chǎn)品的經(jīng)營戶、活禽經(jīng)營市場的經(jīng)營戶、動物產(chǎn)品批發(fā)市場的經(jīng)營戶均建立檔案，做到一人一檔，全面掌握管理相對人的具體信息。

3.1.3 對外來動物及其產(chǎn)品實行備案制度 目前沒有力量監(jiān)管到每個管理相對人，則可以采取退一步的辦法，要求動物飼養(yǎng)戶、農(nóng)貿(mào)市場、生豬定點屠宰場、大型超市、活禽批發(fā)經(jīng)營市場對所經(jīng)營的外來動物及其產(chǎn)品的來源到當?shù)貏游镄l(wèi)生監(jiān)督機構備案后方可從事相關的動物防疫活動，對未經(jīng)備案的產(chǎn)地或單位的動物及其產(chǎn)品禁止在本地范圍內(nèi)飼養(yǎng)、經(jīng)營，建立起一整套行之有效的溯源制度，確保發(fā)生違法事件時可以一查到底。

3.2 需要各級政府、獸醫(yī)主管部門采取的對策

3.2.1 加強動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍建設

隊伍是工作的根本，各級政府、獸醫(yī)主管部門出臺的政策、措施最后的落腳點是落實，是有效的執(zhí)行，得不到落實和有效執(zhí)行的政策、措施到最后都是一句空話，而落實與執(zhí)行的關鍵在于基層，需要依靠基層動物檢疫員去實施，那就需要切實解決好基層動物檢疫員的機構、待遇等一系列問題，這就需要通過改革去實施。目前從國務院、省政府、市政府均出臺了關于獸醫(yī)管理體制改革的文件，但在基層改革時遇到了阻力，這就需要各級政府對改革要加強督促，確保獸醫(yī)管理體制改革，特別是基層獸醫(yī)管理體制改革落實到位。

3.2.2 加大動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作經(jīng)費投入 建議取消動物檢疫費的收取，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法所發(fā)生的費用全部由財政承擔，徹底解決動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的后顧之憂，即有利于執(zhí)法工作的開展，也有利于提升執(zhí)法形象。這樣可以做好產(chǎn)地檢疫、屠宰檢疫工作，不會再發(fā)生只收費不檢疫現(xiàn)象，可以做好銷售地的監(jiān)管工作，不會發(fā)生亂收費現(xiàn)象，就真正可以做到從養(yǎng)殖場到餐桌的一條龍管理，確保肉食品的安全。有了經(jīng)費的保障，縣級以上動物衛(wèi)生監(jiān)督機構可以組建專職的執(zhí)法隊伍，加強執(zhí)法裝備的建設，就真正具備有效打擊違法事件的力量，辦案的數(shù)量和質(zhì)量將會得到明顯的提高，轄區(qū)內(nèi)動物防疫活動管理水平將會上一個新的臺階。

3.2.3 加快區(qū)域性動物及其產(chǎn)品無害化處理場所建設 每年均有大量病死動物和被檢出的病害動物及其產(chǎn)品需要無害化處理，建設無害化處理場就顯得十分必要。筆者認為，無害化處理場的建設可根據(jù)行政區(qū)域劃分并結(jié)合從事動物防疫活動單位的數(shù)量來進行科學設置，建設的規(guī)模根據(jù)年處理量來設計。要對無害化處理場的公益性進行認可，確保機制、人員、經(jīng)費的到位。有了無害化處理場，將對動物疫病的防控起到積極的作用。

3.2.4 加強信息化管理建設 信息化建設已進入了各級政府和各部門，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作同樣需要先進的信息化建設，有了信息化建設，就可以在不同地區(qū)了解掌握管理相對人的情況，可以及時進行溝通和通報，統(tǒng)一加強對管理相對人的管理，在全國大流通的現(xiàn)實條件下，一個管理相對人的活動范圍是多地區(qū)的，非常有利于查處違法事件，和預防扼制違法事件的發(fā)生。

3.2.5 統(tǒng)一執(zhí)法著裝，提升執(zhí)法形象 整齊劃一的執(zhí)法服裝，將有利于執(zhí)法工作的開展，有利于執(zhí)法工作得到管理相對人及市民的認可，有利于動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊伍形象的提升。