論以低碳為導(dǎo)向的我國農(nóng)業(yè)立法

屈 振 輝

(湖南女子學(xué)院 ,長沙 410004)

我國由于其所處獨(dú)特的封閉式的自然地理環(huán)境,自古以來就形成了高度發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)(耕)文明。鑒于農(nóng)業(yè)在奴隸和封建國家中所處的重要地位,歷代統(tǒng)治階級(jí)都非常重視有關(guān)農(nóng)業(yè)方面的立法,頒布了大量的有關(guān)農(nóng)業(yè)立法和涉農(nóng)的法律法規(guī),從而促進(jìn)了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)乃至國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！啊短坡伞氛{(diào)整農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范,對封建社會(huì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展起到了促進(jìn)作用……《大明律》12篇 606條,有許多發(fā)展農(nóng)業(yè)的法律規(guī)范……增加了農(nóng)業(yè)收入,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展?！盵1]即使我國在近代逐步走上了現(xiàn)代工業(yè)化道路后,基于農(nóng)業(yè)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)當(dāng)中重要的基礎(chǔ)地位,也從未忽略過農(nóng)業(yè)立法及涉農(nóng)法律法規(guī)的制定?？v觀我國農(nóng)業(yè)立法從古至今的發(fā)展與演進(jìn)歷程,我們發(fā)現(xiàn)其實(shí)際上歷經(jīng)了一條這樣的邏輯順序,也就是從公法到私法再到經(jīng)濟(jì)法的法域變遷。然而這并不意味著農(nóng)業(yè)法發(fā)展演進(jìn)歷程的終結(jié)。當(dāng)人類社會(huì)開始倡導(dǎo)并逐步進(jìn)入低碳生活時(shí)代,我國農(nóng)業(yè)立法也將走向低碳環(huán)保的生態(tài)法時(shí)代。我國農(nóng)業(yè)在進(jìn)入21世紀(jì)后面臨很多機(jī)遇與挑戰(zhàn),有些因素對我國農(nóng)業(yè)立法低碳化還有所影響,但我們?nèi)孕鑸?jiān)持我國農(nóng)業(yè)立法的低碳導(dǎo)向。

1 我國農(nóng)業(yè)立法的歷史發(fā)展與變遷

農(nóng)業(yè)可謂是保障人類生存發(fā)展的重要基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。英國古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家威廉·配第曾經(jīng)說過句名言:“勞動(dòng)是財(cái)富之父,土地是財(cái)富之母?！盵2]這句話很顯然是針對農(nóng)業(yè)這個(gè)產(chǎn)業(yè)來說的。人類有關(guān)農(nóng)業(yè)的法制歷史可謂源遠(yuǎn)流長,在西方最早可追溯到《漢莫拉比法典》,我國夏代法制之中對農(nóng)業(yè)問題亦有涉及。如果沿用古羅馬法學(xué)家們對法律所做出的劃分,我們認(rèn)為我國的農(nóng)業(yè)立法應(yīng)該經(jīng)過了這樣的歷程,即從公法到私法再到經(jīng)濟(jì)法的時(shí)代與法域變遷。農(nóng)業(yè)法在我國最早是以公法的形式出現(xiàn)的。所謂公法是指涉及政府與個(gè)人間權(quán)利義務(wù)關(guān)系法律部門的總和,而“在中國古代,歷朝都將`以農(nóng)為本’作為基本國策……在以農(nóng)為本的國策下,發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是政府的一項(xiàng)基本職責(zé)?！盵3]據(jù)此我們認(rèn)為我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)立法帶有極濃厚的公法色彩。不僅如此,“夏商時(shí)代就采用刑法手段保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的正常進(jìn)行。西周和春秋戰(zhàn)國時(shí)期,也把妨害農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的行為視為嚴(yán)重的罪行?！盵4]這更是將對農(nóng)業(yè)的公法保護(hù)推到了登峰造極的地步。其實(shí)這種現(xiàn)象也并不難解釋:農(nóng)業(yè)是封建國家的主要經(jīng)濟(jì)命脈,必須竭力運(yùn)用國家權(quán)力予以力保。伴隨著春秋末期封建土地私有制的出現(xiàn),我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)立法開始出現(xiàn)某些私法元素。隨著封建國家農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高,農(nóng)產(chǎn)品極大豐富,地主和農(nóng)民除了依公法向國家上交農(nóng)產(chǎn)品以外,其手中都或多或少的存留有部分剩余的農(nóng)產(chǎn)品。這就為農(nóng)產(chǎn)品交換的實(shí)現(xiàn)提供了前提和可能性。農(nóng)業(yè)是封建中國的國民經(jīng)濟(jì)中的主要產(chǎn)業(yè)形式,農(nóng)產(chǎn)品也就成了封建中國商品交換的主要形式。據(jù)此我們認(rèn)為即使在私法不甚發(fā)達(dá)的封建中國,有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品交換的各類契約制度仍然比較發(fā)達(dá)。尤其是在兩宋時(shí)包括土地在內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料,以及包括農(nóng)產(chǎn)品在內(nèi)的各類大宗商品批量流通,都是通過訂立各種各樣民事契約的形式進(jìn)行的[5]。無獨(dú)有偶,這種現(xiàn)象在古代西方社會(huì)也是存在的。其實(shí)私法在古代羅馬農(nóng)業(yè)史中也具有重要作用,對此韋伯曾寫過《羅馬農(nóng)業(yè)史及其與公法和私法的關(guān)系》一文進(jìn)行研究[6]。綜上所述,作為調(diào)整農(nóng)業(yè)這個(gè)產(chǎn)業(yè)的法律制度,兼具了公法與私法的雙重屬性。因此有學(xué)者從以下兩個(gè)方面進(jìn)行了論述:“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)法以調(diào)整特定農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系為對象;在特定農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)關(guān)系中,農(nóng)民及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中與其他市場主體發(fā)生的關(guān)系屬于民事或商事關(guān)系,由民商法調(diào)整,而民商法屬私法領(lǐng)域;農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的行政管理關(guān)系由行政法調(diào)整,屬公法領(lǐng)域。從涉及經(jīng)濟(jì)關(guān)系的調(diào)整對象上看,私法的調(diào)整對象為平權(quán)性質(zhì)的平等經(jīng)濟(jì)關(guān)系;公法的調(diào)整對象是行政性質(zhì)的不平等經(jīng)濟(jì)關(guān)系?！薄稗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)法在調(diào)整方法上,兼采公法、私法以及刑法的調(diào)整方法,具有自身的特點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)法與行政法方面,政府可以通過公共投資、農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼以及具體的行政行為等手段對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控和直接干預(yù)。在私法方面,政府可以通過對重要農(nóng)產(chǎn)品的收購調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)。在刑法方面,國家可以通過追究農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)犯罪刑事責(zé)任的方式來確保農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)法的實(shí)施?！盵7]我們認(rèn)為上述論述基本上是正確的,但我們對其“鑒于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)法的公私復(fù)合型的特性,把該法律部門歸到經(jīng)濟(jì)法較為適宜”的結(jié)論卻不敢茍同。在進(jìn)入資本主義社會(huì)后農(nóng)業(yè)法進(jìn)入經(jīng)濟(jì)法時(shí)代,而這個(gè)過程在我國則是在新中國建立后。在自然經(jīng)濟(jì)中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)完全由生產(chǎn)者自己決定,國家主要關(guān)心農(nóng)業(yè)品征收而很少對其進(jìn)行干預(yù);而在市場經(jīng)濟(jì)中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再是農(nóng)戶個(gè)人私事,由于農(nóng)業(yè)在各國特別是我國經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位,也由于其關(guān)系到了國計(jì)民生并影響到其他產(chǎn)業(yè),現(xiàn)代各國普遍以法的形式對農(nóng)業(yè)實(shí)施宏觀調(diào)控,因此現(xiàn)代農(nóng)業(yè)立法無疑就具有了經(jīng)濟(jì)法的屬性?！稗r(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的重要地位,決定了農(nóng)業(yè)法是經(jīng)濟(jì)法體系中的一個(gè)重要部門法?！盵8]將農(nóng)業(yè)法視為經(jīng)濟(jì)法的重要組成部分,現(xiàn)在可謂已經(jīng)是我國法學(xué)界的通說了。但是將農(nóng)業(yè)法劃入經(jīng)濟(jì)法的范疇也存在著問題。在經(jīng)濟(jì)法視閾中農(nóng)業(yè)僅僅是可利用的經(jīng)濟(jì)資源而非自然資源和環(huán)境要素。在這種視閾影響下其結(jié)果常常是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高的同時(shí),農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境卻在不斷地日益惡化,并最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的下降。這是將農(nóng)業(yè)法歸入經(jīng)濟(jì)法范疇的最大不足,也是制約著農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要瓶頸。當(dāng)然將我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法歸入公法或私法的范疇也是不恰當(dāng)?shù)?就前者而言我國已于 2006年徹底取消了農(nóng)業(yè)稅,這意味著我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法作為公法的最后功能已不復(fù)存在;而若將我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法簡單歸為后者,又難免不會(huì)出現(xiàn)西方學(xué)者哈丁所描述的“公地悲劇”現(xiàn)象。人類法制發(fā)展的進(jìn)程在總體上要?dú)v經(jīng)“從公私法域的分化到社會(huì)法域的衍生甚至生態(tài)法域的出現(xiàn)”[9],農(nóng)業(yè)法制亦不能例外。農(nóng)業(yè)法在低碳時(shí)代到來后將進(jìn)入生態(tài)時(shí)代,我國農(nóng)業(yè)立法也由此發(fā)生了根本性的變革。

2 低碳時(shí)代到來與我國的農(nóng)業(yè)立法

“農(nóng)業(yè)是人類利用自然環(huán)境,依靠生物機(jī)能,通過勞動(dòng),協(xié)調(diào)生物與環(huán)境之間的關(guān)系,強(qiáng)化或控制生物的生命活動(dòng)過程,以取得所需要的農(nóng)產(chǎn)品并為人類創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境的社會(huì)生產(chǎn)部門?！盵10]從上述有關(guān)農(nóng)業(yè)的定義來看,農(nóng)業(yè)實(shí)際上是最典型自然開發(fā)產(chǎn)業(yè),“靠天吃飯”是對其最好的形容。工業(yè)中除礦業(yè)等資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)外,對外界自然環(huán)境的依賴并不大;但農(nóng)業(yè)則與之有很大的不同,它完全依賴于自然環(huán)境而存在。因此進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的前提就是保持良好的自然環(huán)境。然而我國當(dāng)前的自然環(huán)境狀況尤其是農(nóng)業(yè)環(huán)境狀況卻令人堪憂。當(dāng)前我國的農(nóng)業(yè)環(huán)境問題主要表現(xiàn)在以土地超載、土地退化嚴(yán)重為代表的自然資源與生態(tài)破壞問題,以及以工業(yè)排放污染物為主的農(nóng)業(yè)環(huán)境污染等多個(gè)方面。對此若不加以足夠的警覺并盡快采取各種措施,可以悲觀地說我們將無法生存下去。當(dāng)我們正在尋覓我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的思路時(shí),有關(guān)低碳的呼聲在大洋彼岸出現(xiàn)了?！癭低碳經(jīng)濟(jì)’概念,基本上可以認(rèn)為是在氣候變化國際制度框架(包括《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》),特別是《京都議定書》遭受空前挫折的形勢下由英國率先提出的。2003年2月24日英國首相布萊爾發(fā)表了題為《我們未來的能源——?jiǎng)?chuàng)建低碳經(jīng)濟(jì)》的白皮書(DTI 2003)(后文簡稱《能源白皮書》)。宣布到 2050年英國能源發(fā)展的總體目標(biāo)是:從根本上把英國變成一個(gè)低碳經(jīng)濟(jì)的國家?！盵11]這由此引發(fā)了席卷全球的低碳潮流。如果將低碳經(jīng)濟(jì)視為以低排放、低能耗、低污染為基礎(chǔ)的綠色經(jīng)濟(jì),那么有學(xué)者對低碳農(nóng)業(yè)也做了這樣的界定:“低碳農(nóng)業(yè)應(yīng)該是低耗能、低污染、低排放的`三低’農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式;是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營中排放最少的溫室氣體,同時(shí)獲得整個(gè)社會(huì)最大收益的一種經(jīng)營模式;其本質(zhì)是節(jié)約型、效益型、安全型農(nóng)業(yè)。”[12]如前所述,農(nóng)業(yè)是最依賴自然環(huán)境而存在的產(chǎn)業(yè),它也應(yīng)該成為低碳環(huán)保領(lǐng)域中的表率。我們現(xiàn)在所說的低碳農(nóng)業(yè)并不是要拋棄機(jī)械化和化肥等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)手段的使用,而是提倡以科學(xué)的方式做到在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的低耗能、低污染、低排放等“三低”。我國傳統(tǒng)文化自古就講求“人法地,地法天,天法道,道法自然?！边@也給我們提供了極為重要的啟示:不僅農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要回歸自然的方式,而且農(nóng)業(yè)立法也要遵循自然規(guī)律,盡可能地做到“道法自然”。低碳時(shí)代的到來必然將引起國人生產(chǎn)生活方式的全面變革,因此我國在制定和修改有關(guān)農(nóng)業(yè)立法時(shí)也應(yīng)當(dāng)充分順應(yīng)上述趨勢,以法律的形式確認(rèn)發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)的重要性。其中最主要的是應(yīng)及時(shí)地在我國有關(guān)農(nóng)業(yè)的根本立法,即《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》中明文提出我國發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)的主張,并重新修改有關(guān)條款以使低碳的理念貫穿其中,如有可能還可以制定專門的《低碳農(nóng)業(yè)法》或《低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展條例》。

3 影響我國農(nóng)業(yè)立法低碳化的因素

低碳作為人類全新的生產(chǎn)和生活理念,目前正在對全球產(chǎn)生極為深刻的影響。雖然我國先民們在兩千多年的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐中,也自覺不自覺地探索出了類似的耕作方式,但在經(jīng)過了漫長的歷史社會(huì)變遷后,我國農(nóng)業(yè)卻遠(yuǎn)離了與低碳相類似的主題。就現(xiàn)實(shí)而言,下列因素將成為我國農(nóng)業(yè)立法走向低碳化的障礙:首先是思想意識(shí)水平。農(nóng)業(yè)在中國曾長期被認(rèn)為是勞動(dòng)力密集型產(chǎn)業(yè),人們普遍認(rèn)為要獲得高產(chǎn)出必須追加勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素投入,因此造就了我國農(nóng)業(yè)粗放式的增長方式?！澳壳?我國多數(shù)農(nóng)村仍然采用粗放式的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式,經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長緩慢,效率和效益低下,農(nóng)民的收入也相對較低。在這種情況下,產(chǎn)生了許多環(huán)境問題?！盵12]倘若人們對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的認(rèn)識(shí)不能提升到生態(tài)的高度,以低碳環(huán)保為特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)將無法構(gòu)建,我國的農(nóng)業(yè)立法也就無法實(shí)現(xiàn)低碳化。就是在立法上實(shí)現(xiàn)了低碳化,法律在實(shí)際中也難以被遵循。因此在廣大農(nóng)民甚至包括農(nóng)村干部中普及低碳農(nóng)業(yè)意識(shí)就顯得尤為重要了。其次是經(jīng)濟(jì)科技水平。低碳的理念來自西方經(jīng)濟(jì)科技發(fā)達(dá)國家,這些國家憑借幾百年來積累的經(jīng)濟(jì)科技實(shí)力,有能力也有底氣實(shí)施生產(chǎn)和生活的低碳化;而我國則經(jīng)濟(jì)科技發(fā)展較落后,全面實(shí)現(xiàn)低碳化尚有很多困難。特別是我國農(nóng)業(yè)在各產(chǎn)業(yè)中又處于較落后者,因此實(shí)現(xiàn)低碳化就更加困難了。因此我國農(nóng)業(yè)立法在實(shí)現(xiàn)低碳化過程中必須考慮這個(gè)實(shí)際情況。最后是產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)。其實(shí)在國民經(jīng)濟(jì)各產(chǎn)業(yè)中,農(nóng)業(yè)并非是低碳化的主要要求對象——低碳化主要是針對工業(yè)而言的。這就使我國農(nóng)業(yè)的低碳化還存在與其他產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)的問題,特別是與工業(yè)的協(xié)調(diào)問題。這也就意味著我國農(nóng)業(yè)立法的低碳化必須考慮與其他產(chǎn)業(yè)立法的低碳化相銜接的問題——不能光是農(nóng)業(yè)立法要實(shí)現(xiàn)低碳化,應(yīng)該是所有產(chǎn)業(yè)包括全民生活都要實(shí)現(xiàn)低碳化。

誠然我國就目前的國情而言,全面實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)和生活低碳化還有困難。農(nóng)業(yè)作為我國最重要的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè),而且也是最依靠自然環(huán)境的產(chǎn)業(yè),應(yīng)當(dāng)在低碳化的道路上做出表率。在這方面農(nóng)業(yè)政策和立法更要先行。有關(guān)部門應(yīng)盡快關(guān)注并著手研究這個(gè)問題,以便早日實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)立法的低碳化。

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