淺談對(duì)農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法的認(rèn)識(shí)

張麗霞

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,政府職能轉(zhuǎn)換改革的進(jìn)行,在行政管理體制方面出現(xiàn)一種新的執(zhí)法趨勢(shì),即綜合執(zhí)法。作為一種新的行政執(zhí)法形式,綜合執(zhí)法實(shí)質(zhì)是對(duì)舊的行政管理體制和行政執(zhí)法制度的改革,農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法即是誕生于這一大的背景。農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法工作是新時(shí)期、新形勢(shì)下各級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門的一項(xiàng)重要工作職能。做好農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法工作,既是學(xué)習(xí)宣傳貫徹農(nóng)業(yè)法律法規(guī)的具體步驟,也是適應(yīng)新形勢(shì)要求,實(shí)施依法治國(guó)綱要,維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定,保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的迫切需要。

1農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法的內(nèi)涵和外延

農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法來(lái)源于法律授權(quán)和農(nóng)業(yè)執(zhí)法的實(shí)踐。在以前的諸多行政行為分類中,沒有行政綜合行為的分類,或者相對(duì)集中行政行為的分類,而集中以行政處罰權(quán)為主的農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法這種執(zhí)法形式,就在關(guān)鍵點(diǎn)上取得突破。

農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法主要是指特定的農(nóng)業(yè)行政機(jī)關(guān)或具有公共管理職能的農(nóng)業(yè)行政組織在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)或依據(jù)農(nóng)業(yè)行政主管機(jī)關(guān)的委托,對(duì)一定范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)行政事項(xiàng)行使法定的行政檢查權(quán)和行政處罰權(quán)的執(zhí)法制度。農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法是政府部門在依法行政中進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能,改革和創(chuàng)新行政執(zhí)法體制,健全監(jiān)督制約機(jī)制,建立良好有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)公共秩序,逐步構(gòu)建與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和世界貿(mào)易組織規(guī)則相適應(yīng)的精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、規(guī)范、高效的行政執(zhí)法體制,通過部門內(nèi)部現(xiàn)有執(zhí)法單位執(zhí)法權(quán)限的整合,重新組建綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu),集中行使行政處罰權(quán),堅(jiān)持“一事不再罰”的原則,解決多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民和執(zhí)法機(jī)構(gòu)膨脹等問題,以提高農(nóng)業(yè)行政的執(zhí)法能力和水平,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,保障和促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。

2農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法工作的現(xiàn)狀

2.1對(duì)農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法工作的重視程度越來(lái)越高農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法工作從無(wú)到有,從小到大,其自身的工作性質(zhì)和重要意義正在為各級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)所認(rèn)識(shí),農(nóng)業(yè)法制化建設(shè)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化一起,正在成為新世紀(jì)拉動(dòng)各級(jí)農(nóng)業(yè)部門發(fā)展進(jìn)步的“三駕馬車”。

2.2農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法的機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍逐步健全從全國(guó)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作的情況來(lái)看,近幾年來(lái)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法取得了較大進(jìn)展,省、市、縣三級(jí)農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)迅速增加;經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作步伐明顯加快;綜合執(zhí)法的作用日益明顯,農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊(duì)伍已逐漸成為農(nóng)業(yè)執(zhí)法的“突擊隊(duì)”和“生力軍”,為維護(hù)農(nóng)民權(quán)益和保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

截至2008年底,全國(guó)已有30個(gè)省開展了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作,共成立了10個(gè)省級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)、204個(gè)地市級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和1 916個(gè)縣市級(jí)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。其中,16個(gè)省的縣級(jí)農(nóng)業(yè)部門開展綜合執(zhí)法的比例已超過了80%,河北、江蘇、福建、湖南、廣西、貴州、寧夏7省(區(qū))縣級(jí)農(nóng)業(yè)部門全部開展了綜合執(zhí)法工作。

截至目前,我省已成立了省農(nóng)業(yè)執(zhí)法總隊(duì),武威市、白銀市農(nóng)業(yè)執(zhí)法支隊(duì),渭源縣、靖遠(yuǎn)縣、民勤縣等9個(gè)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì),省上有總隊(duì)、市(州)有支隊(duì)、縣區(qū)有大隊(duì)的農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)體系框架已成雛形。2009年,根據(jù)農(nóng)業(yè)部、省政府、省農(nóng)牧廳關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法體系建設(shè)的意見要求,全省相繼有11個(gè)市(州),30個(gè)縣(區(qū))向有關(guān)部門上報(bào)了農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)組建報(bào)告。

2.3農(nóng)業(yè)違法案件得到嚴(yán)厲查處,切實(shí)維護(hù)了廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)益近年來(lái),各地在春、秋兩季廣泛開展的“農(nóng)資市場(chǎng)打假護(hù)農(nóng)”行動(dòng)中,重拳出擊,打劣扶優(yōu),對(duì)整頓和規(guī)范農(nóng)資市場(chǎng)秩序、維護(hù)廣大農(nóng)民群眾合法權(quán)益起到了十分重要的作用。

2.4執(zhí)法人員的素質(zhì)亟待提高農(nóng)業(yè)執(zhí)法任務(wù)日益繁重,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾對(duì)農(nóng)業(yè)執(zhí)法提出了更高的要求。

2.5農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法裝備水平仍然較低在農(nóng)業(yè)部門經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱,各級(jí)農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)普遍存在裝備不良的問題,一些必要的設(shè)備、工具和辦公條件等難以保證,給工作的開展帶來(lái)了一定難度。

2.6農(nóng)業(yè)法制宣傳的廣度和深度仍然不夠由于受經(jīng)費(fèi)的限制,農(nóng)業(yè)法律法規(guī)規(guī)章在宣傳的廣度、頻率、深度上與其它行業(yè)的法律法規(guī)宣傳相比,尚有較大差距。

3農(nóng)業(yè)行政違法案件的特點(diǎn)

3.1違法行為主要存在于形式合法的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中,具有較強(qiáng)的隱蔽性違法行為所涉及的標(biāo)的物具有特定性、批量性、涉及范圍廣的特點(diǎn)。

3.2違法行為具有相對(duì)的時(shí)間性和階段性多發(fā)生在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料相對(duì)急需的時(shí)候,并且違法行為在一段時(shí)間內(nèi)具有持續(xù)性和固定性。違法行為的危害性具有明顯、突出、直接的特點(diǎn),一起違法行為往往可以給當(dāng)事人造成較大的經(jīng)濟(jì)損失。

3.3違法行為的侵害對(duì)象相對(duì)集中相對(duì)于經(jīng)營(yíng)企業(yè),農(nóng)民往往是弱勢(shì)群體,成為違法行為的最終受害者。

3.4對(duì)違法行為的界定具有專業(yè)性和技術(shù)性強(qiáng)的特點(diǎn)調(diào)查取證階段多需要專業(yè)技術(shù)部門的支持,以實(shí)現(xiàn)整個(gè)辦案程序的合法性。

3.5有的違法案件管轄職能具有交叉性因?yàn)檫`法行為可能涉及多個(gè)領(lǐng)域,所以有些案件不同的執(zhí)法部門都具有管轄權(quán)。

3.6違法行為的相對(duì)人不集中、不固定,調(diào)查取證難度大由于農(nóng)業(yè)立法較晚,開展執(zhí)法工作時(shí)間較短,工作環(huán)境較差,手段相對(duì)落后,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作與公安、工商、技術(shù)監(jiān)督等專業(yè)執(zhí)法部門相比普遍存在力度不大、質(zhì)量不高、效率不快等問題。這與新形勢(shì)、新任務(wù)的要求是不相適應(yīng)的。因此,必須正視農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作的現(xiàn)實(shí)情況,采取有力措施,把農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法工作提高到一個(gè)新的水平,促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

4實(shí)行農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法的重要性和緊迫性

4.1農(nóng)業(yè)執(zhí)法是促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切要求當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展處在新的歷史起點(diǎn),迫切要求加強(qiáng)農(nóng)業(yè)法制建設(shè),為促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力,維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益提供有力保障。農(nóng)業(yè)執(zhí)法是農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法,全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)法制建設(shè),提高農(nóng)業(yè)依法行政水平,將對(duì)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收、農(nóng)村全面進(jìn)步起到更加積極地促進(jìn)作用。

4.2農(nóng)資生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的不規(guī)范,迫切要求普遍推行農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法工作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域執(zhí)法內(nèi)容較廣,涉及多個(gè)領(lǐng)域,特別是近年來(lái),農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件和假劣農(nóng)資坑農(nóng)害農(nóng)案件時(shí)有發(fā)生,嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收,危害了人體健康,嚴(yán)厲打擊違法行為,規(guī)范農(nóng)資市場(chǎng)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序,確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全,成為新時(shí)期農(nóng)業(yè)部門的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。

4.3實(shí)行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制的一項(xiàng)重大改革全面履行法定職責(zé),既是法律法規(guī)賦予農(nóng)業(yè)部門的法定職權(quán),也是農(nóng)業(yè)部門的法定義務(wù)。農(nóng)業(yè)執(zhí)法是農(nóng)業(yè)部門法定職責(zé)的重要內(nèi)容,也是履行法定職責(zé)的有效途徑。目前,農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)執(zhí)行的農(nóng)業(yè)法律和行政法規(guī)共有38部,法律法規(guī)賦予農(nóng)業(yè)部門的法定職責(zé)得到了較好履行,但是由于長(zhǎng)期存在農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制不健全、執(zhí)法力量分散等問題,影響了執(zhí)法部門法定職責(zé)的履行。因此,健全農(nóng)業(yè)執(zhí)法體系,整合資源,形成合力,扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法,建立以農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)為主干,與法律法規(guī)授權(quán)機(jī)構(gòu)執(zhí)法相結(jié)合的農(nóng)業(yè)執(zhí)法體系,確保法定職責(zé)得到全面履行和落實(shí)。

5做好農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作的對(duì)策

5.1提高認(rèn)識(shí),增強(qiáng)工作的責(zé)任感和緊迫感做好農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法工作,是農(nóng)業(yè)部門的一項(xiàng)重要工作職能,“職權(quán)法定,依法行政”是各級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門的神圣職責(zé),是建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、維護(hù)市場(chǎng)秩序、保護(hù)農(nóng)民利益的迫切需要。因此,各級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門一定要從全局的、戰(zhàn)略的高度來(lái)認(rèn)識(shí)農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法工作,把它擺到一個(gè)十分重要的位置來(lái)認(rèn)識(shí)、對(duì)待和落實(shí)。

5.2采取積極措施,充分利用媒體宣傳工具進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)法律法規(guī)和規(guī)章的宣傳力度,提高農(nóng)資生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的依法經(jīng)營(yíng)意識(shí),增強(qiáng)農(nóng)民群眾依法維權(quán)意識(shí),提高農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門的社會(huì)影響力,營(yíng)造良好的農(nóng)業(yè)執(zhí)法氛圍。加大農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法力度,對(duì)坑農(nóng)害農(nóng)的典型案例及時(shí)曝光,教育群眾,震懾違法,樹立農(nóng)業(yè)執(zhí)法權(quán)威,發(fā)揮農(nóng)業(yè)執(zhí)法在農(nóng)資管理方面的主力軍作用,使農(nóng)業(yè)執(zhí)法真正成為維護(hù)農(nóng)民群眾利益的重要保障。

5.3切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn),提高執(zhí)法人員的政治素質(zhì)和執(zhí)法水平采取崗前培訓(xùn)、崗位練兵、案例分析、模擬執(zhí)法等形式,增強(qiáng)執(zhí)法人員的法律和專業(yè)素質(zhì),規(guī)范執(zhí)法行為,提高執(zhí)法人員服務(wù)“三農(nóng)”意識(shí)。

5.4加強(qiáng)對(duì)農(nóng)資經(jīng)營(yíng)者的培訓(xùn)提高他們的業(yè)務(wù)和相關(guān)法律法規(guī)的知識(shí)及辨別真假農(nóng)資的能力,增強(qiáng)售前售后服務(wù)本領(lǐng),把好農(nóng)資流通最后一關(guān),讓農(nóng)民用上“放心農(nóng)資”。

5.5加大執(zhí)法投入執(zhí)法能力建設(shè)是農(nóng)業(yè)部門能力建設(shè)的重要內(nèi)容。加大執(zhí)法投入,配備必要的交通工具、調(diào)查取證設(shè)備等執(zhí)法裝備,不斷改善執(zhí)法條件,提高執(zhí)法裝備水平。

5.6加強(qiáng)部門協(xié)作和省內(nèi)外綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的執(zhí)法互動(dòng)形成齊抓共管的良好監(jiān)管局面,盡快建立科學(xué)完善的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,加強(qiáng)對(duì)農(nóng)資市場(chǎng)的日常監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)事前監(jiān)督與事后處罰相結(jié)合。