淺談對農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法的認識

張麗霞

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展,政府職能轉(zhuǎn)換改革的進行,在行政管理體制方面出現(xiàn)一種新的執(zhí)法趨勢,即綜合執(zhí)法。作為一種新的行政執(zhí)法形式,綜合執(zhí)法實質(zhì)是對舊的行政管理體制和行政執(zhí)法制度的改革,農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法即是誕生于這一大的背景。農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法工作是新時期、新形勢下各級農(nóng)業(yè)行政主管部門的一項重要工作職能。做好農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法工作,既是學(xué)習(xí)宣傳貫徹農(nóng)業(yè)法律法規(guī)的具體步驟,也是適應(yīng)新形勢要求,實施依法治國綱要,維護農(nóng)村穩(wěn)定,保障農(nóng)業(yè)經(jīng)濟健康發(fā)展的迫切需要。

1農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法的內(nèi)涵和外延

農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法來源于法律授權(quán)和農(nóng)業(yè)執(zhí)法的實踐。在以前的諸多行政行為分類中,沒有行政綜合行為的分類,或者相對集中行政行為的分類,而集中以行政處罰權(quán)為主的農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法這種執(zhí)法形式,就在關(guān)鍵點上取得突破。

農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法主要是指特定的農(nóng)業(yè)行政機關(guān)或具有公共管理職能的農(nóng)業(yè)行政組織在法律法規(guī)授權(quán)范圍內(nèi)或依據(jù)農(nóng)業(yè)行政主管機關(guān)的委托,對一定范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)行政事項行使法定的行政檢查權(quán)和行政處罰權(quán)的執(zhí)法制度。農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法是政府部門在依法行政中進一步轉(zhuǎn)變政府職能,改革和創(chuàng)新行政執(zhí)法體制,健全監(jiān)督制約機制,建立良好有序的市場經(jīng)濟秩序和社會公共秩序,逐步構(gòu)建與社會主義市場經(jīng)濟體制和世界貿(mào)易組織規(guī)則相適應(yīng)的精簡、統(tǒng)一、規(guī)范、高效的行政執(zhí)法體制,通過部門內(nèi)部現(xiàn)有執(zhí)法單位執(zhí)法權(quán)限的整合,重新組建綜合執(zhí)法機構(gòu),集中行使行政處罰權(quán),堅持“一事不再罰”的原則,解決多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民和執(zhí)法機構(gòu)膨脹等問題,以提高農(nóng)業(yè)行政的執(zhí)法能力和水平,保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,保障和促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展。

2農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法工作的現(xiàn)狀

2.1對農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法工作的重視程度越來越高農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法工作從無到有,從小到大,其自身的工作性質(zhì)和重要意義正在為各級農(nóng)業(yè)行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)所認識,農(nóng)業(yè)法制化建設(shè)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化一起,正在成為新世紀(jì)拉動各級農(nóng)業(yè)部門發(fā)展進步的“三駕馬車”。

2.2農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法的機構(gòu)和隊伍逐步健全從全國農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作的情況來看,近幾年來農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法取得了較大進展,省、市、縣三級農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機構(gòu)迅速增加;經(jīng)濟發(fā)達省份的農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作步伐明顯加快;綜合執(zhí)法的作用日益明顯,農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法隊伍已逐漸成為農(nóng)業(yè)執(zhí)法的“突擊隊”和“生力軍”,為維護農(nóng)民權(quán)益和保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

截至2008年底,全國已有30個省開展了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作,共成立了10個省級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)、204個地市級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)和1 916個縣市級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)。其中,16個省的縣級農(nóng)業(yè)部門開展綜合執(zhí)法的比例已超過了80%,河北、江蘇、福建、湖南、廣西、貴州、寧夏7省(區(qū))縣級農(nóng)業(yè)部門全部開展了綜合執(zhí)法工作。

截至目前,我省已成立了省農(nóng)業(yè)執(zhí)法總隊,武威市、白銀市農(nóng)業(yè)執(zhí)法支隊,渭源縣、靖遠縣、民勤縣等9個農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊,省上有總隊、市(州)有支隊、縣區(qū)有大隊的農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機構(gòu)體系框架已成雛形。2009年,根據(jù)農(nóng)業(yè)部、省政府、省農(nóng)牧廳關(guān)于加強農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法體系建設(shè)的意見要求,全省相繼有11個市(州),30個縣(區(qū))向有關(guān)部門上報了農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機構(gòu)組建報告。

2.3農(nóng)業(yè)違法案件得到嚴(yán)厲查處,切實維護了廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)益近年來,各地在春、秋兩季廣泛開展的“農(nóng)資市場打假護農(nóng)”行動中,重拳出擊,打劣扶優(yōu),對整頓和規(guī)范農(nóng)資市場秩序、維護廣大農(nóng)民群眾合法權(quán)益起到了十分重要的作用。

2.4執(zhí)法人員的素質(zhì)亟待提高農(nóng)業(yè)執(zhí)法任務(wù)日益繁重,經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾對農(nóng)業(yè)執(zhí)法提出了更高的要求。

2.5農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法裝備水平仍然較低在農(nóng)業(yè)部門經(jīng)濟實力較弱,各級農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機構(gòu)普遍存在裝備不良的問題,一些必要的設(shè)備、工具和辦公條件等難以保證,給工作的開展帶來了一定難度。

2.6農(nóng)業(yè)法制宣傳的廣度和深度仍然不夠由于受經(jīng)費的限制,農(nóng)業(yè)法律法規(guī)規(guī)章在宣傳的廣度、頻率、深度上與其它行業(yè)的法律法規(guī)宣傳相比,尚有較大差距。

3農(nóng)業(yè)行政違法案件的特點

3.1違法行為主要存在于形式合法的生產(chǎn)經(jīng)營活動中,具有較強的隱蔽性違法行為所涉及的標(biāo)的物具有特定性、批量性、涉及范圍廣的特點。

3.2違法行為具有相對的時間性和階段性多發(fā)生在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料相對急需的時候,并且違法行為在一段時間內(nèi)具有持續(xù)性和固定性。違法行為的危害性具有明顯、突出、直接的特點,一起違法行為往往可以給當(dāng)事人造成較大的經(jīng)濟損失。

3.3違法行為的侵害對象相對集中相對于經(jīng)營企業(yè),農(nóng)民往往是弱勢群體,成為違法行為的最終受害者。

3.4對違法行為的界定具有專業(yè)性和技術(shù)性強的特點調(diào)查取證階段多需要專業(yè)技術(shù)部門的支持,以實現(xiàn)整個辦案程序的合法性。

3.5有的違法案件管轄職能具有交叉性因為違法行為可能涉及多個領(lǐng)域,所以有些案件不同的執(zhí)法部門都具有管轄權(quán)。

3.6違法行為的相對人不集中、不固定,調(diào)查取證難度大由于農(nóng)業(yè)立法較晚,開展執(zhí)法工作時間較短,工作環(huán)境較差,手段相對落后,農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作與公安、工商、技術(shù)監(jiān)督等專業(yè)執(zhí)法部門相比普遍存在力度不大、質(zhì)量不高、效率不快等問題。這與新形勢、新任務(wù)的要求是不相適應(yīng)的。因此,必須正視農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作的現(xiàn)實情況,采取有力措施,把農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法工作提高到一個新的水平,促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟健康發(fā)展。

4實行農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法的重要性和緊迫性

4.1農(nóng)業(yè)執(zhí)法是促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的迫切要求當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展處在新的歷史起點,迫切要求加強農(nóng)業(yè)法制建設(shè),為促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力,維護農(nóng)民合法權(quán)益提供有力保障。農(nóng)業(yè)執(zhí)法是農(nóng)業(yè)法制建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),是保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。加強農(nóng)業(yè)執(zhí)法,全面推進農(nóng)業(yè)法制建設(shè),提高農(nóng)業(yè)依法行政水平,將對農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收、農(nóng)村全面進步起到更加積極地促進作用。

4.2農(nóng)資生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域的不規(guī)范,迫切要求普遍推行農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法工作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域執(zhí)法內(nèi)容較廣,涉及多個領(lǐng)域,特別是近年來,農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件和假劣農(nóng)資坑農(nóng)害農(nóng)案件時有發(fā)生,嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收,危害了人體健康,嚴(yán)厲打擊違法行為,規(guī)范農(nóng)資市場和生產(chǎn)經(jīng)營秩序,確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全,成為新時期農(nóng)業(yè)部門的一項重要而緊迫的任務(wù)。

4.3實行農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法是農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制的一項重大改革全面履行法定職責(zé),既是法律法規(guī)賦予農(nóng)業(yè)部門的法定職權(quán),也是農(nóng)業(yè)部門的法定義務(wù)。農(nóng)業(yè)執(zhí)法是農(nóng)業(yè)部門法定職責(zé)的重要內(nèi)容,也是履行法定職責(zé)的有效途徑。目前,農(nóng)業(yè)部門負責(zé)執(zhí)行的農(nóng)業(yè)法律和行政法規(guī)共有38部,法律法規(guī)賦予農(nóng)業(yè)部門的法定職責(zé)得到了較好履行,但是由于長期存在農(nóng)業(yè)執(zhí)法體制不健全、執(zhí)法力量分散等問題,影響了執(zhí)法部門法定職責(zé)的履行。因此,健全農(nóng)業(yè)執(zhí)法體系,整合資源,形成合力,扎實推進農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法,建立以農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)為主干,與法律法規(guī)授權(quán)機構(gòu)執(zhí)法相結(jié)合的農(nóng)業(yè)執(zhí)法體系,確保法定職責(zé)得到全面履行和落實。

5做好農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作的對策

5.1提高認識,增強工作的責(zé)任感和緊迫感做好農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法工作,是農(nóng)業(yè)部門的一項重要工作職能,“職權(quán)法定,依法行政”是各級農(nóng)業(yè)行政主管部門的神圣職責(zé),是建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制、維護市場秩序、保護農(nóng)民利益的迫切需要。因此,各級農(nóng)業(yè)行政主管部門一定要從全局的、戰(zhàn)略的高度來認識農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法工作,把它擺到一個十分重要的位置來認識、對待和落實。

5.2采取積極措施,充分利用媒體宣傳工具進一步加強農(nóng)業(yè)法律法規(guī)和規(guī)章的宣傳力度,提高農(nóng)資生產(chǎn)經(jīng)營單位的依法經(jīng)營意識,增強農(nóng)民群眾依法維權(quán)意識,提高農(nóng)業(yè)執(zhí)法部門的社會影響力,營造良好的農(nóng)業(yè)執(zhí)法氛圍。加大農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法力度,對坑農(nóng)害農(nóng)的典型案例及時曝光,教育群眾,震懾違法,樹立農(nóng)業(yè)執(zhí)法權(quán)威,發(fā)揮農(nóng)業(yè)執(zhí)法在農(nóng)資管理方面的主力軍作用,使農(nóng)業(yè)執(zhí)法真正成為維護農(nóng)民群眾利益的重要保障。

5.3切實加強農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊伍建設(shè),強化業(yè)務(wù)培訓(xùn),提高執(zhí)法人員的政治素質(zhì)和執(zhí)法水平采取崗前培訓(xùn)、崗位練兵、案例分析、模擬執(zhí)法等形式,增強執(zhí)法人員的法律和專業(yè)素質(zhì),規(guī)范執(zhí)法行為,提高執(zhí)法人員服務(wù)“三農(nóng)”意識。

5.4加強對農(nóng)資經(jīng)營者的培訓(xùn)提高他們的業(yè)務(wù)和相關(guān)法律法規(guī)的知識及辨別真假農(nóng)資的能力,增強售前售后服務(wù)本領(lǐng),把好農(nóng)資流通最后一關(guān),讓農(nóng)民用上“放心農(nóng)資”。

5.5加大執(zhí)法投入執(zhí)法能力建設(shè)是農(nóng)業(yè)部門能力建設(shè)的重要內(nèi)容。加大執(zhí)法投入,配備必要的交通工具、調(diào)查取證設(shè)備等執(zhí)法裝備,不斷改善執(zhí)法條件,提高執(zhí)法裝備水平。

5.6加強部門協(xié)作和省內(nèi)外綜合執(zhí)法機構(gòu)之間的執(zhí)法互動形成齊抓共管的良好監(jiān)管局面,盡快建立科學(xué)完善的市場準(zhǔn)入制度,加強對農(nóng)資市場的日常監(jiān)管,實現(xiàn)事前監(jiān)督與事后處罰相結(jié)合。