國際發(fā)展援助效果研究綜述

汪淳玉 王伊歡

國際發(fā)展援助效果研究綜述

汪淳玉 王伊歡

國際發(fā)展援助作為發(fā)達(dá)國家促進(jìn)發(fā)展中國家發(fā)展的主要手段,自從其開始形成就受到各方的質(zhì)疑。質(zhì)疑的焦點(diǎn)一直集中在發(fā)展援助的效果方面。從不同學(xué)科視角得出的研究結(jié)論往往相互矛盾,甚至同一學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)的研究也不能達(dá)成一致。主要的觀點(diǎn)大致上可以分為援助的有效性,援助的無效性以及援助有條件的有效性等三個方面。文章從分析路徑、研究結(jié)論和相關(guān)建議三方面綜述了國際發(fā)展援助效果的研究,介紹了發(fā)展話語之外的關(guān)于國際發(fā)展援助有效性的人類學(xué)討論,并簡要論述了發(fā)展研究效果研究的現(xiàn)狀與未來。

國際發(fā)展援助;援助效果;學(xué)科視角

國際發(fā)展援助在“二戰(zhàn)”后伴隨發(fā)展話語與理論的產(chǎn)生而蓬勃展開。在長達(dá)半個世紀(jì)的實(shí)踐過程中,它對援助國與受援國的經(jīng)濟(jì)、政治、社會文化、自然環(huán)境等都產(chǎn)生了深刻的影響。圍繞國際發(fā)展援助所帶來的這些影響,不少學(xué)者試圖通過大量的實(shí)證和理論研究來回答以下關(guān)鍵問題:援助究竟是有效還是無效,影響是積極抑或消極。一方面,這種對于援助效果的探討關(guān)系到國際發(fā)展援助的合法性,即國際發(fā)展援助是否應(yīng)該繼續(xù)。這無疑牽涉到國際發(fā)展援助機(jī)構(gòu)的未來走向。而另一方面,對援助效果的經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)和社會學(xué)研究有助于雙邊和多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)從經(jīng)濟(jì)安排、政治制度和社會文化等方面積極反思和改善國際發(fā)展援助的效果。因此,國際發(fā)展援助效果研究逐漸成為了國際發(fā)展領(lǐng)域中的一個不容忽視的熱點(diǎn)領(lǐng)域。

盡管從上世紀(jì)60年代開始,對國際發(fā)展援助有效性的研究已日益增多,但這些研究常常相互問詰,得出的結(jié)論迥然不同。例如有學(xué)者認(rèn)為國際發(fā)展援助是卓有成效的,它不僅是貧窮的國家擺脫貧困陷阱不可缺少的助力,也是災(zāi)后或戰(zhàn)后重建的重要推動力量。但也有學(xué)者認(rèn)為,由于國際發(fā)展援助的自利性本質(zhì),援助并不能從根本上改善受援國的狀況,反而會加深受援地區(qū)人民的苦難。從國家和地區(qū)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)上來看,既有因?yàn)閲H發(fā)展援助而取得經(jīng)濟(jì)和社會的巨大進(jìn)步的范例,如韓國,我國的臺灣;也不乏有接受了多年的發(fā)展援助,而國家依然積弱的事實(shí),如埃塞俄比亞,津巴布韋;還有外來援助的數(shù)量和比例很小,而經(jīng)濟(jì)卻迅速發(fā)展的奇跡,如中國,印度。因此,我們有必要對國際發(fā)展援助效果的研究進(jìn)行整體梳理,以了解這些研究從何種視角出發(fā)得出了怎樣的結(jié)論,而這些研究與結(jié)論對于國際發(fā)展援助,對于援助機(jī)構(gòu),對于受援國和援助國分別有怎樣的啟迪。本文將從分析路徑、研究結(jié)論和相關(guān)建議三方面綜述國際發(fā)展援助效果的研究。同時介紹部分人類學(xué)家對發(fā)展話語和國際發(fā)展援助的討論與解構(gòu)。

一、國際發(fā)展援助有效性的分析路徑

國際發(fā)展援助有效性的分析路徑與其定義和目標(biāo)有緊密的聯(lián)系。狹義的國際發(fā)展援助,又稱“官方國際發(fā)展援助”(Official Development Assistance,ODA),指國家政府或多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的向發(fā)展中國家提供的優(yōu)惠貸款和贈款。它是一種特殊形式的政府間的轉(zhuǎn)移支付。[1]1OECD在1969年對官方國際發(fā)展援助設(shè)定了三個標(biāo)準(zhǔn):由援助國官方承擔(dān);以推動發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展并促進(jìn)其福利增長作為主要目標(biāo);援助資金以優(yōu)惠條件提供,貸款中至少包括25%以上的贈款(以10%的折扣率計算)。[2]更為廣義的國際發(fā)展援助還包括國際非政府組織提供的優(yōu)惠或無償?shù)奈锲贰①Y金與技術(shù)。因馬歇爾計劃對戰(zhàn)后歐洲國家的重建和發(fā)展都起到了重要作用,所以通常被視為國際發(fā)展援助的正式開始。[1]23

國際發(fā)展援助旨在通過經(jīng)濟(jì)援助的方式來解決受援國在發(fā)展過程中所面臨的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、政治等各種問題。因此,對國際發(fā)展援助效果的探討便是考察國際發(fā)展援助的目標(biāo)的達(dá)成情況:受援國的經(jīng)濟(jì)是否得到了增長,社會福祉是否得到了提高,政治與自然環(huán)境是否得到了改善等。從過程研究的角度來看,國際發(fā)展援助效果不僅體現(xiàn)為國際發(fā)展援助目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),同時還體現(xiàn)了對國際發(fā)展援助過程的控制,體現(xiàn)為一組龐大的、涉及方方面面的目標(biāo)和產(chǎn)出。[1]160

簡言之,國際發(fā)展援助不僅僅是一種資源和服務(wù)跨國轉(zhuǎn)移的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,它也是涉及國內(nèi)財政開支和納稅人利益以及國際關(guān)系尤其是南北關(guān)系的政治問題。[3]72此外,援助國帶來的思想、理念和制度安排還延伸到受援國的社會、文化領(lǐng)域。因此,有關(guān)國際發(fā)展援助效果的研究也不可避免地涉及經(jīng)濟(jì)、政治和社會文化等多重視角。

(一)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的國際發(fā)展援助效果

國際發(fā)展援助從最初就具有濃厚的經(jīng)濟(jì)學(xué)的色彩,因?yàn)閲H發(fā)展援助的主要目標(biāo)之一是促進(jìn)受援國的經(jīng)濟(jì)增長。以往的國際發(fā)展援助效果研究可以說是遵循了從計量經(jīng)濟(jì)學(xué)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究邏輯。我們可以參考杜古利雅戈的做法,將經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的國際發(fā)展援助效果研究大體分為三類:(1)援助對投資、儲蓄的影響;(2)直接考察援助對經(jīng)濟(jì)增長的影響;(3)一定條件的援助對經(jīng)濟(jì)增長的影響。[4]227-254前兩類研究主要運(yùn)用計量經(jīng)濟(jì)學(xué)的模型來考察不同變量之間的相關(guān)性,進(jìn)而得出有關(guān)援助效果的結(jié)論;后一類研究則主要考察經(jīng)濟(jì)政策與經(jīng)濟(jì)制度等因素對國際發(fā)展援助效果的影響,這已經(jīng)具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)與制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的轉(zhuǎn)向。

1.援助與儲蓄、投資的關(guān)系

在國際發(fā)展援助的早期階段,哈羅德-多馬經(jīng)濟(jì)增長模型起到了重要的指導(dǎo)作用。該模型通過討論經(jīng)濟(jì)增長與儲蓄、投資以及人口增長、技術(shù)水平等因素,說明國民收入的增加是投資增量的函數(shù),即經(jīng)濟(jì)增長來自于投資。由于發(fā)展中國家并不具備滿足經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的儲蓄和外匯收入,這在理論上就形成了“儲蓄缺口”和“外匯缺口”。因此,在早期的國際發(fā)展援助中,最重要的援助策略是為受援國提供急需的資金,以刺激投資和增加就業(yè),從而帶動受援國的經(jīng)濟(jì)增長。[5]19對國際發(fā)展援助有效性的考察就集中在援助是否能夠增加受援國的儲蓄與外匯,彌合缺口,改善受援國的經(jīng)濟(jì)狀況。

早在上個世紀(jì)70年代,研究者就根據(jù)當(dāng)時可以獲得的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn),援助的流入會減少同等數(shù)量的受援國的儲蓄積累。[6,7]援助的可替代性(fungibility)意味著援助所激發(fā)的邊際活動并不會使儲蓄增加。如果說制約發(fā)展的主要因素是資金積累,那么這一結(jié)論可以說是挑戰(zhàn)了援助的合法性,因?yàn)橥鈬锌赡鼙话l(fā)展中國家用于消費(fèi),而不是用于投資。[8]289

杜古利雅戈等分析了29項(xiàng)關(guān)于援助與儲蓄的研究和37項(xiàng)關(guān)于援助與投資的研究,并基于這些研究的結(jié)論分別建立了援助對于儲蓄和投資的彈性系數(shù)圖。他們認(rèn)為,援助資金中約有25%能夠促進(jìn)儲蓄,而剩下的75%只會導(dǎo)致公共開支(public consumption)的增加。而公共開支與增長的相關(guān)分析中出現(xiàn)了負(fù)相關(guān)系數(shù),這說明公共開支對增長有負(fù)面的影響。[9]452

總體來看,這些研究中較為一致的結(jié)論是援助會導(dǎo)致公共開支和消費(fèi)的增加。但關(guān)于援助和儲蓄與投資關(guān)系得出的結(jié)論是矛盾的。部分學(xué)者認(rèn)為援助并不能夠?qū)е聝π畹脑黾?而部分學(xué)者認(rèn)為援助中有四分之一的資金能夠促進(jìn)儲蓄。這些研究并沒有回答,援助是否能夠通過促進(jìn)儲蓄進(jìn)而推動受援國經(jīng)濟(jì)的增長。確實(shí),如果不考察資金的來源與走向而試圖通過計量經(jīng)濟(jì)學(xué)模型來解讀國際發(fā)展援助與受援國經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系,這樣得出的結(jié)論即便是從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看,也缺少學(xué)理上的支持。國際發(fā)展援助、投資和儲蓄、經(jīng)濟(jì)增長這三者之間的因果鏈條并不牢固。

2.援助與增長的關(guān)系

另一類研究拋開了哈羅德-多馬模型,直接關(guān)注援助與增長的關(guān)系。這類研究同樣采用計量經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法,通過回歸分析探討這兩組變量之間的因果關(guān)系。然而不同學(xué)者得出了截然相反的結(jié)論。

有些學(xué)者認(rèn)為援助與經(jīng)濟(jì)增長具有正相關(guān)關(guān)系。米諾伊和瑞德區(qū)分了兩種援助資金:針對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的援助與針對地區(qū)政治的援助。他們發(fā)現(xiàn)如果單純考慮針對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的援助資金的影響,那么這種對外援助對經(jīng)濟(jì)增長的影響是“正面的、持續(xù)的,統(tǒng)計上顯著的”。[10]1得出類似結(jié)論的還有克萊門等人。通過評估援助對于預(yù)算、收支平衡、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)和工業(yè)的影響后,他們發(fā)現(xiàn),投向這些部門的援助資金在短期內(nèi)對經(jīng)濟(jì)有明顯的影響。平均來說,每1美元的援助會帶來1.64美元的收入的增長。[11]34對那些希望得到援助的發(fā)展中國家,以及發(fā)達(dá)國家中那些呼吁增加對外援助的個人或機(jī)構(gòu)來說,上述研究無疑為他們的觀點(diǎn)提供了強(qiáng)有力的支持。

然而,在分析了543份類似的研究結(jié)論后,杜古利雅戈指出這些研究的回歸分析中存在多重共線性。如果只取前250個估計值,那么回歸分析的結(jié)果將顯示援助有明顯的效果。但如果考慮所有的估計值,結(jié)論就會完全不同:援助對增長的影響幾乎趨于零(0.02～0.04)。[9]451-453顯然樣本量過小所得出的結(jié)論具有誤導(dǎo)性。此外,由于研究者不愿意發(fā)表具有負(fù)面影響的報告,這類研究的結(jié)論常常是有失偏頗的。

應(yīng)當(dāng)說,經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角面臨一個困境,即經(jīng)濟(jì)學(xué)家在將復(fù)雜的問題化約為經(jīng)濟(jì)問題的過程中,不得不舍棄眾多重要的變量,例如政治、文化、社會等干擾因素。利用某些區(qū)域的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、通過回歸分析和相關(guān)分析得出的結(jié)論并不一定能夠類推到其他區(qū)域之中。結(jié)論的矛盾與斷層亦在所難免。

3.援助與經(jīng)濟(jì)政策、制度的關(guān)系

有鑒于此,許多研究者,尤其是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家,希望通過分析受援國的經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境來解釋國際發(fā)展援助在不同國家的表現(xiàn)。這類研究目前有三種不同的結(jié)論:(1)援助只能夠促進(jìn)擁有良政的國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展;(2)援助能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,與經(jīng)濟(jì)政策無關(guān);(3)援助即便是在經(jīng)濟(jì)政策良好的國家也并不一定能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

本賽德和杜大偉利用OLS(正交最小平方)與2SLS(二階最小乘法)研究了發(fā)展中國家1970—1993年的數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)援助在擁有良好的財政、貨幣和貿(mào)易政策的發(fā)展中國家能夠?qū)υ鲩L起到積極的作用,而在缺乏良好經(jīng)濟(jì)政策的國家則無效,反而會驅(qū)逐私人投資。[12]這一結(jié)論得到了眾多政策制定者和經(jīng)濟(jì)學(xué)家的熱烈歡迎。世界銀行自身的調(diào)查報告也得出了類似的結(jié)論,[13]28-44即國際發(fā)展援助在良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長,實(shí)現(xiàn)減貧和社會福利?？巳R爾和杜大偉研究了59個發(fā)展中國家1974—1997年的數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)國際發(fā)展援助對增長的影響有賴于經(jīng)濟(jì)政策的質(zhì)量。[14]1475-1500布?xì)w農(nóng)和森德伯格同樣認(rèn)為,援助與發(fā)展結(jié)果之間存在某種尚未打開的黑匣子,這個黑匣子就是兩組關(guān)系:援助國通過援助資金和技術(shù)援助影響受援國的政策決定者,進(jìn)而影響政策的制定(援助國還可通過軟貸款的條件間接影響到政策的制定)。[15]317因此援助的效果有賴于良政的實(shí)施。自此之后,援助界開始呼吁選擇受援國,即只有那些有強(qiáng)烈減貧意愿、并開展了相關(guān)改革的發(fā)展中國家才可能得到某些援助,例如總預(yù)算支持(GeneralBudget Support,GBS)。

但也有學(xué)者發(fā)問,難道良好的政策真是援助有效的前提嗎?這些學(xué)者的研究認(rèn)為,首先,類似的經(jīng)驗(yàn)研究取決于模型和特定的案例。[16]399其次,不難發(fā)現(xiàn),援助即便是在惡劣的經(jīng)濟(jì)政策條件下也能夠促進(jìn)增長,即援助效果并不依賴于是否有良好的經(jīng)濟(jì)政策。[17]375

第三種論點(diǎn)是由紐約大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授伊斯特萊等提出。他們在本賽德和杜大偉[12]的研究基礎(chǔ)上使用相同的解釋變量(援助額/GDP,預(yù)算赤字/GDP,通脹率等),唯一的差別僅在于分析中的面板數(shù)據(jù)比之前多了四年(至1997年),但結(jié)果表明前者的結(jié)論不能得到數(shù)據(jù)支持,“經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政策制定者如果認(rèn)為外援能夠有效促進(jìn)擁有良政的國家的經(jīng)濟(jì)增長就過于樂觀了”。[18]779-780

誠然,從古典經(jīng)濟(jì)學(xué)到凱恩斯主義再到新自由主義,對政府與市場的關(guān)系都有不同的解答。政府是否應(yīng)當(dāng)干預(yù)和調(diào)節(jié)市場?在多大程度上以何種方式介入市場?既然對這些經(jīng)濟(jì)學(xué)界都尚未有定論,什么是良好的經(jīng)濟(jì)政策就更難以有明確的答案。此外,一國的經(jīng)濟(jì)并非遺世而獨(dú)立,良好的經(jīng)濟(jì)政策也應(yīng)當(dāng)與國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境互為呼應(yīng)。因此,剝離了外部與內(nèi)部經(jīng)濟(jì)環(huán)境而開展的有關(guān)良政與國際發(fā)展援助的關(guān)系的探討,本身就存在先天不足。

與著眼于經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)不同,制度經(jīng)濟(jì)學(xué)探究的是影響經(jīng)濟(jì)政策的更深層原因——制度,他們試圖發(fā)現(xiàn)制度與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系,并由此探索相應(yīng)的提高援助效果的對策。

首先,在制度作為因變量的研究中,研究者發(fā)現(xiàn)大量的外援進(jìn)入受援國后對制度的影響之一是宏觀經(jīng)濟(jì)失衡,這種失衡類似于荷蘭病,即熱錢的涌入會帶來競爭力減弱以及出口、增長和就業(yè)機(jī)會減少。[19]372援助不僅侵害了受援國政府制定預(yù)算的能力,使長期規(guī)劃復(fù)雜化,還導(dǎo)致政府支出過度并且不可持續(xù)。同時,高援助與低稅收之間存在雙變量關(guān)系,特別是在非洲國家。在短期內(nèi)援助能夠替代稅收,但從長期來看,對非洲的援助并沒有使非洲的納稅負(fù)擔(dān)降低,[20]19-20對援助有依賴的政府的稅收管理和制度能力建設(shè)還會被削弱。[21]6此外,援助還可能增加制度運(yùn)行的成本。項(xiàng)目過多導(dǎo)致受援國疲于應(yīng)付項(xiàng)目各環(huán)節(jié)的準(zhǔn)備工作,行政成本增加[22]4。例如莫桑比克在2001—2003年間就接受了1 921個項(xiàng)目;而坦桑尼亞在同一時期有1 528個項(xiàng)目。在加納,高級官員每年要花費(fèi)44個星期來協(xié)調(diào)或參與援助國派來的指導(dǎo)代表團(tuán)的工作。[23]261而且援助本身可能會延緩制度變革,甚至導(dǎo)致制度惡化。[24]77在考察了南撒哈拉地區(qū)的援助歷史后,莫斯等[21]1認(rèn)為,財政收入的大部分來自國際社會的國家政府對其民眾較不負(fù)責(zé),在維持公共合法性方面的壓力較小。他們也不太可能投入和發(fā)展有效的制度與機(jī)構(gòu)。例如從1980年以來,非洲領(lǐng)導(dǎo)人平均在位時間是12年,是西方民選總統(tǒng)的在位時間的三倍。同樣關(guān)注撒哈拉以南地區(qū)的布羅緹甘在調(diào)查了32個非洲國家1982—1997年的數(shù)據(jù)后發(fā)現(xiàn),在較高比例的援助與治理惡化之間存在統(tǒng)計上的強(qiáng)相關(guān)。[23]255

更為重要的是制度也可能被視為自變量。這一類研究的出發(fā)點(diǎn)是承認(rèn)優(yōu)良的制度或善治能夠幫助受援國更好吸納和利用援助資金。世行的援助評估報告[13]60-78指出,如果制度和機(jī)構(gòu)積弱,政府的開支就搖擺不定,而援助與援助對增長帶來的影響也同樣變得難以預(yù)料。這里一個重要的概念是受援國的吸納能力(absorptive capacity),即低收入國家吸收援助的能力。值得注意的是,援助的收益是趨于遞減的。[14,25]有研究者認(rèn)為,援助的邊際影響的轉(zhuǎn)折點(diǎn),或說援助門檻,是受援國國內(nèi)生產(chǎn)總值的15%到45%。超出這一比例,受援國的吸納能力就相當(dāng)有限了。這也被稱為援助飽和點(diǎn)。在這一點(diǎn)上,援助的增加對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長已然無效。[26]1133一般而言,政策和制度環(huán)境越優(yōu)越,受援國的吸納能力就越強(qiáng),飽和點(diǎn)也越高。但哪怕制度再優(yōu)越,援助的飽和點(diǎn)也是存在的。[27]1006大部分關(guān)注治理與發(fā)展結(jié)果之間的關(guān)系的研究認(rèn)為,善治能夠帶來更好的援助效果。[28]49-123雖然善治與良政之間的因果關(guān)系難以確定,但可以跨過政策這一環(huán)節(jié),直接分析善治對經(jīng)濟(jì)結(jié)果的影響,阿西墨格魯指出,該影響是正面的。[29]2-5這便是以治理表現(xiàn)為基礎(chǔ)的援助資金的分配體系背后的邏輯。

總之,援助與經(jīng)濟(jì)政策之間的因果關(guān)系尚無統(tǒng)一的結(jié)論,難以斷言良好的經(jīng)濟(jì)政策是否是援助的必要和(或)充分條件。而援助與制度之間存在復(fù)雜的關(guān)系。大量援助可能會導(dǎo)致制度的固化或惡化。然而,本身良好的制度能夠提高吸納援助的能力,使援助能夠發(fā)揮更為明顯的效用。這類研究結(jié)論將發(fā)展援助機(jī)構(gòu)推入了困境:援助國應(yīng)當(dāng)援助制度和政策環(huán)境已經(jīng)良好的國家,但最需要援助的國家往往并不具有這些條件。上述制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的面向意味著國際發(fā)展援助已然超出了計量經(jīng)濟(jì)學(xué)、宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范圍,非經(jīng)濟(jì)因素也成為考察援助效果的重點(diǎn)。至此,政治學(xué)、社會學(xué)的研究視角成為探討援助效果問題的必要選擇。

(二)政治學(xué)視角的國際發(fā)展援助效果

很多學(xué)者都注意到國際發(fā)展援助的歷史淵源和政治動因。國際發(fā)展援助發(fā)端于“二戰(zhàn)”后以及冷戰(zhàn)期間的國際政治環(huán)境。除人道主義與經(jīng)濟(jì)目的之外,通過國際發(fā)展援助影響受援國的政治傾向和國際關(guān)系格局也是國際發(fā)展援助的重要目標(biāo)。因此,從政治學(xué)視角探討援助效果問題,一方面可以考察國際發(fā)展援助是否實(shí)現(xiàn)了援助國及受援國的政治意圖;另一方面,也可以通過闡述國際發(fā)展援助的政治目的實(shí)現(xiàn)過程,來解釋為何國際發(fā)展援助不能實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

國際發(fā)展援助是保護(hù)和促進(jìn)國家安全、主權(quán)以及地域國際環(huán)境的一種有力工具。它是爭取盟友和朋友的手段。[1]57-58因而任何官方發(fā)展援助的作用都具有雙重性質(zhì):一是促進(jìn)受援國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,二是為援助國自身的政治、經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)。[5]19也有更為激進(jìn)的學(xué)者認(rèn)為,無論什么樣的對外援助,本質(zhì)上都是政治性的,主要目標(biāo)都是促進(jìn)和保護(hù)國家利益,除此之外,沒有更高的道德原則。[6]一位美國國際開發(fā)署的官員這樣坦白地描述了援助的政治性質(zhì):“我們基本的、廣泛的目標(biāo)是一系列政治上的目標(biāo),決不是為發(fā)展而發(fā)展……從而確保在國外的私人投資,特別是確保美國的投資受到歡迎和優(yōu)待。問題在于要估量用哪種方式可以使發(fā)展項(xiàng)目給美國的總體利益帶來更大的貢獻(xiàn)”。[30]111關(guān)于德國對華援助的研究也表明,國際發(fā)展援助政策日趨實(shí)用化。實(shí)用化的關(guān)鍵之處是講回報,或者政治的,或者經(jīng)濟(jì)的,或者戰(zhàn)略的,至于消除貧困這一國際發(fā)展援助最根本的目標(biāo)反而被淡化。[31]30G·凱和S·阿明在關(guān)于商業(yè)資本主義的討論中指出,法國在西非國家的傳統(tǒng)上層貴族和其附屬集團(tuán)之間制造不和,從而削弱上層集團(tuán)的談判優(yōu)勢。[30]44-45世界銀行的政策傾向與發(fā)達(dá)國家的政策導(dǎo)向之間存在高度的相關(guān),[32]38這些也能在一定程度上說明國際發(fā)展援助的本質(zhì)。

因此,國際發(fā)展援助過程中的一些奇怪現(xiàn)象就能得到解釋,國際發(fā)展援助沒有取得成效也就不足為奇。首先是捆綁性援助的問題(tied aid)。很多援助國在向受援國提供援助的同時,會指定援助項(xiàng)目的具體實(shí)施方。大約有70%的政府援助是直接施惠于援助國本身的私人公司與專家,因?yàn)檫@些公司接受政府的合同,負(fù)責(zé)提供第三世界某些發(fā)展項(xiàng)目所需的專利和技術(shù),所以援助的款項(xiàng)實(shí)際上付給了這些私人公司。[30]113,121其次是援助資金的走向問題。援助并不一定是給予了最需要援助的國家,而是向更有償還能力、更有經(jīng)濟(jì)振興前景的國家,這些國家從長遠(yuǎn)來看更可能成為西方的穩(wěn)定的市場。施奈德、胡克和泰勒[33]294-320通過研究流向非洲的資金,否定了有關(guān)援助國利他主義的說法。阿勒斯狄娜和杜大偉[34]33-63也發(fā)現(xiàn),決定援助資金流向的更多的是殖民地歷史和聯(lián)合國的投票方式,而不是受援國的政治制度或經(jīng)濟(jì)政策。例如,并不民主的前殖民地獲得的援助比民主的非殖民地國家多出了兩倍。三大援助國,美國,日本和法國都有不同程度的援助偏好。美國將其三分之一的援助資金投向了埃及和以色列;法國投向了它的前殖民地;日本的資金流向則和聯(lián)合國的投票方式有關(guān):緊挨著日本投票的國家獲得更多的援助?？梢哉f,雙邊援助與貧困、民主和良政的關(guān)聯(lián)相當(dāng)微弱。第三,為政治目的而進(jìn)行的援助不能有效地促進(jìn)受援國的經(jīng)濟(jì)增長。例如,56個國家1970—2001年的數(shù)據(jù)表明,占總援助的70%雙邊援助在冷戰(zhàn)之前和之后對于受援國的效果都要優(yōu)于冷戰(zhàn)期間的影響,這主要是因?yàn)樵诶鋺?zhàn)時期服務(wù)于援助國的全球地理政治利益,而并非受援國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。[35]161-180鮑勃和鮑威爾比較了流向政治盟友和非政治盟友的援助效果,也發(fā)現(xiàn)對非政治盟友的援助能夠促進(jìn)受援國的平均經(jīng)濟(jì)增長速度,而對于其盟友,援助則不起作用。[36]5-6

國際發(fā)展援助的這一本質(zhì)決定了援助國與受援國在利益上的不連續(xù)性,雙方必然在國際發(fā)展援助問題上產(chǎn)生分歧和摩擦。王偉認(rèn)為,只要援助國與受援國所追求的發(fā)展議程不同,可替代性就會持續(xù)存在;當(dāng)援助國增多時,援助可替代性就會增強(qiáng)。這對受援國而言是有利的,因?yàn)樗梢詮闹羞x擇條件更為優(yōu)惠、更符合自身利益的援助。受援國在這過程中受援國獲得的一個重大進(jìn)展就是“非捆綁性援助”(untied aid)的出現(xiàn),強(qiáng)調(diào)受援國在發(fā)展中的自主性(ownership)。[37]17-18

我們也應(yīng)該看到,目前從政治視角討論國際發(fā)展援助的研究,更多揭示了援助國在援助過程中的政治目的和意義,忽視了受援國在其過程中的政治活動和外交意圖。并非所有受援國都被動接受援助國在本國的活動,任援助國縱橫馳騁,如入無人之境。受援國可能通過在多個援助國和援助機(jī)構(gòu)之間的活動達(dá)成本國的政治利益,而針對這方面的研究目前還不多。

(三)發(fā)展社會學(xué)視角的國際發(fā)展援助效果

隨著國際發(fā)展援助的開展及大量的援助資金投入,很多受援國收效甚微。援助過程中的非經(jīng)濟(jì)因素在經(jīng)歷了“發(fā)展等于經(jīng)濟(jì)增長”階段后再度成為社學(xué)研究的重要討論領(lǐng)域。

魯茲等的研究所采用的雖然是計量經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法(G MM,高斯混合模型;與3SLS,三階最小二乘法),但他們考察的是援助與受援國的制度與社會資本之間的關(guān)系。他們認(rèn)為,政策改革在極大程度上受到制度的影響,而制度又受到社會因素的影響,如社會資本等,這些是長期經(jīng)濟(jì)增長與收入的深層決定因素。但該文對于應(yīng)當(dāng)如何積累社會資本并未作深入的闡述。[38]510-525

此外,社會學(xué)家從國際發(fā)展援助項(xiàng)目失敗原因出發(fā),總結(jié)出一系列提高國際發(fā)展援助效果的方法,參與式發(fā)展因此成為國際發(fā)展援助中的熱點(diǎn)之一,例如上世紀(jì)80年代,參與式方法被廣泛地應(yīng)用于發(fā)展項(xiàng)目之中,即在發(fā)展干預(yù)過程中考慮農(nóng)村本身的社會經(jīng)濟(jì)文化特殊性。世行發(fā)布了《把人民放在首位》,鼓勵廣泛使用參與式農(nóng)村評估工具(PRA)。世行1998的報告主張援助國與受援國政府共同努力,摒棄了結(jié)構(gòu)調(diào)整時期(杠桿理論)和冷戰(zhàn)時代援助國向受援國附加種種援助條款的做法。這一方面是由于國際環(huán)境變化的壓力,同時也與發(fā)展社會學(xué)中尊重本土知識、尊重當(dāng)?shù)厝说倪x擇等理念遙相呼應(yīng)。

值得注意的是,在有關(guān)國際發(fā)展援助效果的討論中,人的因素逐漸被納入考察的視野。研究者發(fā)現(xiàn),受援國當(dāng)?shù)鼐用窈凸賳T并不是被動地接受援助國的項(xiàng)目,他們在項(xiàng)目周期的各個環(huán)節(jié)都可能發(fā)揮其能動性,不斷形塑其他行動者的行為和項(xiàng)目過程,使其進(jìn)入自己的“項(xiàng)目”,按照自己的意愿運(yùn)行。[39]75-76因此,發(fā)展項(xiàng)目并非是從目標(biāo)到結(jié)果的簡單的線性過程。[40]1另外,由于項(xiàng)目性質(zhì)不同,實(shí)施的環(huán)境迥異,在某地經(jīng)過評估發(fā)現(xiàn)有效的項(xiàng)目可能并不能被順利地移植到另一國或地區(qū)并發(fā)揮作用。不是所有的援助都會受到影響評估的制約。援助也并不是只提供給起作用的地區(qū)或部門。[15]316-320

發(fā)展社會學(xué)的研究視角為國際發(fā)展援助在微觀領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)施積累了大量有益的經(jīng)驗(yàn),參與、賦權(quán)、與窮人一起工作等理念是從國際發(fā)展援助項(xiàng)目實(shí)踐中積累的,為國際發(fā)展援助的有效性做出了貢獻(xiàn)。但同時,對發(fā)展的反思使很多發(fā)展社會學(xué)與人類學(xué)家意識到了發(fā)展更為深刻的內(nèi)涵,對參與、賦權(quán)的質(zhì)疑逐漸升溫,這些將在第四部分進(jìn)一步展開討論。

二、國際發(fā)展援助有效還是無效

上述對于國際發(fā)展援助效果的研究一直以來都存在著兩種矛盾的結(jié)論。一派認(rèn)為援助有助于受援國經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展,另一派則認(rèn)為援助對于受援國的經(jīng)濟(jì)增長與發(fā)展而言,是低效或無效的,并且兩派都有充分的證據(jù)支持。[41]40不同的國別與不同時期的數(shù)據(jù)可以得出完全相反的結(jié)論,而微觀上項(xiàng)目所取得的明顯成就與宏觀上的受援國經(jīng)濟(jì)并無起色并存,這些對立成為了現(xiàn)階段國際發(fā)展援助有效性研究結(jié)論的主要特點(diǎn)。

(一)有效論

薩克斯[42]188-209對國際發(fā)展援助十分樂觀。他認(rèn)為非洲實(shí)在太窮,離開外界援助根本無力發(fā)展。非洲需要援助資金的大力推動,才能終結(jié)貧困。國際發(fā)展援助的成功案例眾多,比如對河盲癥的治療[43]24-26。在這一發(fā)展項(xiàng)目中,26個援助國共同行動,挽救了30個國家中60萬人的視力,開發(fā)了2 500萬公頃土地。由于國際發(fā)展援助,馬拉維在20世紀(jì)90年代初期免除了初等教育的學(xué)費(fèi)。當(dāng)學(xué)生人數(shù)增加了120萬人后,援助國進(jìn)行了教師培訓(xùn),到2001年為馬拉維新增了27 000名教師。國際發(fā)展援助還消滅了天花,降低了嬰兒死亡率,在孟加拉和埃及推行了現(xiàn)代的避孕法,提高了烏干達(dá)和布基納法索的入學(xué)率,幫助波斯尼亞、東帝汶和塞拉利昂等國家實(shí)現(xiàn)了戰(zhàn)后重

建[44]142。

克萊爾等[26]1125-1145特別分析了17個戰(zhàn)后國家在第一個十年里的重建情況。援助資金在這些國家對經(jīng)濟(jì)增長所起的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他國家。在調(diào)查了58個國家(包括23個非洲國家)1965—1999年的情況之后,肖維特[45]4指出,援助能夠幫助脆弱性較高的國家抵御外部的政治和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險。這個結(jié)論有其獨(dú)到之處,因?yàn)樗赋鐾獠吭绻糜诮?jīng)濟(jì)動蕩和地區(qū)局勢不穩(wěn)的國家,能夠有力地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的增長。但是,她的結(jié)論也表明,盡管外來援助能夠幫助國家抵御地區(qū)的政治動蕩,但對于內(nèi)政不穩(wěn)的國家有效性較弱。

卡森[46]所作的經(jīng)典的研究也表明,大約有一半的援助項(xiàng)目是有效果的,在剩下的項(xiàng)目中,即便是失敗了,也只有極少數(shù)的項(xiàng)目為當(dāng)?shù)貛砹宋：Α?/p>

有效論的背后實(shí)際上存在這樣一個預(yù)設(shè):發(fā)展中國家無力通過自身的力量獲得發(fā)展,而需要外部的干預(yù)或支持。具體來說,因?yàn)榘l(fā)展中國家資金匱乏,融資能力弱,投資較少,經(jīng)濟(jì)無法步入良性發(fā)展的軌道,因此會陷入貧困與不發(fā)達(dá)的惡性循環(huán)之中。在外國援助的幫助下,它們可以利用援助資金投資,以此帶動就業(yè)、消費(fèi)和出口;甚至可以充分發(fā)揮自己的“后發(fā)優(yōu)勢”,大幅縮短技術(shù)進(jìn)步所需的時間;或借助外資,通過提高國民的教育水平,提高勞動生產(chǎn)率。此外,援助可以減少落后國家因貧窮而死亡的人數(shù),改善他們惡劣的生存和生活環(huán)境。有效論也是發(fā)展事業(yè)、發(fā)展機(jī)構(gòu)、發(fā)展話語和理論生存的根基。

(二)無效論

實(shí)際上,國際發(fā)展援助的效果一直受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。早在1969年,世行的皮爾森報告就承認(rèn)了國際發(fā)展援助的低效,在經(jīng)歷了20多年的國際發(fā)展援助后,發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的差距沒有縮小,反而在不斷加大,貧困人口不斷增多。此后,有學(xué)者悲觀地發(fā)現(xiàn),發(fā)達(dá)國家在50年代許諾的富足之國迄今并未出現(xiàn),相反,發(fā)展的話語和實(shí)踐帶來的是大規(guī)模的欠發(fā)達(dá)和貧窮,是難以言說的剝削和壓迫[47]3?？梢哉f,國際發(fā)展援助與經(jīng)濟(jì)增長之間的相關(guān)性幾乎為零[9]433。

伊斯特利[48]15-16對國際發(fā)展援助的效果心存懷疑。他認(rèn)為,如果發(fā)展的目標(biāo)是填補(bǔ)投資與儲蓄的缺口,如果說增加投資將導(dǎo)致更高和更有持續(xù)性的發(fā)展進(jìn)而導(dǎo)致人均收入的提高,那么顯然國際發(fā)展援助就沒有達(dá)到這一目標(biāo)。以贊比亞為例,盡管國際發(fā)展援助進(jìn)行了多年,人均收入仍不足500美元。而如果國際發(fā)展援助真的有效果,那么贊比亞的人均收入應(yīng)當(dāng)超過了2萬美元。他對國際發(fā)展援助的悲觀論調(diào)似乎在對整個非洲的研究中進(jìn)一步得到了證實(shí)。盡管西方在過去的40年里向非洲注入了4 500億美元,非洲的經(jīng)濟(jì)境況并未有長足的改觀。20世紀(jì)80～90年代,世界銀行和國際貨幣基金組織先后26次給予科特迪瓦結(jié)構(gòu)性調(diào)整貸款?？蛇@段時期,該國卻陷入了歷史上最長也是最糟糕的經(jīng)濟(jì)衰退,其人均收入也大幅下降。近年來幾乎所有陷入無政府狀態(tài)的國家,都曾接受過世界銀行和國際貨幣基金組織的強(qiáng)力干預(yù)[49]53。魯斯[19]363-381通過比較1970年至2003年非洲GDP數(shù)據(jù)與ODA占非洲國民生產(chǎn)總值的比率后發(fā)現(xiàn),截至1992年,援助占非洲國民生產(chǎn)總值的比重不斷攀升,但非洲的經(jīng)濟(jì)增長一直持續(xù)低迷。1992至1997年,非洲經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)上升勢頭,而這段時期ODA占國民生產(chǎn)總值的比率并沒有顯著增加。更為嚴(yán)重的是,大多數(shù)受援國,尤其是南部非洲的大部分國家在經(jīng)歷了長時間的援助以后,不但沒有得到應(yīng)有的發(fā)展,反而經(jīng)濟(jì)停滯甚至倒退,貧困人口不減反增,而且對援助產(chǎn)生了不同程度的依賴[50]55。即如果沒有外部援助支持,受援國國內(nèi)公共服務(wù)機(jī)構(gòu)就無法正常運(yùn)轉(zhuǎn),其發(fā)展計劃和政策措施就無法和難以付諸實(shí)踐。在經(jīng)過了長期外部“輸血”以后,受援國自身的“造血”功能不但沒有真正建立起來,還有可能遭到了破壞。孫同全認(rèn)為,這一問題產(chǎn)生的根源在于受援國自身落后的經(jīng)濟(jì)技術(shù)基礎(chǔ)和羸弱的管理體制,這使受援國往往不能根據(jù)自己的國情和需要建設(shè)經(jīng)濟(jì)體系,而只能接受援助國的安排。[50]58

在有效與無效之爭中,最為常見的是國別研究。研究者試圖解釋的是同樣接受了大量援助,為何有些國家借此獲得了良好的發(fā)展,而有些國家深陷貧困的沼澤;或者,為何有些國家接受了大量的援助經(jīng)濟(jì)卻沒有起色,而有些國家接受的外援(總量或人均)較少卻獲得了經(jīng)濟(jì)的起飛和成功。在這方面,常被研究者作為例證的有中國①盡管過去的三十年里中國接受了大量的外來援助,但人均受援金額與外援占GDP的比重均很低。中國對外援的利用、管理和監(jiān)督均有別于大部分受援國,而中國利用外援的經(jīng)驗(yàn)可以為其他受援國以及中國作為援助國提供參考。這些觀點(diǎn)筆者將另有一文闡述。,越南,印度,墨西哥等。波薩爾比較了越南與尼加拉瓜在接受國際發(fā)展援助后的經(jīng)濟(jì)社會變化。[44]137-138越南盡管未能成為世界貿(mào)易組織中的一員,卻成功地開拓了出口市場,實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的多樣化,人均收入持續(xù)增長,貧困人口不斷減少。同樣接受了援助的尼加拉瓜盡管可以進(jìn)入美國市場,但在克服經(jīng)濟(jì)和社會不平等方面并無進(jìn)展。相反,馬來西亞,印度,智利等國,并未一直接受大量的國際發(fā)展援助,卻取得了優(yōu)于一般國家的發(fā)展。有趣的是,同一個國家可能被視為援助有效以及無效的例證。例如墨西哥。它屬于北美經(jīng)濟(jì)貿(mào)易圈中的成員,進(jìn)入美國市場無需關(guān)稅,而且美國對墨西哥進(jìn)行了大量的投資并吸引了大批墨西哥勞動力,但墨西哥在90年代人均年收入增長不到百分之一,長期被視為援助失效的例證。而1994年底國際貨幣基金組織與美國向墨西哥的援助成功地緩解了墨西哥的債務(wù)危機(jī),又常被引為援助有效的證據(jù)。

莫斯利將有效與無效之爭概括為“宏觀與微觀矛盾”(micro-macro paradox),[51]即大量的微觀層面的實(shí)證研究表明援助確實(shí)發(fā)揮了作用,特別是在衛(wèi)生、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。但在宏觀層面,尤其是國別的層面,援助的效果更為復(fù)雜。至今實(shí)證研究都無法在宏觀層面得出統(tǒng)一的結(jié)論。

有些學(xué)者試圖解釋分歧產(chǎn)生的原因,這部分研究主要集中在方法論的層面,換言之,可能由于援助動機(jī)多樣,外援與最終結(jié)果之間存在復(fù)雜的因果關(guān)系,而分析工具又有限,因此援助有效性的實(shí)證研究一般都不能得出清晰的結(jié)論。目前來看,不少研究將援助作為單一的變量,考察是否更多的援助會帶來更好的結(jié)果。這種跨國的研究通常都會發(fā)現(xiàn)援助與發(fā)展結(jié)果之間的關(guān)系脆弱而且模糊不清。[15]316魯茲等認(rèn)為對援助有效性的研究之所以未能得出明晰的結(jié)論,一方面是因?yàn)槿鄙贁?shù)據(jù),另一方面是因?yàn)槭褂昧瞬磺‘?dāng)?shù)挠嬃拷?jīng)濟(jì)學(xué)工具和化約了的經(jīng)驗(yàn)觀察。[38]510

三、有關(guān)提高國際發(fā)展援助有效性的政策

很多研究者常提出的問題是“援助因何無效?怎樣才能有效?”對此類問題的分析經(jīng)歷了一系列的演變,從最初單純的經(jīng)濟(jì)學(xué)探討轉(zhuǎn)向了政策、制度等領(lǐng)域,并形成了援助效果需要援助國和受援國雙方共同努力的共識。

世行在皮爾森報告中反思了上世紀(jì)60年代國際發(fā)展援助的局限,認(rèn)為只注重受援國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視社會公平是造成貧富差距不斷增加,受援國民眾生存環(huán)境惡化的根源,減貧因此在上世紀(jì)70年代成為國際發(fā)展援助的熱點(diǎn)。但減貧在主要的受援國進(jìn)行了多年,效果并不顯著。發(fā)展機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)學(xué)家(例如華盛頓共識、世行1998年的援助評估報告等)開始將經(jīng)濟(jì)政策納入考慮的范圍,認(rèn)為只有適當(dāng)?shù)馁Q(mào)易、金融和財政政策環(huán)境下援助才可能發(fā)揮效用。在后來的研究中,制度、社會資本等非經(jīng)濟(jì)因素被視為制約援助效果的重要原因,雙邊或多邊的援助機(jī)構(gòu)、非政府組織因此將制度改革、政策倡導(dǎo)等加入援助的條款。在這一過程中,蒙特雷共識(于2002年首次正式提出援助效果的理念)、巴黎宣言(2005)、阿拉克行動方案(2008)等國際性文件詳細(xì)規(guī)定了援助國和受援國應(yīng)當(dāng)采取的措施以保證援助的效果。[52]

(一)對援助國的建議

波薩爾批判了援助國的錯誤做法,并將之歸納為影響援助效果的七宗罪:缺乏制度建設(shè)的耐心;不能也不愿從不成功的項(xiàng)目和國家撤離;失敗的項(xiàng)目評估;認(rèn)為參與就是自主權(quán)(ownership);同一受援國內(nèi)不同的援助國之間缺乏協(xié)作;轉(zhuǎn)移支付不足而且不可靠;對當(dāng)?shù)氐墓餐顿Y不足等。[53]3此外,援助國認(rèn)為嚴(yán)格的貸款條件就能夠帶來所期待的政策變化,進(jìn)而推動受援國的發(fā)展。通過援助條款,援助國有關(guān)什么是正確的發(fā)展政策的種種觀點(diǎn)得到了聲張,但這些觀點(diǎn)往往鮮有參考受援國的社會經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)。[15]316-320

這些問題實(shí)際上在蒙特雷共識上就已經(jīng)提出并制定了相應(yīng)的解決方案。例如它強(qiáng)調(diào),多邊和雙邊金融及發(fā)展機(jī)構(gòu)應(yīng)加緊致力于按最高標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一業(yè)務(wù)程序,以降低交易費(fèi)用,并且更為靈活地使用和交付官方國際發(fā)展援助款項(xiàng);國際發(fā)展援助要與受援國國民的發(fā)展需要和目標(biāo)相結(jié)合;支持并踐行所作出的倡議,取消援助附帶條件;進(jìn)一步努力解決因國際發(fā)展援助所造成的負(fù)擔(dān)及其引起的各種限制問題;加強(qiáng)受援國的援助吸收能力和財務(wù)管理能力,以利用援助來滿足發(fā)展中國家的發(fā)展需要,采用最適當(dāng)?shù)脑侄谓桓犊深A(yù)測的資源;使用發(fā)展中國家已經(jīng)形成的,包括減貧戰(zhàn)略在內(nèi)的發(fā)展框架作為交付援助的工具;增加受援國對技術(shù)援助方案設(shè)計的參與,包括采購和自主權(quán),并更加有效地使用當(dāng)?shù)丶夹g(shù)援助資源;提倡以廣泛的國際發(fā)展援助促使外來投資和貿(mào)易和發(fā)展資金量增加;加強(qiáng)三方合作,包括經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家間的合作和南南合作,以此作為援助的交付工具;改進(jìn)廣泛國際發(fā)展援助對不發(fā)達(dá)國家的目標(biāo)導(dǎo)向、援助協(xié)調(diào)和成果監(jiān)測評估等。

在蒙特雷共識的基礎(chǔ)上,100多個國家在2005年簽署了有關(guān)援助有效性的巴黎宣言,提出援助國與受援國需遵從的五項(xiàng)援助有效性監(jiān)測指標(biāo):受援國自主權(quán)(ownership),受援國與援助國的協(xié)調(diào)(alignment),援助國之間的合作(harmonisation),管理援助結(jié)果(managing for results),對彼此負(fù)責(zé)(mutual accountability)。巴黎宣言認(rèn)同需要提高貸款的協(xié)調(diào)性,提高援助國與受援國發(fā)展策略的吻合度,降低受援國對援助國的依從,按照受援國的表現(xiàn)(國家政策的力度與中期指標(biāo))來分配援助款項(xiàng)等。

2008年的阿克拉行動計劃旨在加速與深化2005年巴黎宣言的實(shí)施。該行動計劃的特征是強(qiáng)調(diào)受援國的自主權(quán),即發(fā)展中國家的政府應(yīng)當(dāng)對自身的發(fā)展政策擁有更強(qiáng)的主導(dǎo)權(quán),與本國的議會和民眾共同決定發(fā)展政策。援助國應(yīng)當(dāng)尊重受援國的發(fā)展優(yōu)先序,促進(jìn)該國的人力資源與制度建設(shè)。

在西方學(xué)者的建議中,還一種方法是將援助國與受援國之間的關(guān)系看成是委托-代理關(guān)系,利用相關(guān)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,設(shè)計種種可行的機(jī)制,使兩者間的“目標(biāo)”盡可能接近,努力解決其中的逆向選擇、代理風(fēng)險(fiduciary risk)等問題,從而有效地達(dá)到促進(jìn)受援國經(jīng)濟(jì)增長的目的。在西方的援助體系中,援助國向受援國提出種種條款(conditionality)較為常見。這一方面是因?yàn)閲H發(fā)展援助最初就是為了保證“二戰(zhàn)”后受援國國家的政治趨向和世界格局朝有利于西方援助國期待的方向發(fā)展,另一方面是因?yàn)榇罅康脑J款是通過受援國政府作用于該國,難免產(chǎn)生需要規(guī)避的代理風(fēng)險。而事實(shí)是,很多受援國并不能兌現(xiàn)當(dāng)初為獲得貸款和援助而許下的改革承諾。即使雙方選擇了合適的“限制”,援助合同執(zhí)行之后,監(jiān)督成本會非常高,可行性因而也就成了問題。并且與傳統(tǒng)的委托-代理問題不同,援助國并沒有“剩余索取權(quán)”,它最多能做的就是在受援國不予配合的時候,拒絕提供進(jìn)一步援助。因此斯多克區(qū)分了事前制約(ex-ante conditionality,在受援國做出某些承諾后提供援助)和事后制約(ex-post conditionality,在承諾兌現(xiàn)后提供援助),建議援助國根據(jù)最終結(jié)果和可觀察到的政策的質(zhì)量,來簽訂援助合同。[54]

(二)對受援國的建議

為幫助受援國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的起飛和社會的進(jìn)步,援助國、援助機(jī)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域內(nèi)的專家們開出了一系列藥方,但這些建議均遭受挫折。最初,對受援國的建議是大力加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)建設(shè),實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化。但大部分受援國的經(jīng)濟(jì)并沒有起色,不能建立起完整的工業(yè)體系,快速城市化帶來一系列社會問題,而且經(jīng)濟(jì)增長的涓流效應(yīng)也并沒有發(fā)生。貧困因此成為上世紀(jì)70年代的主要問題。上世紀(jì)80年代,撒切爾和里根政府推動了新自由主義思潮。在此影響下,合適的財政、金融和貨幣政策成為提高國際發(fā)展援助效果的重要因素,結(jié)構(gòu)調(diào)整理論成為華盛頓共識的指導(dǎo)思想。受援國被建議盡可能減少政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù),使市場在經(jīng)濟(jì)生活中全面發(fā)揮主導(dǎo)作用。但發(fā)展中國家在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中遭遇了前所未有的困難,甚至引發(fā)社會動蕩。上世紀(jì)90年代晚期,受援國不民主、腐敗的制度往往被視為影響援助效果的重要因素。因此,蒙特雷共識認(rèn)為,援助國和受援國必須采取一些措施,以增加資金流動的透明度和信息交流。

(三)其他建議

也有學(xué)者提出了一些更為具體的建議,如教育應(yīng)該是國際發(fā)展援助的重點(diǎn)投資方向。[55,37]教育有助于提高社會資本,加強(qiáng)社會的凝聚力,進(jìn)而影響制度建設(shè)和政策改革,而這些是使援助產(chǎn)生效果的深層次的原因。安思鐸和南瓦的研究進(jìn)一步說明了援助、教育和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。[56]631-639在低收入國家,致力于初等教育的援助能夠有效推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展;而在中等收入國家則需要更高層次的教育。而在戰(zhàn)后重建方面,在動亂結(jié)束后的第一個四年內(nèi),援助資金應(yīng)逐漸增加,以提高受援國的吸納能力,并在第一個十年結(jié)束時恢復(fù)到一般的水平,以免形成援助依賴。并且援助的資金應(yīng)當(dāng)首先支持受援國的社會政策建設(shè),其次是產(chǎn)業(yè)部門建設(shè),這將對受援國的宏觀經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生更為持久的影響。[26]1125-1145

有些學(xué)者對提高援助效果十分樂觀,認(rèn)為盡管“有關(guān)跨國的對外援助效果的研究是經(jīng)不起推敲的。但這絕不意味著所有的援助都是無效的,也不意味著我們無力使援助更加有效”。[15]320而也有學(xué)者認(rèn)為,提高國際發(fā)展援助的有效性應(yīng)該說是困難重重。首先,以國際發(fā)展援助的效果來決定下一次援助的方向和國家面臨較多的問題。一是時間性。如果檢驗(yàn)的時間太短,不利于長期規(guī)劃的實(shí)施,而如果太長,受援國官員缺少努力實(shí)施援助項(xiàng)目的動機(jī),因?yàn)槠湓谖坏臅r間是受限制的。二是公平性。因?yàn)樗⒉皇歉鶕?jù)受援國的需要來決定援助的配置,而那些“表現(xiàn)不好”的國家,可能正是非常需要外國援助的國家;而那些“表現(xiàn)較好”的國家,很有可能無需進(jìn)一步的援助,經(jīng)濟(jì)也可以實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。[41]42其次,政治性的援助機(jī)構(gòu)是多元的,分散的和多維度的。因?yàn)樵谕粋€援助機(jī)構(gòu)也有不同行動者發(fā)揮作用;援助者可能意見并不統(tǒng)一;同一個援助者可能同時追求多個目標(biāo)。從崇高而目標(biāo)遠(yuǎn)大的宣言到真正的行動與決策,往往有不同的政治過程、行動者和利益橫亙其間,[57]577這些都增加了實(shí)施建議的難度。

四、對國際發(fā)展援助的反思與批判

在上述文獻(xiàn)中,認(rèn)為國際發(fā)展援助有效果的一方無疑是處于維護(hù)發(fā)展機(jī)構(gòu)和事業(yè)的立場,而認(rèn)為國際發(fā)展援助無效或效果不顯著的一方也在竭力尋找效果不顯著的根源:受援國的制度、政策環(huán)境,援助國的援助力度,選擇受援國的標(biāo)準(zhǔn)問題,援助國之間的協(xié)調(diào),援助國與受援國的合作障礙如此等等,以探討如何才能使國際發(fā)展援助變得有效。但也有一批人類學(xué)家和社會學(xué)家,對發(fā)展和干預(yù)本身持否定態(tài)度,認(rèn)為國際發(fā)展援助沒有合法性依據(jù),國際發(fā)展援助沒有效果也是理所應(yīng)當(dāng)。

在自由貿(mào)易派的代表人物彼得·鮑爾看來,那種認(rèn)為應(yīng)當(dāng)援助窮國的觀點(diǎn)“可以休矣”。對外援助本身就是物質(zhì)增長的障礙,它是對資本的無效利用,不利于競爭。援助帶來依賴,給受援國上層權(quán)貴帶來寄生生活。[30]119但鮑爾也承認(rèn)援助這一“產(chǎn)業(yè)”看來已無法取消,所以只能盡量有效地利用援助。更為激進(jìn)的海特①海特本人曾在世界銀行下的一家援助機(jī)構(gòu)任職。當(dāng)時的歐洲經(jīng)濟(jì)共同體海外開發(fā)署拒絕發(fā)表她向該組織提供的關(guān)于60年代拉美援助經(jīng)費(fèi)發(fā)放與使用情況的報告。后來這個報告以手稿的形式刊印出來,即《帝國主義的援助》。認(rèn)為,援助不過是“帝國主義的假面具”,其目的是要在新殖民主義時期繼續(xù)保持資本主義滲透機(jī)制的作用,是西方資本主義攫取第三世界資源的又一種方式。援助對第三世界的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方針施加很大影響,使發(fā)展方針最大限度地符合資本主義的利益。其影響的途徑就是發(fā)放貸款的各種附加條件,這些條件表面上是為了振興受援國的經(jīng)濟(jì),實(shí)際上卻是要使其長期保持對外國資本的依賴。[30]119-121對于有些學(xué)者的觀點(diǎn)——援助經(jīng)費(fèi)若管理得當(dāng),則可以收到較好效果——韋伯斯特認(rèn)為不無道理,但所謂“好的管理”,對于受援國的上層利益集團(tuán)而言,是有著社會與政治含義的。[30]125

所謂好的管理又是怎樣呢?公開、透明地使用援助資金,以賦權(quán)、參與等方式選擇發(fā)展的路徑等是公認(rèn)的良好的援助資金管理方式。但無論賦權(quán)還是參與,歸根到底還要取決于社會強(qiáng)勢群體在多大程度上容許農(nóng)民的參與;多大程度上愿意賦予農(nóng)民以權(quán)利,即農(nóng)民的參與和賦權(quán)最終取決于其他社會行動者的權(quán)力滴流。其實(shí)這些理論不過是為了尋找一種更有效的話語解釋和話語統(tǒng)治。[58]54

埃斯科瓦爾借助?？聦χR、真理和權(quán)力的分析,追溯了發(fā)展主義話語的歷史系譜。他認(rèn)為發(fā)展話語將紛雜多樣的農(nóng)民化約為“小農(nóng)”,變?yōu)閼?yīng)該被管理、教育和規(guī)訓(xùn)的對象。[47]在國際發(fā)展援助機(jī)構(gòu)的協(xié)助下,發(fā)展主義的意識形態(tài)和與之相關(guān)的生產(chǎn)和權(quán)力系統(tǒng)得到了強(qiáng)化。弗格森也同樣解釋了為什么發(fā)展機(jī)構(gòu)一定要把一個明明擁有市場的國家(萊索托)定義成一個應(yīng)當(dāng)實(shí)施社會發(fā)展項(xiàng)目的“欠發(fā)達(dá)”國家。[59]因?yàn)槿绻贿@么定義,所有在萊索托的社會發(fā)展項(xiàng)目都會荒誕可笑。弗格森發(fā)現(xiàn),原本去政治化的發(fā)展話語反而生產(chǎn)了一個無孔不入的官僚機(jī)構(gòu)。

這些論述深刻地剖析了發(fā)展、發(fā)展話語、國際發(fā)展援助的本質(zhì)。只有將第三世界國家定義為第三世界,發(fā)展機(jī)構(gòu)與組織才有了生存的根基,國際發(fā)展援助才能夠不斷地影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、社會和政治,使其向援助國期待的方向發(fā)展。

五、國際發(fā)展援助效果研究的現(xiàn)狀與未來

20世紀(jì)50年代以來,由于援助的效果總是不盡如人意,國際發(fā)展援助的思路經(jīng)歷了一系列的變化。起初,在經(jīng)濟(jì)模型的指導(dǎo)下,人們以為發(fā)展中國家之所以落后,最重要的原因是缺乏資本和技術(shù),而這個問題是很容易通過援助解決的。但蔓延受援國的貧困與非受援國經(jīng)濟(jì)的起飛促使援助機(jī)構(gòu)反思原有的援助的方式和路徑。非經(jīng)濟(jì)因素被納入了考慮的范圍。人們開始認(rèn)為,有些國家和地區(qū)之所以在援助下取得成功(如日、韓、臺灣等)而眾多的其他受援國不能,是與該國家特定的制度、政策、社會、文化因素有關(guān)。因此,援助國有足夠的理由要求受援國進(jìn)行一系列經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革,以開放的市場和較少的政府干預(yù)為主要評價指標(biāo)。但在一系列“結(jié)構(gòu)調(diào)整”的援助項(xiàng)目失敗之后,人們意識到,在很多情況下,援助對經(jīng)濟(jì)增長并沒有顯著的貢獻(xiàn),為了提高援助的效果,援助國與受援國應(yīng)共同努力,包括給予受援國更多的自主權(quán),加強(qiáng)受援國的制度建設(shè),利用其本身的資源,減少由援助引起的制度和行政成本等。

當(dāng)然,也有更為激進(jìn)的人類學(xué)家從根本上反對發(fā)展話語統(tǒng)治下的對外援助。國際發(fā)展援助被認(rèn)為是一種“新殖民主義”,是掠奪和侵占發(fā)展中國家的能源、資本和市場的新型手段。由于國際發(fā)展援助首先服務(wù)于援助國的政治經(jīng)濟(jì)文化利益,因此援助國與受援國之間并不完全是溫情脈脈的友好關(guān)系,而是存在利益與矛盾沖突的。對于國際發(fā)展援助的有效與否,也是這兩類學(xué)者爭論的焦點(diǎn)。

總體來看,對援助國而言,國際發(fā)展援助是實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)和外交目的的工具;對援助機(jī)構(gòu)而言,是其賴以生存的根基;對受援國而言,是外來的可以利用的資金、技術(shù)、制度和理念。就此,筆者認(rèn)為:

首先,國際發(fā)展援助效果的研究必須置身于宏觀環(huán)境。這一環(huán)境包括國際政治、經(jīng)濟(jì)、文化條件等,也包括當(dāng)時學(xué)術(shù)界的主流思想(例如主張減少政府干預(yù)的新自由主義等)。這在很大程度上影響到國際發(fā)展援助所側(cè)重的目標(biāo)、工具和理念,進(jìn)而影響到援助的效果。

其次,我們不能用簡單的計量經(jīng)濟(jì)學(xué)方法,研究對外援助與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的相關(guān)性,然后斷言對外援助對國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與否起到了推動。因?yàn)闊o論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展,還是對外援助,都是多重因素相互影響相互累積的結(jié)果。多學(xué)科視角應(yīng)當(dāng)成為國際發(fā)展援助效果研究的科學(xué)態(tài)度和方向。

第三,不同國家,同一個國家在不同階段由于經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化等差異,援助國的目標(biāo)、理念和工具的不同,因此,援助效果也會大相徑庭,研究數(shù)據(jù)得出了相互矛盾的結(jié)論因此不可避免,我們對于國際發(fā)展援助的有效性也不必一概而論。

第四,對外援助是一個多目標(biāo)的行為,因此,援助國與受援國的目標(biāo)并非總是一致。一個未能實(shí)現(xiàn)受援國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和減貧的對外援助活動,卻可能已經(jīng)達(dá)成了援助國的某些政治目標(biāo)。援助的效果往往是援助國與受援國在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面彼此博弈的結(jié)果。

第五,誰來評估援助的效果?因?yàn)樵u估機(jī)構(gòu)的利益所屬也影響著對援助有效性的判定。機(jī)構(gòu)的評估框架、方法和效果指標(biāo)在一定程度上決定了援助的評估結(jié)果。國際發(fā)展援助機(jī)構(gòu)、不同層次的受援國官員或民眾以及獨(dú)立專家對同一個國際發(fā)展援助項(xiàng)目的效果評估在很多時候也會存在差異。對于不同援助利益群體或者社會行動者的研究應(yīng)該成為今后援助效果研究的內(nèi)容之一。

第六,對外援助的影響效果研究需要注意評估的時期分割。因?yàn)樵挠绊懹卸唐诤烷L期之分?？梢园l(fā)現(xiàn),某些對外援助項(xiàng)目的效果在短期內(nèi)十分顯著,但隨著時間的推移,一些負(fù)面作用慢慢顯現(xiàn)。也可能情況正好相反,一些投資于教育、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的援助的效果可能需要較長時間才能體現(xiàn)。長、短期效果結(jié)合的評估有利于全面有效地認(rèn)識援助效果。

第七,對外援助的影響效果也有微觀與宏觀之分。從微觀來看,對外援助項(xiàng)目可能取得的效果是明顯的,但整體上大部分受援國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展或社會進(jìn)步并無改善又是不爭的事實(shí)。這也從另一個方面說明,經(jīng)濟(jì)發(fā)展或社會進(jìn)步會受多重因素影響。單個項(xiàng)目的成功并不能對經(jīng)濟(jì)或社會起到宏觀上的影響作用。

第八,國際發(fā)展援助不是獨(dú)立存在,因此考察國際發(fā)展援助的效果,還需考慮其與受援國自身的發(fā)展政策、措施如何互動。

最后,人類學(xué)對于發(fā)展話語與權(quán)力的追溯和批判令人耳目一新,然而,無論是援助國還是受援國,它們能否真正抵御國際發(fā)展援助的誘惑?人們是否可以天真地認(rèn)為,國際發(fā)展援助這一龐大的系統(tǒng)產(chǎn)業(yè)能夠被一筆勾銷?必須承認(rèn)的是,眾多發(fā)展中國家無法拒絕國際發(fā)展援助提供的資金、技術(shù)和設(shè)備,援助國與受援國利益已然彼此鉗制與互鎖。在此,討論提高援助的有效性就具有了其特殊的意義。我們有必要進(jìn)一步探討如何使援助與接受援助的方案在不同社會經(jīng)濟(jì)條件下、不同發(fā)展階段實(shí)現(xiàn)相互匹配,使援助國與受援國能夠真正互惠互利、取得援助共贏。

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Abstract International development aid has been questioned since its advent as amain approach of promoting the development of the impoverished countries.The focusof discussion has always been the aid effectiveness,accompanied by conflicting conclusions from different or even the same research perspectives.These conclusions can be divided into three classifications:those arguing for its effectiveness,those against it,and those for conditional aid effectiveness.This article reviewed the aid effectiveness literature in three aspects:research approaches,conclusions and recommendations,introduced a deconstructionis m view on aid effectiveness in anthropology,and briefly discussed the status quo and possible research directions in terms of development aid effectiveness.

Key words International development aid;Aid effectiveness;Perspectives from different disciplines

(責(zé)任編輯:連麗霞)

L iterature Review on A id Effectiveness

Wang Chunyu Wang Yihuan

2010-04-06

汪淳玉,中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院講師;

王伊歡,中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授,郵編:100193。