行政處罰中聽證當(dāng)事人的權(quán)利*

韋 靜

(安徽工商職業(yè)學(xué)院公共課教學(xué)部,安徽合肥230041)

行政處罰中聽證當(dāng)事人的權(quán)利*

韋 靜

(安徽工商職業(yè)學(xué)院公共課教學(xué)部,安徽合肥230041)

行政處罰中聽證中當(dāng)事人的權(quán)利主要表現(xiàn)為被告知權(quán),申請(qǐng)聽證權(quán),陳述、申辯權(quán),申請(qǐng)行政復(fù)議權(quán),提起行政訴訟權(quán),請(qǐng)求國(guó)家賠償權(quán)等。只有在行政處罰中當(dāng)事人的這些權(quán)利得到了保障和維護(hù),行政處罰的決定才會(huì)公平、公正、合法,才能實(shí)現(xiàn)程序正義,保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理,保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益,達(dá)到維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序的正當(dāng)目的。

行政處罰;聽證;聽證當(dāng)事人;聽證權(quán)利

1 聽證權(quán)利概述

行政處罰中聽證當(dāng)事人的權(quán)利是指當(dāng)事人在行政處罰中有被告知的權(quán)利,有陳訴、申辯、質(zhì)證、要求聽證的權(quán)利以及在聽證程序中所享有的一切權(quán)利。

1996年10月1日起施行的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》)明確規(guī)定了聽證程序,即行政處罰決定之前,聽取當(dāng)事人的意見,允許當(dāng)事人辯解和反駁,為當(dāng)事人充分維護(hù)和保障自己的權(quán)益提供了程序上的權(quán)利。它對(duì)于行政機(jī)關(guān)的嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、公開執(zhí)法提出了具體化的要求,有利于行政執(zhí)法人員“兼聽則明”,防止執(zhí)法人員主觀臆斷、濫用職權(quán),有助于行政機(jī)關(guān)查明案件事實(shí),正確適用法律,減少和防止行政處罰過(guò)錯(cuò),從而減少行政復(fù)議和行政訴訟,提高行政執(zhí)法的效率。行政處罰中對(duì)聽證當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)已成為當(dāng)今世界各法治國(guó)家行政程序法的一項(xiàng)共同的、同時(shí)也是極其重要的內(nèi)容。我國(guó)聽證制度的發(fā)展也順應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)立法、執(zhí)法的民主化趨勢(shì),也體現(xiàn)了政府管理方式的不斷進(jìn)步。

2 設(shè)計(jì)聽證程序的法律價(jià)值

聽證程序的設(shè)定是通過(guò)公開的、為法律所承認(rèn)的程序,為聽證當(dāng)事人和第三人維護(hù)自己的合法權(quán)利提供保障。設(shè)計(jì)聽證程序的法律價(jià)值主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

2.1 聽證是公平正義的體現(xiàn)

法律的重要功能之一是矯正不公平、不正義的社會(huì)現(xiàn)象,恢復(fù)社會(huì)正義?！肮绞欠勺非蟮囊粋€(gè)永恒價(jià)值目標(biāo)。只要有人類社會(huì)存在,就有對(duì)公平的價(jià)值追求。只要有法律存在,就有蘊(yùn)含于其中的公平價(jià)值體現(xiàn)。公平作為法律追求的價(jià)值目標(biāo),既體現(xiàn)于橫斷面的法律體系中,也體現(xiàn)于縱向面的法律運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制和過(guò)程中。[1]”在行政立法和行政執(zhí)法活動(dòng)中要貫徹公平原則精神,盡可能滿足社會(huì)主體的公平要求。

正義是法律的內(nèi)在要求,“正義固以平等為其核心,然就其排除任意性而言,應(yīng)比單純之平等更根本,應(yīng)包括合理性、客觀性、一致性、公正性與中立性等相關(guān)概念。[2]”法律正義體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是程序正義。強(qiáng)調(diào)法律在適用過(guò)程中程序要公平合理,法官應(yīng)當(dāng)不偏不倚,平等待人;二是實(shí)體正義。不僅指法律的內(nèi)容本身應(yīng)公平合理,而且根據(jù)個(gè)案的差異性,追求法律適用于個(gè)案的實(shí)質(zhì)合理性(即結(jié)果公平)。法律實(shí)現(xiàn)正義一般只有通過(guò)程序公正才能達(dá)到。

2.2 聽證是公平與效率的統(tǒng)一

效率在經(jīng)濟(jì)學(xué)上是指投入與產(chǎn)出的比率,追求效率意味著力求以一定量的投入獲得最大的產(chǎn)出。行政效率是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員從事行政管理活動(dòng)所獲得的行政效果與所耗費(fèi)的人力、物力及時(shí)間的比值。行政管理的目的是提高行政效率,實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。如果行政決策正確,行政效率越高,就能更好地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo);如果行政決策錯(cuò)誤,行政效率越高,距離行政目標(biāo)就越遠(yuǎn)。

效率應(yīng)以公平為前提。羅爾斯說(shuō):“無(wú)論效率多高,如果它缺少公平,我們不能認(rèn)為它就比效率低但比較公正的社會(huì)更理想?！痹诼犠C程序中,行政相對(duì)人與行政主體處于平等的地位,擁有與其同等的權(quán)利與之抗衡,雙方通過(guò)相互的辯論提出對(duì)自己不利行為的意見和理由,這比在進(jìn)入行政訴訟程序后解決會(huì)減少不必要的金錢和精力的消耗,降低訴訟成本,提高行政效率。

2.3 聽證是個(gè)人利益與公共利益的有機(jī)協(xié)調(diào)

個(gè)人利益制約著公共利益,同時(shí)公共利益反過(guò)來(lái)制約著個(gè)人利益,并且是一種支配性的制約關(guān)系。行政法是以調(diào)整公共利益與個(gè)人利益之關(guān)系為基礎(chǔ)的法律規(guī)范。公共利益是指“超越個(gè)人范圍,共通于共同社會(huì)全體之利益”,也就是“具有公共的一般性之不特定多數(shù)人之利益,亦即其并非特定階級(jí)與身份之特殊利益,亦非單純欠缺公共性之私益總和。[3]”

為了防止行政自由裁量的濫用,限制隨意以“公共利益”的名義侵犯?jìng)€(gè)人利益,引進(jìn)程序的抗辯機(jī)制——聽證成為必然,以保障行政權(quán)行使的合目的性和合程序性之要求?！靶姓仨毷挂话愎裾J(rèn)為在行政活動(dòng)中合理地考慮了它所追求的公共利益和它所干預(yù)的私人利益之間的平衡。[4]”公共利益與個(gè)人利益即一致又沖突。當(dāng)發(fā)生利益沖突時(shí),要求個(gè)人利益服從公共利益,但在犧牲個(gè)人利益的同時(shí)也會(huì)考慮從其他方面來(lái)補(bǔ)償個(gè)人所失利益,而不應(yīng)完全否定和蔑視個(gè)人權(quán)利和利益。

3 行政處罰中聽證當(dāng)事人的權(quán)利

行政處罰中的聽證當(dāng)事人是指被事先告知將受到適用聽證程序的行政處罰而要求舉行聽證的公民、法人或者其他組織①參見《四川省行政處罰聽證程序暫行規(guī)定》第13條。。聽證當(dāng)事人在行政處罰過(guò)程中,應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利可以分為程序性權(quán)利與訴訟性權(quán)利。程序性權(quán)利主要是被告知的權(quán)利、辨認(rèn)身份的權(quán)利、申請(qǐng)聽證的權(quán)利、質(zhì)證權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)等;訴訟性權(quán)利主要是受到損害有獲得賠償?shù)臋?quán)利、不服行政處罰決定有申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利等。筆者結(jié)合現(xiàn)代行政程序法對(duì)聽證當(dāng)事人的權(quán)利要求進(jìn)行分析,以便于聽證當(dāng)事人在聽證過(guò)程中能夠更好地維護(hù)自身的合法權(quán)益。

3.1 知情權(quán)

當(dāng)公民遭遇行政處罰時(shí),當(dāng)事人有了解行政主體給予行政處罰的違法事實(shí)、證據(jù)以及法律依據(jù)等情況的權(quán)利;有權(quán)得到依據(jù)法律規(guī)定應(yīng)該享有哪些被告知的權(quán)利;有要求行政主體通知其在何時(shí)、以何種方式參與行政程序的權(quán)利。由于告知的目的就是為了讓當(dāng)事人能夠及時(shí)作出有針對(duì)性的表述[5],所以,告知必須包含足夠的必要信息以使當(dāng)事人能夠充分地準(zhǔn)備相關(guān)的證據(jù)以支持自己的觀點(diǎn)或立場(chǎng)[6]。獲得通知權(quán)包括三個(gè)方面:一是獲得通知的內(nèi)容,指行政相對(duì)人有權(quán)獲得行政處罰決定的事實(shí)、理由、依據(jù)和具體內(nèi)容;二是獲得通知的期限,指行政相對(duì)人有權(quán)在參與行政程序之前何時(shí)獲得通知的權(quán)利;三是獲得通知的方式,指行政主體以何種形式將通知內(nèi)容送達(dá)行政相對(duì)人。通知應(yīng)當(dāng)采用書面形式,除非法律作出明確規(guī)定?！缎姓幜P法》第42條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前,應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利”;“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的7日前,通知當(dāng)事人舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)”。

此外,《行政處罰法》規(guī)定,在簡(jiǎn)易程序中,執(zhí)法人員進(jìn)行當(dāng)場(chǎng)行政處罰時(shí),必須告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)和依據(jù)以及當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。這里“告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利”,是指執(zhí)法人員必須告知當(dāng)事人享有的陳述、申辯的權(quán)利;享有不服行政處罰決定申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利。在一般程序中,行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前,也必須告知當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)即將作出的行政處罰的事實(shí)、法定依據(jù)和處罰決定,當(dāng)事人有異議的,可以進(jìn)行申辯;如果該行政處罰案件屬于行政處罰法規(guī)定的重大、復(fù)雜的行政處罰案件,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有提出聽證的權(quán)利。當(dāng)事人放棄聽證權(quán)利或者經(jīng)行政機(jī)關(guān)通知不到場(chǎng)聽證的,行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定時(shí),要告知當(dāng)事人有依法申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利。

3.2 申請(qǐng)聽證權(quán)

聽證權(quán)的實(shí)質(zhì)是在行政機(jī)關(guān)針對(duì)特定的個(gè)人作出不利于他的決定之前,個(gè)人有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)聽取其意見并有權(quán)為自己的利益辯護(hù)。聽證權(quán)是當(dāng)事人在法律程序中應(yīng)當(dāng)享有的一項(xiàng)基本權(quán)利,這一權(quán)利為現(xiàn)行的國(guó)際公約,為許多國(guó)家的憲法和法律所確認(rèn)②參見《聯(lián)合國(guó)公民權(quán)與政治權(quán)利公約》(UN 1966)第14條、《美洲人權(quán)公約》(OA S 1969)第8條、《歐洲保護(hù)人權(quán)與基本自由公約》(CE 1950)第6條。。《行政處罰法》規(guī)定,在行政機(jī)關(guān)擬作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前,因涉及當(dāng)事人的重大利益,應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。當(dāng)事人要求聽證的,應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后3日內(nèi)提出。依此,當(dāng)事人應(yīng)該在接到《行政處罰告知書》之后3天內(nèi)向行政執(zhí)法部門以書面形式明確提出要求執(zhí)法部門進(jìn)行聽證的申請(qǐng)。書面申請(qǐng)可以采用當(dāng)事人當(dāng)面遞交的方式,也可以采用郵遞的方式到達(dá)。如果以郵遞的方式寄出的,應(yīng)以寄出郵戳的日期為準(zhǔn),而不以到達(dá)聽證組織機(jī)關(guān)為準(zhǔn)。當(dāng)事人因不可抗力或其他特殊原因不能在法定期間內(nèi)提出申請(qǐng)的,應(yīng)予以適當(dāng)延長(zhǎng)。

當(dāng)事人是否放棄聽證的權(quán)利,不應(yīng)依其口頭表示為準(zhǔn),而應(yīng)以其實(shí)際行為為準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)?shù)鹊铰犠C申請(qǐng)期限屆滿且當(dāng)事人未提出聽證要求時(shí),再作出行政處罰決定。即使當(dāng)事人明確表示不要求聽證,行政機(jī)關(guān)也不要在聽證申請(qǐng)期限內(nèi)作出行政處罰決定,這樣就可以避免產(chǎn)生行政爭(zhēng)議。目前,我國(guó)行政程序法律制度正在建立和完善過(guò)程中,行政處罰中經(jīng)常會(huì)遇到一些行政程序法律法規(guī)規(guī)定不明確的情況。在這種情況下,行政處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以行政程序立法的宗旨和精神作為價(jià)值取向,努力維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。這樣更接近《行政處罰法》的立法本意,符合立法的精神。

3.3 申請(qǐng)回避權(quán)

當(dāng)事人有要求由中立的裁判者主持程序和作出決定的權(quán)利。由中立的裁判者主持程序和作出決定,可以使程序表現(xiàn)出一種“看的見的公正”(the appearance of justice)。如果當(dāng)事人認(rèn)為裁判者的利益或偏私因素可能影響其中立性,他們有權(quán)申請(qǐng)?jiān)摬门姓呋乇躘7]?！缎姓幜P法》規(guī)定,當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的,有權(quán)申請(qǐng)回避。參與案件調(diào)查和審理的工作人員由于站在與當(dāng)事人相對(duì)的立場(chǎng)上并享有追訴權(quán),很容易形成職業(yè)性偏見和主觀成見,由其主持聽證難免有不公正之嫌,因此,聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持對(duì)于案件的調(diào)查和審理更為客觀與真實(shí),行政處罰決定更為合理與公正,也更容易被行政相對(duì)人和公眾所接受?！缎姓幜P法》對(duì)于聽證主持人回避的事由規(guī)定的較為原則,僅指“與本案有利害關(guān)系”的人,實(shí)際上,將決定權(quán)賦予了有權(quán)作出是否應(yīng)當(dāng)回避的決定機(jī)關(guān)。由于主持人是行政首長(zhǎng)在本機(jī)關(guān)內(nèi)指定的,而行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,所以,主持人很難擺脫行政首長(zhǎng)的影響?yīng)毩⒅鞒致犠C,這就有可能影響行政決定的公正性。

在聽證回避制度中,尚有些問(wèn)題值得研究:一是當(dāng)事人提出回避申請(qǐng)的有效期間。關(guān)于申請(qǐng)回避的時(shí)間,《行政處罰法》沒(méi)有作出具體規(guī)定,許多部門規(guī)章規(guī)定的是“當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在聽證3天前提出回避申請(qǐng)”③參見國(guó)家稅務(wù)總局制定的《稅務(wù)行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法》第9條。。顯然,時(shí)間的規(guī)定過(guò)于短暫,使相對(duì)人沒(méi)有充分的時(shí)間去了解和發(fā)現(xiàn)聽證人員與案件有關(guān)的細(xì)節(jié)。從維護(hù)法律權(quán)利的角度,應(yīng)該允許相對(duì)人在整個(gè)聽證的過(guò)程中,都允許當(dāng)事人就新發(fā)現(xiàn)的聽證主持人存在的“利害關(guān)系”問(wèn)題申請(qǐng)回避。二是決定是否回避的程序設(shè)計(jì)是否合理。屬于回避人員的范圍包括聽證主持人、聽證員及書記員?，F(xiàn)行法律規(guī)定,當(dāng)事人是否回避,統(tǒng)一由行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人決定。而實(shí)際上聽證主持人往往是負(fù)責(zé)人的下級(jí)屬員,難以產(chǎn)生公信力。因此,對(duì)聽證員、書記員的回避,由聽證主持人決定;對(duì)一般工作人員作為聽證主持人的,由聽證組織的負(fù)責(zé)人決定是否回避;對(duì)聽證組織機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人作為聽證主持人的,由聽證組織機(jī)關(guān)集體討論決定是否回避,這樣的制度設(shè)計(jì)也許較為合理和容易被人所接受。三是當(dāng)事人對(duì)于駁回回避請(qǐng)求的決定申請(qǐng)能否要求行政復(fù)議。法律對(duì)于這方面也沒(méi)有作出具體規(guī)定,各行政機(jī)關(guān)在制定《實(shí)施細(xì)則》或《規(guī)定》時(shí),應(yīng)本著充分保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益出發(fā),允許當(dāng)事人對(duì)駁回申請(qǐng)的決定提出行政復(fù)議申請(qǐng)。

3.4 確認(rèn)身份權(quán)

在行政處罰的簡(jiǎn)易程序中,《行政處罰法》第34條規(guī)定:“行政執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定的,應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人出示身份證件,填寫預(yù)定格式、編有號(hào)碼的行政處罰決定書。行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人。前款規(guī)定的行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)載明當(dāng)事人的違法行為、行政處罰依據(jù)、罰款數(shù)額、時(shí)間、地點(diǎn)以及行政機(jī)關(guān)名稱,并由執(zhí)法人員簽名或者蓋章?！痹谝话愠绦蛑?《行政處罰法》第37條規(guī)定,“行政機(jī)關(guān)在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí),執(zhí)法人員不得少于兩人,并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件”。

向當(dāng)事人表明執(zhí)法身份,有兩種情況,一種是向當(dāng)事人出示身份證件,表明身份;另一種是以崗位明示身份,執(zhí)法人員在工作崗位上執(zhí)行公務(wù),即已表明身份。如身著制服的交通民警上崗時(shí),糾正違反交通管理的行為,其本身已經(jīng)表明了身份,即使不出示證件,當(dāng)事人也能確認(rèn)其身份。行政處罰法還規(guī)定,行政執(zhí)法人員在當(dāng)場(chǎng)收繳罰款時(shí),必須出具省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門統(tǒng)一制發(fā)的罰款收據(jù),不出具法定罰款收據(jù)的,當(dāng)事人有權(quán)拒絕繳納罰款。執(zhí)法人員出具罰款收據(jù)也是表明是否具備執(zhí)法資格的方式,執(zhí)法人員不能出具法定罰款的收據(jù),即屬于違法,其結(jié)果當(dāng)然導(dǎo)致行政處罰無(wú)效,相對(duì)人完全可以拒絕繳納罰款而無(wú)須承擔(dān)任何法律后果。

3.5 質(zhì)證權(quán)

質(zhì)證又稱對(duì)質(zhì),是“當(dāng)事人就證據(jù)當(dāng)面辯論、相互盤問(wèn),以弄清事實(shí)真相”的行為。當(dāng)事人有權(quán)在聽證中對(duì)案件涉及的事實(shí)、適用的法律及有關(guān)情況進(jìn)行陳述和辯解,有權(quán)對(duì)案件調(diào)查人員提出新的證據(jù)?！缎姓幜P法》第6條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)所給予的行政處罰,享有陳述權(quán)、申辯權(quán)”。行政處罰決定的基礎(chǔ)來(lái)自于對(duì)案件事實(shí)的正確認(rèn)識(shí),而事實(shí)的認(rèn)定依賴于證據(jù)。了解事實(shí)的真相不能單憑一面之詞,質(zhì)證的作用主要就在于鑒定對(duì)方所提供的證據(jù)是否可靠、是否全面。因此,質(zhì)證已經(jīng)成為現(xiàn)代法治國(guó)家聽證程序的核心?！缎姓幜P法》第32條規(guī)定:“當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見,對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù),應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核;當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰”。所以,在行政處罰中,當(dāng)事人有對(duì)行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)提出自己的主張的權(quán)利。

通常情況下,質(zhì)證權(quán)利包括三個(gè)方面的內(nèi)容:一是當(dāng)事人有權(quán)親為自己辯護(hù);二是當(dāng)事人有權(quán)通過(guò)詢問(wèn)證人,使用自己提供的證據(jù)材料等合法手段駁斥對(duì)方的觀點(diǎn)及不利于自己的證據(jù);三是當(dāng)事人有權(quán)委托代理人協(xié)助自己行使舉證權(quán)和辯護(hù)權(quán)等。此外,除非涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)機(jī)密或者個(gè)人隱私,質(zhì)證應(yīng)當(dāng)公開;質(zhì)證應(yīng)當(dāng)由獨(dú)立的主持人擔(dān)任,即本案的調(diào)查人不能充任質(zhì)證主持人;質(zhì)證應(yīng)當(dāng)無(wú)償進(jìn)行,即行政主體不得向當(dāng)事人收取任何質(zhì)證費(fèi)用;質(zhì)證過(guò)程應(yīng)當(dāng)制作筆錄,作為行政機(jī)關(guān)作出處罰的主要依據(jù)。當(dāng)事人提出新的事實(shí)及證據(jù)的,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)查或者重新調(diào)查;根據(jù)補(bǔ)充或者重新調(diào)查結(jié)果,提出新的處理意見。

3.6 有要求依據(jù)聽證筆錄作出處罰決定的權(quán)利

聽證的目的在于通過(guò)聽證獲得行政決定的證據(jù)。“聽證筆錄是行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定的根據(jù)之一,也是當(dāng)事人不服行政處罰決定提起行政訴訟時(shí),行政機(jī)關(guān)向人民法院提供的證據(jù)之一”[8]。聽證筆錄涉及當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)雙方的意見和對(duì)證據(jù)的確認(rèn)與否認(rèn),在認(rèn)定當(dāng)事人是否有違法事實(shí)和行政機(jī)關(guān)擬進(jìn)行的行政處罰是否有法律依據(jù)等等方面具有重要的作用。但是,行政機(jī)關(guān)能否把聽政筆錄作為證據(jù)使用呢?聽證筆錄對(duì)行政機(jī)關(guān)作出行政處罰的決定有無(wú)約束力?我國(guó)《行政處罰法》第42條第1款第7項(xiàng)規(guī)定:“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄,筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無(wú)誤后簽字或者蓋章”。對(duì)該筆錄在處罰決定的作用只字未提。各地各部門的《聽證實(shí)施辦法》對(duì)此作了一定補(bǔ)充。如《上海市行政處罰聽證程序?qū)嵤┮?guī)定》第26條規(guī)定“聽證筆錄應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定的依據(jù)”?！秳趧?dòng)行政處罰聽證程序規(guī)定》第16條規(guī)定“勞動(dòng)行政部門不得以未經(jīng)聽證認(rèn)定的證據(jù)作為行政處罰的依據(jù)”?！逗贾菔行姓幜P聽證程序?qū)嵤┮?guī)定》第24條規(guī)定“聽證筆錄應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定的依據(jù)”等,對(duì)行政處罰法做了一個(gè)擴(kuò)張性的解釋和適用。

“案卷排他性原則是正式聽證的核心,如果行政機(jī)關(guān)的裁決不以案卷為依據(jù),則聽證程序只是一種欺騙行為,毫無(wú)實(shí)際意義”[9]。根據(jù)案卷排他性原則,行政機(jī)關(guān)按照正式聽證程序作出的決定只能以案卷為根據(jù),不能在案卷以外,以當(dāng)事人未知悉和未論證的事實(shí)為根據(jù)[10]。目的是保障當(dāng)事人有效行使陳述意見的權(quán)利和反駁不利于自己證據(jù)的權(quán)利。法院也只能以案卷中的記錄為根據(jù),審查行政處罰決定合法與否,行政機(jī)關(guān)也可以以此排除干擾,獨(dú)立作出處罰決定。2003年頒布的《行政許可法》第48條第7款規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄,作出行政許可決定”。在《行政許可法》的立法當(dāng)中,借鑒美國(guó)正式聽證程序中的案卷排他性原則,不得不說(shuō)是我國(guó)聽證制度確立以來(lái)的一次重大突破。這一原則的確立無(wú)疑將對(duì)包括行政處罰在內(nèi)的行政行為產(chǎn)生積極而又深遠(yuǎn)的影響,也必將對(duì)我國(guó)統(tǒng)一的行政程序立法產(chǎn)生積極的影響[11]。

3.7 申訴權(quán)

申訴權(quán)表達(dá)了一個(gè)關(guān)于程序公正的基本理念:對(duì)于由某一個(gè)機(jī)構(gòu)或某一個(gè)官員作出的決定,當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)有申請(qǐng)其它機(jī)構(gòu)或個(gè)人進(jìn)行審查的機(jī)會(huì)。從實(shí)體結(jié)果的公正性來(lái)看,申訴權(quán)的行使有助于結(jié)果更加準(zhǔn)確公正;從程序的公平來(lái)講,申訴權(quán)的意義有助于使他們獲得對(duì)結(jié)果和程序本身的認(rèn)同感。個(gè)人對(duì)于任何針對(duì)他而作出的決定都應(yīng)當(dāng)享有至少一次申訴的機(jī)會(huì),沒(méi)有任何途徑可對(duì)之提出申訴的法律決定在理論上很難得到正當(dāng)化[12]。當(dāng)事人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在給予自己處罰的過(guò)程中,有違反法律、法規(guī)或者超越法律、法規(guī)范圍行為的,有權(quán)申請(qǐng)復(fù)議,請(qǐng)求變更或撤銷違法處罰決定,也可以直接向人民法院提起行政訴訟。復(fù)議申請(qǐng)或提起行政訴訟必須在規(guī)定時(shí)限內(nèi)提出。這屬于行政處罰程序中當(dāng)事人的法律救濟(jì)途徑。《行政處罰法》第6條規(guī)定:“對(duì)行政處罰決定不服的,可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟?！毙姓幜P決定書中必須載明“不服行政處罰決定,申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限”。該種法律救濟(jì)途徑,對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō),是一種制約和監(jiān)督。而對(duì)于當(dāng)事人來(lái)說(shuō),則是一項(xiàng)重要的權(quán)利。在行政復(fù)議或者行政訴訟階段,特別是在行政訴訟中,當(dāng)事人的地位與在行政處罰過(guò)程中相比有了實(shí)質(zhì)性的改變。當(dāng)事人由原來(lái)的被動(dòng)一方變?yōu)橹鲗?dǎo)的一方,而行政機(jī)關(guān)卻從優(yōu)越的一方變?yōu)楸粍?dòng)的一方。通過(guò)行政訴訟,角色的換位,依據(jù)法定程序?qū)π姓C(jī)關(guān)的行政處罰行為作出公正的判斷,從而維護(hù)行政機(jī)關(guān)的公信力和保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。

3.8 請(qǐng)求國(guó)家賠償權(quán)

根據(jù)國(guó)家賠償法規(guī)定,行政機(jī)關(guān)及行政執(zhí)法人員違法實(shí)施行政處罰,給當(dāng)事人造成財(cái)產(chǎn)損害的,比如行政機(jī)關(guān)使用或者損毀扣押的財(cái)物,對(duì)當(dāng)事人造成損失的;行政機(jī)關(guān)違法實(shí)行檢查措施或執(zhí)行措施,給公民人身或財(cái)產(chǎn)造成損害、給法人或其他組織造成損失的,等等,被處罰人有權(quán)獲得賠償?！缎姓幜P法》第6條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織因行政機(jī)關(guān)違法給予行政處罰受到損害的,有權(quán)依法提出賠償要求?！薄缎姓幜P法》第59條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)使用或者損毀扣押的財(cái)物,對(duì)當(dāng)事人造成損失的,應(yīng)當(dāng)依法予以賠償。”第60條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)違法實(shí)行檢查措施或者執(zhí)行措施,給公民人身或者財(cái)產(chǎn)造成損害、給法人或者其他組織造成損失的,應(yīng)當(dāng)依法予以賠償,公民、法人或者其他組織因行政機(jī)關(guān)違法給予行政處罰受到損害的,有權(quán)依法提出賠償要求?！毙姓C(jī)關(guān)違法給予行政處罰,主要指違反法定程序的處罰。如先罰后查、不出具法定罰款收據(jù)而收繳罰款、不告知相關(guān)權(quán)利、不依照民事訴訟法有關(guān)送達(dá)的方式送達(dá)行政處罰決定書等。

此外,按照行政處罰法的規(guī)定,當(dāng)事人對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的行政處罰決定有依法享有申訴或者檢舉的權(quán)利?！缎姓幜P法》第54條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰,有權(quán)申訴或者檢舉;行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查,發(fā)現(xiàn)行政處罰有錯(cuò)誤的,應(yīng)當(dāng)主動(dòng)改正”。對(duì)已生效的行政處罰罰款決定有依法申請(qǐng)延期或分期繳納罰款的權(quán)利?！缎姓幜P法》第52條規(guī)定:“當(dāng)事人確有經(jīng)濟(jì)困難,需要延期或分期繳納罰款的,經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)和行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn),可以暫緩或者分期繳納?！?/p>

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A Pa rty's Rights of Hea ring in the Adm inistra tive Pena lty

WEI Jin
（Dept.of Public Course Teaching，A nhuiBusinessVocational College，Hefei 230041，China）

A Party's rights of hearing in the adm inistrative penalty mainly refer to rights to be apprised，to request a hearing，to state and to defend him self，to apply for adm inistrative reconsideration and adm inistrative litigation and to request the right for state compensation.Only when these rights are guaranteed and maintained w ill the decision of adm inistrative punishment be fair， just and legal，and can procedural justice be achieved，the effective implementation of the executive adm inistration be secured and monitored， the legitimate rights and interests of citizens， legal persons and other organizations be protected，and public interests and the legitimate objective of social order be safeguarded.

adm inistrative penalty；hearing；party in hearing；rights of hearing

D922.1

A

10.3969/j.issn.1673-1646.2010.02.007

1673-1646(2010)02-0027-05

2009-11-12

安徽省教育廳社會(huì)科學(xué)研究基金項(xiàng)目資助(2009SK416)

韋 靜(1972-),女,講師,碩士,從事專業(yè):行政法學(xué)。