我國(guó)廣告法制建設(shè)回顧與展望*

藥恩情,閆翠翠

我國(guó)廣告法制建設(shè)回顧與展望*

藥恩情1,閆翠翠2

(1.中北大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院,山西太原030051;2.中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院,北京100872)

我國(guó)廣告法制建設(shè)取得一系列成就,如廣告法律體系基本形成,廣告法作為經(jīng)濟(jì)法部門(mén)法的地位得以確立,政府主導(dǎo)型廣告監(jiān)管體系形成,廣告法研究取得初步進(jìn)展。同時(shí),廣告法的不足也日益突出,如廣告法的法律漏洞明顯,廣告審查制度存在缺陷,廣告法研究不夠深入。最后,在廣告立法、廣告監(jiān)管、廣告司法保障、廣告法制教育、廣告法學(xué)研究方面進(jìn)行了展望。

廣告;廣告法;法制建設(shè)

0 引 言

我國(guó)的現(xiàn)代廣告業(yè)是在黨的十一屆三中全會(huì)以后恢復(fù)和真正發(fā)展起來(lái)的。1979年1月4日的《天津日?qǐng)?bào)》率先刊登了“藍(lán)天”牙膏廣告,成為我國(guó)第一家恢復(fù)廣告業(yè)務(wù)的報(bào)刊,拉開(kāi)了廣告業(yè)的序幕。“藍(lán)天”牙膏廣告成為我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)最早的報(bào)紙廣告。同年3月15日,上海人民廣播電臺(tái)播出“春蕾藥性發(fā)乳”廣告,成為全國(guó)首例電臺(tái)商業(yè)廣告[1]。中國(guó)廣告業(yè)恢復(fù)的三十年,也是中國(guó)改革開(kāi)放的三十年。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國(guó)的廣告業(yè)進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展期。中國(guó)廣告業(yè)是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立而發(fā)展起來(lái)的一種新興產(chǎn)業(yè)。在這段發(fā)展時(shí)期,我國(guó)廣告業(yè)增長(zhǎng)速度比同期國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度高出4至6倍,年均增長(zhǎng)率達(dá)到40%,創(chuàng)造了世界廣告史上的奇跡[2]。

1 我國(guó)廣告法制建設(shè)取得的成就

我國(guó)廣告法制建設(shè)取得的成就,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1.1 廣告法律體系基本形成

隨著廣告業(yè)的出現(xiàn),與之適應(yīng)的廣告法律、法規(guī)應(yīng)運(yùn)而生,我國(guó)的廣告法制建設(shè)隨即展開(kāi)。1982年2月6日,國(guó)務(wù)院發(fā)布《廣告管理暫行條例》,這是中華人民共和國(guó)成立以來(lái)第一個(gè)全國(guó)性的綜合性廣告管理法規(guī)。1982年6月5日,國(guó)家工商行政管理總局發(fā)布《廣告管理暫行條例實(shí)施細(xì)則(內(nèi)部試行)》,作為《廣告管理暫行條例》的配套法規(guī)。1987年10月26日,在修改、補(bǔ)充和完善《廣告管理暫行條例》的基礎(chǔ)上,國(guó)務(wù)院發(fā)布《廣告管理?xiàng)l例》,同時(shí)廢止了《廣告管理暫行條例》。1988年1月9日,國(guó)家工商行政管理局發(fā)布《廣告管理?xiàng)l例施行細(xì)則》,同時(shí)宣布于1987年12月1日廢止《廣告管理暫行條例實(shí)施細(xì)則(內(nèi)部試行)》。2004年11月30日,國(guó)家工商行政管理總局對(duì)《廣告管理?xiàng)l例施行細(xì)則》進(jìn)行了修訂發(fā)布。1994年10月27日由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《中華人民共和國(guó)廣告法》(以下簡(jiǎn)稱《廣告法》),我國(guó)多層次的廣告法律體系基本形成。

1)從法律效力看,已形成以《廣告法》為核心和主干、以《廣告管理?xiàng)l例》為必要補(bǔ)充、以國(guó)家工商局單獨(dú)或會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定的行政規(guī)章和規(guī)定為具體操作依據(jù)、以地方行政規(guī)定為實(shí)際針對(duì)性措施、以行業(yè)自律規(guī)則為司法行政措施的重要補(bǔ)充的多層次的法制體系。

2)從法律規(guī)范的內(nèi)容看,已基本構(gòu)建成廣而全的法制體系?？傮w上,形成了以商業(yè)廣告為主體(即《廣告法》),兼容社會(huì)類、公共類廣告(《廣告管理?xiàng)l例》)的多方位的調(diào)整對(duì)象。具體內(nèi)容上,涵蓋廣泛,已陸續(xù)出臺(tái)了《化妝品廣告管理辦法》、《醫(yī)療廣告管理辦法》、《廣告顯示屏管理辦法》、《印刷品廣告管理暫行辦法》、《食品廣告發(fā)布暫行規(guī)定》、《房地產(chǎn)廣告發(fā)布暫行規(guī)定》、《關(guān)于加強(qiáng)加工承攬廣告管理的通告》、《關(guān)于加強(qiáng)融資廣告管理的通知》等單項(xiàng)規(guī)章及規(guī)范性文件,從多方面對(duì)廣告活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)范[3]。

3)從法律性質(zhì)看,已基本形成容納程序性規(guī)定、限制性規(guī)定、資質(zhì)條件規(guī)定、政策性規(guī)定等多角度的法制體系。程序性規(guī)定主要有:藥品、醫(yī)療器械、農(nóng)藥、獸藥廣告審查標(biāo)準(zhǔn)、《臨時(shí)性廣告經(jīng)營(yíng)管理辦法》、《戶外廣告登記管理規(guī)定)、《廣告服務(wù)收費(fèi)管理暫行辦法》等。限制性規(guī)定主要有:《煙草廣告管理暫行辦法》、《酒類廣告管理辦法》等。資質(zhì)條件規(guī)定主要有:《關(guān)于設(shè)立外商投資廣告企業(yè)的若干規(guī)定》、《廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及廣告經(jīng)營(yíng)范圍核定用語(yǔ)規(guī)范》、《廣告審查員管理辦法》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)境內(nèi)企業(yè)在香港發(fā)布廣告管理的通知》等。政策性規(guī)定主要有《關(guān)于加快廣告業(yè)發(fā)展的規(guī)劃綱要》等。

1.2 政府主導(dǎo)型廣告監(jiān)管體系基本確立

廣告監(jiān)管由廣告行政監(jiān)管、廣告審查制度、廣告行業(yè)自律制度和廣告社會(huì)監(jiān)督機(jī)制共同組成。廣告行政監(jiān)管,是指國(guó)家通過(guò)一定的行政干預(yù)手段,以及按照一定的廣告監(jiān)管的法律、法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定,對(duì)廣告行業(yè)和廣告活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督、檢查、控制和指導(dǎo),它是一種運(yùn)用有關(guān)的行政法規(guī)、命令、指示、規(guī)定和政策對(duì)廣告行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的方法和手段[4]。一般認(rèn)為,對(duì)廣告的監(jiān)督管理方式有自律管理、國(guó)家監(jiān)督管理和社會(huì)監(jiān)督管理三種方式[5]。各國(guó)在綜合運(yùn)用三種方式中,基于各國(guó)國(guó)情,呈現(xiàn)出自律主導(dǎo)型和國(guó)家主導(dǎo)型兩種模式[6]。我國(guó)目前采取的是國(guó)家主導(dǎo)型模式,即政府主導(dǎo)型模式。

工商行政管理機(jī)關(guān)是我國(guó)的廣告行政監(jiān)管機(jī)關(guān)。《廣告法》第6條規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府工商行政管理部門(mén)是廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)”。1981年,國(guó)家工商總局正式建立廣告管理機(jī)構(gòu)——廣告管理處。1982年7月28日,工商行政管理總局改為國(guó)家工商行政管理局(簡(jiǎn)稱國(guó)家工商局),下設(shè)廣告司。2001年,國(guó)家工商行政管理局改為國(guó)家工商行政管理總局(簡(jiǎn)稱國(guó)家工商總局),下設(shè)廣告監(jiān)督管理司(簡(jiǎn)稱廣告司)。我國(guó)現(xiàn)行的廣告監(jiān)管機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置,包括四個(gè)層級(jí):(1)國(guó)家工商行政管理總局。它是國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu),根據(jù)法律規(guī)定和國(guó)務(wù)院授權(quán),代表國(guó)家對(duì)廣告市場(chǎng)進(jìn)行全方位,全過(guò)程監(jiān)管,具體監(jiān)管職能由其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)廣告監(jiān)管司承擔(dān)。(2)省級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)。它是省級(jí)政府的組成部分,受省級(jí)政府和國(guó)家工商總局的雙重領(lǐng)導(dǎo),其職能由內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)廣告處負(fù)責(zé)。(3)市級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)。該級(jí)機(jī)關(guān)的人財(cái)物及業(yè)務(wù),歸省級(jí)工商行政管理關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo),處于一個(gè)多頭管理狀況,它不是本級(jí)政府的組成部分,但接受本級(jí)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)。(4)縣級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)。其監(jiān)管職能由其內(nèi)設(shè)商標(biāo)廣告科承擔(dān),基層工商所作為縣級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)在其管轄區(qū)域內(nèi),也承擔(dān)著其職責(zé)范圍內(nèi)的監(jiān)管工作。

1.3 廣告法研究取得初步進(jìn)展

經(jīng)濟(jì)法強(qiáng)調(diào)不僅要維護(hù)社會(huì)整體利益,而且要維護(hù)社會(huì)個(gè)體利益,實(shí)現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展[7]。隨著經(jīng)濟(jì)法理論與經(jīng)濟(jì)法律部門(mén)的確立和發(fā)展,經(jīng)濟(jì)法學(xué)者開(kāi)始對(duì)廣告法進(jìn)行關(guān)注。許多法學(xué)研究人員把廣告法作為自己編寫(xiě)的《經(jīng)濟(jì)法》教材的一章,進(jìn)行初步研究。例如,李昌麒教授主編的《經(jīng)濟(jì)法》介紹了“廣告法律制度”。貴立義教授主編的《市場(chǎng)管理法學(xué)》中,對(duì)廣告法進(jìn)行專章講述,并對(duì)廣告法的調(diào)整對(duì)象、廣告合同、廣告侵權(quán)行為進(jìn)行分析,是比較早的系統(tǒng)研究廣告法學(xué)理論的教材。譚玲、夏蔚發(fā)表《論比較廣告的法律規(guī)制》,彭江民在《河北法學(xué)》發(fā)表《廣告法律問(wèn)題及對(duì)策思考》,應(yīng)飛虎發(fā)表《對(duì)虛假?gòu)V告治理的法律分析》,應(yīng)飛虎,葛巖發(fā)表《軟文廣告的形式危害和治理——對(duì)廣告法第13條的研究》。南京大學(xué)新聞傳播學(xué)院廣告系教師、法學(xué)博士蔣恩銘編著的《廣告法律制度》是目前比較系統(tǒng)的廣告法研究成果。

另外,李冬燕發(fā)表《對(duì)虛假?gòu)V告行為侵權(quán)問(wèn)題的探討》(2003年),周運(yùn)寶發(fā)表《名人做虛假?gòu)V告法律問(wèn)題研究》(2004年),于劍華在《法學(xué)》發(fā)表《商業(yè)廣告中出演者的民事責(zé)任問(wèn)題——來(lái)自日本法的啟示》(2006年),黎燕燕、楊妮、柴進(jìn)在《法學(xué)雜志》發(fā)表《論虛假?gòu)V告對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的侵害》(2003年),趙炬在《當(dāng)代法學(xué)》發(fā)表《論媒介對(duì)虛假?gòu)V告應(yīng)承擔(dān)的民事法律責(zé)任》(2003年),鄧紅霞發(fā)表《違法廣告的責(zé)任承擔(dān)分析》(2006年),董正偉在《法人》發(fā)表《明星“代言”的法律責(zé)任》(2007年),楊光明發(fā)表《競(jìng)爭(zhēng)法視野下的比較廣告問(wèn)題》(2007年),徐衛(wèi)華發(fā)表《淺談〈廣告法〉修訂討論的誤區(qū)》(2008年)。由于篇幅的限制,還有一些文章,不能完全列舉。廣告法的專著有李德成寫(xiě)的網(wǎng)絡(luò)廣告專著《網(wǎng)絡(luò)廣告法律制度初論》(2000年),王瑞龍《中國(guó)廣告法律制度研究》,于林洋著《虛假?gòu)V告侵權(quán)研究》(2007年)等。

對(duì)廣告法研究的重視,帶動(dòng)了對(duì)廣告監(jiān)管法研究的重視。在廣告監(jiān)管研究方面,發(fā)表了一些法學(xué)學(xué)者的廣告監(jiān)管研究文章,為廣告法的進(jìn)一步研究奠定了基礎(chǔ):如虞蓉發(fā)表《論比較廣告與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)》,趙迪存發(fā)表《虛假?gòu)V告的認(rèn)定》(2001年),范煜圣發(fā)表《淺論虛假?gòu)V告治理的法律對(duì)策》(2002年),李靜發(fā)表《虛假?gòu)V告的多維法律規(guī)制》(2003年),蔣虹發(fā)表《網(wǎng)絡(luò)虛假?gòu)V告與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題探析》(2003年),毛江平在《行政法學(xué)研究》發(fā)表《略論我國(guó)比較廣告法律規(guī)制之完善》(2005年),李冰強(qiáng)發(fā)表《虛假?gòu)V告認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)淺析》(2005年),藥恩情、胡愛(ài)花發(fā)表《論違法手機(jī)短信的法律規(guī)制》(2006年),王靜波、段文海發(fā)表了《藥品廣告法律規(guī)制的有關(guān)問(wèn)題研究》(2007年),陳柳裕、唐明良在《法治研究》發(fā)表《廣告監(jiān)管方式和手段研究——兼論〈廣告法〉之修改與完善》(2007年)。陳柳裕、唐明良出版專著《廣告監(jiān)管中的法與理》(2008年),藥恩情出版專著《廣告規(guī)制法律制度研究》(2009年)。另外,范志國(guó)、何鵠志、白路出版專著《中外廣告監(jiān)管比較研究》,崔銀河編著的《廣告法規(guī)與職業(yè)道德》是廣告法研究的有益參考。

2 我國(guó)廣告法制建設(shè)中存在的問(wèn)題

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,廣告市場(chǎng)有了長(zhǎng)足的發(fā)展。制定于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的《廣告法》的不足也日益突出,如法律漏洞比較明顯,廣告審查制度存在缺陷,導(dǎo)致廣告違法行為的泛濫。

2.1 廣告法律漏洞比較明顯

何為法律漏洞?我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者黃建輝先生認(rèn)為,法律漏洞是“指法律體系上違反計(jì)劃之不圓滿狀態(tài)”[8],換句話說(shuō),法律漏洞就是由各種主客觀的原因使法律規(guī)定在內(nèi)容上出現(xiàn)欠缺或不周密,從而與立法的目的相違背,造成法律適用困難。

1)概念型漏洞。概念型漏洞是指概念術(shù)語(yǔ)對(duì)事件和行為的定性不明確,以致模糊不清、抽象籠統(tǒng),產(chǎn)生歧義,缺乏可操作性[9]。由于法律規(guī)范缺乏應(yīng)有的確定性和可操作性,因此,將其列入法條往往導(dǎo)致有法難依、甚至有法不依。譬如,《廣告法》第44條“廣告主提供虛假證明文件的,由廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)處以一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款。偽造、變?cè)旎蛘咿D(zhuǎn)讓廣告審查決定文件的,由廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)沒(méi)收違法所得,并處一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下的罰款。構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。”中的“違法所得”的范圍不能界定,容易產(chǎn)生歧義,而成為概念型漏洞。

2)規(guī)范型漏洞。規(guī)范型漏洞是指法律規(guī)則的邏輯結(jié)構(gòu)不完備,只有假定和行為模式,缺乏法律后果。不論是缺少權(quán)利性規(guī)范,還是缺少義務(wù)性規(guī)范,這樣的法律皆不具有可操作性。許多法條邏輯結(jié)構(gòu)不完備,只有假定和行為模式,缺乏法律后果。一種情形是只規(guī)定權(quán)利,沒(méi)有為其提供相應(yīng)的補(bǔ)救,使其成為“白條”。另一種情形是只規(guī)定義務(wù),沒(méi)有相應(yīng)的法律責(zé)任或操作程序。這些條文雖然是采用了“應(yīng)當(dāng)”、“必須”、“不得”等強(qiáng)制性規(guī)范的用語(yǔ),但是缺乏違反這些“應(yīng)當(dāng)”和“必須”的法律后果規(guī)定,因此這種義務(wù)往往成為一句空話,難以落實(shí)。例如,《廣告法》第22條規(guī)定:“廣告主自行或者委托他人設(shè)計(jì)、制作、發(fā)布廣告,所推銷的商品或者所提供的服務(wù)應(yīng)當(dāng)符合廣告主的經(jīng)營(yíng)范圍。”但是,《廣告法》對(duì)超范圍經(jīng)營(yíng)的法律責(zé)任沒(méi)有規(guī)定,使這一規(guī)定成為規(guī)范型漏洞。

3)空白型漏洞?？瞻仔吐┒窗ㄊ跈?quán)型和規(guī)定型漏洞,這是指雖有法律規(guī)范存在,然而并不存在授權(quán)制定下位法的規(guī)范,或因規(guī)范自身高度抽象,其內(nèi)涵任憑解釋者進(jìn)行補(bǔ)充,從而形成了與執(zhí)法者立法無(wú)異的狀況。這不僅導(dǎo)致無(wú)法可依,而且為下位法越權(quán)提供了可乘之機(jī)。《廣告法》第33條規(guī)定:戶外廣告的設(shè)置規(guī)劃和管理辦法,由當(dāng)?shù)乜h級(jí)以上地方人民政府組織廣告監(jiān)督管理、城市建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、公安等有關(guān)部門(mén)制定。如果這些授權(quán)法規(guī)均已經(jīng)出臺(tái),也不至于出現(xiàn)法律真空。然而,上述大多數(shù)規(guī)定實(shí)際上并沒(méi)有出臺(tái)。大量使用授權(quán)性和空白地規(guī)定規(guī)范型規(guī)范,往往導(dǎo)致法律自身空殼化、空洞化。既然法律自身空洞化,就不得不依靠實(shí)施細(xì)則或司法解釋來(lái)增強(qiáng)其可操作性,廣告法實(shí)施細(xì)則的缺失,加深了《廣告法》的空白型漏洞。

現(xiàn)行《廣告法》的以下漏洞亟待填補(bǔ):第一,對(duì)虛假?gòu)V告的認(rèn)定沒(méi)有具體規(guī)定,實(shí)際執(zhí)法工作難度較大,也影響了對(duì)虛假?gòu)V告的依法打擊。第二,對(duì)違法廣告行為的處罰偏輕,遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于廣告主發(fā)布違法廣告獲得的非法收益。由于違法成本過(guò)低,致使違法廣告主無(wú)所顧忌,違法廣告屢禁不止。第三,現(xiàn)行法律法規(guī)沒(méi)有規(guī)定廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)具體的行政職權(quán)和必要的強(qiáng)制措施,執(zhí)法手段欠缺,難以對(duì)違法廣告進(jìn)行嚴(yán)厲打擊。第四,現(xiàn)行法律法規(guī)尚未對(duì)廣告行業(yè)自律組織——廣告協(xié)會(huì)的地位、職權(quán)等作出規(guī)定,廣告協(xié)會(huì)引導(dǎo)行業(yè)自律缺乏手段和辦法,未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2.2 廣告審查體制缺陷較大

由于社會(huì)管理經(jīng)濟(jì)體制方面的原因,我國(guó)廣告審查制度的設(shè)計(jì)不夠合理,影響了廣告業(yè)的發(fā)展,在維護(hù)廣告監(jiān)管秩序方面不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

1)多部門(mén)行政審查影響執(zhí)法效率

對(duì)于大部分廣告而言,其內(nèi)容的審查任務(wù)由廣告經(jīng)營(yíng)者或者發(fā)布者自主完成。對(duì)于部分特殊廣告,行政審查非常必要。我國(guó)《廣告法》第34條對(duì)藥品、醫(yī)療器械、農(nóng)藥、獸藥等四類商品廣告設(shè)定了事先內(nèi)容審查制度:施行于2003年l0月1日的《中華人民共和國(guó)中醫(yī)藥條例》和由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局頒布的《保健食品廣告審查暫行規(guī)定》(國(guó)食藥監(jiān)字[2005]21l號(hào))又分別設(shè)定了中醫(yī)醫(yī)療和保健食品廣告的事先審查制度。因此。我國(guó)已納入事先審查制度的廣告共計(jì)上述六類。

我國(guó)的廣告行政審查機(jī)關(guān)至少包括有如下機(jī)關(guān):藥品監(jiān)督管理部門(mén)、醫(yī)療器械行政監(jiān)督管理部門(mén)、(食品)藥品監(jiān)督管理部門(mén)、衛(wèi)生行政部門(mén)、中醫(yī)藥管理部門(mén)、農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)、農(nóng)牧行政管理機(jī)關(guān)、教育行政部門(mén)、國(guó)家級(jí)或者省級(jí)林木品種審定委員會(huì)等行政機(jī)關(guān)。在無(wú)法確定廣告審查機(jī)關(guān)的情況下,作為廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的工商行政管理機(jī)關(guān)承擔(dān)廣告審查工作,如對(duì)化妝品廣告、房地產(chǎn)廣告的審查工作,就由工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。廣播影視、新聞出版行政部門(mén)對(duì)廣播、電視、報(bào)紙、期刊行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管;衛(wèi)生行政部門(mén)、中醫(yī)藥管理部門(mén)負(fù)責(zé)醫(yī)療廣告審查工作;信息產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)主要針對(duì)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者和聲訊業(yè)務(wù)、短信息等電信信息服務(wù)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行管理;而食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)在做好藥品廣告審查工作的同時(shí)還負(fù)責(zé)保健食品廣告的審查工作;至于打擊發(fā)布違法廣告的犯罪行為,則由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé);監(jiān)察機(jī)關(guān)則建立主管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制和責(zé)任追究制,對(duì)違法廣告發(fā)布的有關(guān)責(zé)任人依法依紀(jì)處理。

2)廣告審查制度設(shè)計(jì)不合理

廣告行業(yè)自律是指廣告經(jīng)營(yíng)活動(dòng)主體通過(guò)章程、準(zhǔn)則、規(guī)范等形式進(jìn)行自我約束和管理,使自己的行為更符合國(guó)家法律、社會(huì)道德和職業(yè)道德的要求的一種制度[11]。在我國(guó),由于廣告行業(yè)自律組織發(fā)育不良,導(dǎo)致我國(guó)的廣告行業(yè)自律組織行政化明顯,難以發(fā)揮行業(yè)自律應(yīng)有的作用。由于行業(yè)自律機(jī)制不健全,行業(yè)自律內(nèi)部的審查就演變成了廣告經(jīng)營(yíng)者或廣告發(fā)布者對(duì)自己制作的廣告的審查,成為實(shí)質(zhì)上的自我審查。廣告審查員作為廣告經(jīng)營(yíng)單位的內(nèi)部人員,對(duì)本單位的不合格廣告行使否決權(quán),會(huì)直接觸犯本經(jīng)營(yíng)單位的經(jīng)濟(jì)利益,其審查行為會(huì)受到本單位集體利益的不當(dāng)干涉。其本質(zhì)是自我審查,而非自律審查。自我審查與自律審查有著本質(zhì)的區(qū)別,自我審查屬于廣告發(fā)布者自已審查自己準(zhǔn)備發(fā)布的廣告,無(wú)異于廣告發(fā)布者既是運(yùn)動(dòng)員,又是裁判員,其不合理性是非常明顯的。廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者集經(jīng)營(yíng)發(fā)布業(yè)務(wù)與廣告審查職能于一身,由于具有共同的經(jīng)濟(jì)利益,在一定程度上受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使,很難做到依法審查,特別是一些廣告業(yè)務(wù)來(lái)源不足,經(jīng)濟(jì)效益不高的廣告的發(fā)布單位,更是難以做到[11]。這是虛假?gòu)V告得以存在的原因之一。

2.3 廣告違法責(zé)任難以落實(shí)

1)廣告侵權(quán)責(zé)任難以落實(shí)

有關(guān)民事責(zé)任的條款規(guī)定:發(fā)布虛假?gòu)V告的廣告主要依法承擔(dān)民事責(zé)任。廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者、廣告商品或服務(wù)的推薦者要依法承擔(dān)民事連帶責(zé)任。廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者不能提供廣告主的真實(shí)名稱、地址的,應(yīng)當(dāng)承擔(dān)全部民事責(zé)任?！稄V告法》第47條還規(guī)定,有假冒他人專利等五種侵權(quán)行為之一的,依法承擔(dān)民事責(zé)任。由于虛假侵犯消費(fèi)者權(quán)利案件的舉證責(zé)任適用普通侵權(quán)的規(guī)定,消費(fèi)者在被侵權(quán)后難以順利舉證,導(dǎo)致其勝訴率非常低。其次,消費(fèi)者訴訟成本較高。消費(fèi)者訴訟成本包括交通費(fèi)用、住宿費(fèi)、通訊費(fèi)、時(shí)間成本和精力損耗,甚至還要一筆的訴訟費(fèi)和律師費(fèi),而勝訴的的賠償費(fèi)并不高,甚至有時(shí)最多給以退款或者換貨,因此,消費(fèi)者遇到被虛假?gòu)V告侵害時(shí),經(jīng)過(guò)一番權(quán)衡利弊之后,單個(gè)消費(fèi)者的投訴收益往往小于訴訟成本,往往選擇放棄訴訟,其結(jié)果是民事責(zé)任難以落實(shí),無(wú)形中縱容了虛假?gòu)V告的傳播。

2)廣告刑事責(zé)任難以追究

《廣告法》第37條①《廣告法》第37條:違反本法規(guī)定,利用廣告對(duì)商品或者服務(wù)作虛假宣傳的,由廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)責(zé)令廣告主停止發(fā)布、并以等額廣告費(fèi)用在相應(yīng)范圍內(nèi)公開(kāi)更正消除影響,并處廣告費(fèi)用一倍以上五倍以下的罰款;對(duì)負(fù)有責(zé)任的廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者沒(méi)收廣告費(fèi)用,并處廣告費(fèi)用一倍以上五倍以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,依法停止其廣告業(yè)務(wù)。構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。、第39條②《廣告法》第39條:發(fā)布廣告違反本法第七條第二款規(guī)定的,由廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)責(zé)令負(fù)有責(zé)任的廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者停止發(fā)布、公開(kāi)更正,沒(méi)收廣告費(fèi)用,并處廣告費(fèi)用一倍以上五倍以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,依法停止其廣告業(yè)務(wù)。構(gòu)成犯罪的,依法追究刑事責(zé)任。對(duì)情節(jié)嚴(yán)重,構(gòu)成犯罪的經(jīng)營(yíng)、發(fā)布虛假?gòu)V告的行為,以及違反“廣告準(zhǔn)則”部分有關(guān)禁止性規(guī)定的行為,規(guī)定應(yīng)依法追究刑事責(zé)任。第45條規(guī)定:“廣告審查機(jī)關(guān)對(duì)違法的廣告內(nèi)容作出審查批準(zhǔn)決定的,對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,由其所在單位、上級(jí)機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察部門(mén)依法給予行政處分?！弊罡呷嗣駲z察院、公安部頒布《關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第67條:虛假?gòu)V告案(刑法第222條)廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者違反國(guó)家規(guī)定,利用廣告對(duì)商品或者服務(wù)作虛假宣傳,涉嫌下列情形之一的,應(yīng)予追訴:違法所得數(shù)額在十萬(wàn)元以上的;給消費(fèi)者造成的直接經(jīng)濟(jì)損失數(shù)額在五十萬(wàn)元以上的;雖未達(dá)到上述數(shù)額標(biāo)準(zhǔn),但因利用廣告作虛假宣傳,受過(guò)行政處罰二次以上,又利用廣告作虛假宣傳的;造成人身傷殘或者其他嚴(yán)重后果的?？梢?jiàn),《廣告法》規(guī)定中不乏關(guān)于承擔(dān)刑事責(zé)任的條款,那么,為什么追究虛假?gòu)V告罪那么困難呢?

虛假?gòu)V告罪之所以難以適用,是因?yàn)榇嬖谝韵孪麡O因素:第一,不敢大膽適用法律。由于沒(méi)有先例,一些執(zhí)法司法人員往往認(rèn)為法律規(guī)定不明確,對(duì)案件定性感到困惑。其實(shí)很多虛假?gòu)V告行為,不僅違反行政管理法規(guī),應(yīng)追究行政違法責(zé)任,情節(jié)嚴(yán)重的,可以追究其刑事責(zé)任。依據(jù)我國(guó)刑法第222條的規(guī)定,廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者違反國(guó)家規(guī)定,利用廣告對(duì)商品或者服務(wù)作虛假宣傳,情節(jié)嚴(yán)重的,構(gòu)成虛假?gòu)V告罪。因?yàn)闆](méi)有先例,職能部門(mén)不敢大膽適用法律,導(dǎo)致司法實(shí)踐中鮮有因虛假?gòu)V告被追究刑事責(zé)任的案例。第二,行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢。目前在查處經(jīng)濟(jì)犯罪中,刑事司法對(duì)于行政執(zhí)法是存在一定依賴關(guān)系的,如果行政執(zhí)法部門(mén)不去先期調(diào)查取證,或者查處后不主動(dòng)移交,司法機(jī)關(guān)一般是不會(huì)立案查處的。第三,調(diào)查取證困難[12]。虛假宣傳雖然是公開(kāi)的“廣而告知”,但認(rèn)定其虛假往往涉及許多專業(yè)領(lǐng)域的問(wèn)題,需要多個(gè)執(zhí)法部門(mén)配合取證,而這在媒體曝光、群眾反應(yīng)強(qiáng)烈、高層領(lǐng)導(dǎo)嚴(yán)令查處之前是很難做到的。同時(shí),虛假?gòu)V告散布范圍廣泛,一個(gè)地方的執(zhí)法部門(mén)在收集涉案金額、危害結(jié)果等案件基本信息方面也存在一定實(shí)際困難。

2.4 法學(xué)界對(duì)廣告法研究較少

法學(xué)界關(guān)于廣告法的研究并不多。2009年,筆者曾在中國(guó)期刊全文數(shù)據(jù)庫(kù)中輸入“廣告法”進(jìn)行搜索,共檢測(cè)到135篇文章,其中大多數(shù)為傳播學(xué)、管理學(xué)類的文章,法學(xué)類的文章不足65篇。因此,在廣告法研究的廣度上,存在不足之處。法學(xué)學(xué)者對(duì)廣告法的研究主要集中在虛假?gòu)V告和網(wǎng)絡(luò)廣告方面,對(duì)于違禁廣告、醫(yī)藥廣告等廣告形式的研究不夠廣泛,在違法廣告的治理方面存在不足,以致對(duì)廣告法理論不夠重視,不夠系統(tǒng),不夠深入,廣告違法行為得不到有效規(guī)制,違法廣告隨處可見(jiàn),廣告監(jiān)管乏力,危害我國(guó)廣告法制建設(shè),影響我國(guó)廣告市場(chǎng)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。在廣告法研究的深度上,同樣存在一定不足之處。對(duì)廣告法的理論研究往往流于表面,局限于對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)的解釋層面上,這里所欠缺的,是運(yùn)用法學(xué)原理對(duì)廣告法律制度進(jìn)行系統(tǒng)而全面的分析,進(jìn)行深入而細(xì)致的分析,進(jìn)行理論與實(shí)踐的有機(jī)結(jié)合。

3 我國(guó)廣告法制建設(shè)展望

展望未來(lái),中國(guó)廣告法制建設(shè)走上了軌道,應(yīng)當(dāng)再接再厲,力爭(zhēng)在下列問(wèn)題上取得突破性進(jìn)展:第一,在廣告立法方面,修訂后的《廣告法》應(yīng)增設(shè)非商業(yè)廣告立法,《廣告法》應(yīng)當(dāng)由《廣告法實(shí)施細(xì)則》來(lái)配套實(shí)施。對(duì)現(xiàn)有廣告法規(guī)進(jìn)行清理,消除法律沖突,填補(bǔ)法律漏洞。第二,在廣告監(jiān)管方面,創(chuàng)設(shè)行政審查與第三方自律審查相結(jié)合的廣告審查體制。加強(qiáng)廣告行政執(zhí)法權(quán),對(duì)涉及廣告違法案件的物品的扣押權(quán)、對(duì)廣告費(fèi)的強(qiáng)制劃撥權(quán),加大罰款的數(shù)額。通過(guò)代執(zhí)行方式,強(qiáng)制發(fā)布更正廣告。第三,在廣告司法保障方面,重視廣告侵權(quán)行為的司法救濟(jì),大力加強(qiáng)民商事審判工作,維護(hù)消費(fèi)者和其他經(jīng)營(yíng)者的利益。任何人都有權(quán)對(duì)虛假?gòu)V告提起公益訴訟,化解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的各類群體性社會(huì)矛盾,依法調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)關(guān)系[13]。第四,加強(qiáng)廣告法規(guī)的宣傳教育,使從事廣告活動(dòng)的有關(guān)責(zé)任主體進(jìn)一步確立法制觀念,使廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告發(fā)布者都明確認(rèn)識(shí)到廣告欺詐行為是一種違法行為,制作和發(fā)布欺詐性廣告必須受到法律的制裁。第五,在廣告法學(xué)研究方面,積極進(jìn)行廣告法學(xué)理論的研究,如對(duì)于廣告主體、廣告法律關(guān)系、廣告行為、違反廣告法的責(zé)任等內(nèi)容進(jìn)行深入研究,爭(zhēng)取在理論上有所突破。對(duì)廣告監(jiān)管程序進(jìn)行研究,實(shí)現(xiàn)廣告行政執(zhí)法程序與刑事訴訟程序的對(duì)接?！稄V告法》修訂要實(shí)行系統(tǒng)調(diào)整方法,對(duì)廣告活動(dòng)和廣告監(jiān)管工作都進(jìn)行調(diào)整,實(shí)行全方位和全過(guò)程的調(diào)整[14]。

回顧我國(guó)廣告法制建設(shè)三十年的歷史,我們不經(jīng)意間發(fā)現(xiàn):我國(guó)廣告法律體系基本形成,廣告法作為經(jīng)濟(jì)法部門(mén)法的地位得以確立,政府主導(dǎo)型廣告監(jiān)管體系形成,廣告法研究取得初步進(jìn)展,廣告法制建設(shè)取得一系列成就。我們有理由相信,廣告法理論研究會(huì)逐漸成熟,廣告監(jiān)管和審查工作會(huì)穩(wěn)步推進(jìn),廣告法律宣傳工作會(huì)做得更好,司法機(jī)關(guān)會(huì)為消費(fèi)者提供堅(jiān)實(shí)的司法保障,我國(guó)的廣告法制建設(shè)會(huì)取得更大成就。

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Retrospect and Prospect of Advertising Legal system in China

YAO Enq ing1，YAN Cuicui2
（1.School of Humanities and Social Sciences，North University of China，Taiyuan 030051，China；（2.School of law，Renm in University of China，Beijing 100872，China）

Series of compliment have been made in advertising legal system，for instance，advertising legal system has been formed，advertisement law is regarded as a part of economic law，government-led advertising regulatory system has been built in China，and research of advertisement law has made some progress. In the mean time，there are some disadvantages in advertising legal system：the loophole of advertising legal system is apparent，advertising review system is flaw ed，and research of advertisement law need to be strengthen.The essay look into the future of advertising legal construction too.

advertisement；advertisement law ；legal construction

D 922.29

A

10.3969/j.issn.1673-1646.2010.02.003

1673-1646(2010)02-0009-06

2009-11-12

中北大學(xué)2009年青年科學(xué)基金項(xiàng)目資助“基于社會(huì)整體利益的廣告規(guī)制機(jī)制研究”(課題負(fù)責(zé)人:藥恩情);江蘇省法學(xué)會(huì)省級(jí)課題“中國(guó)國(guó)有企業(yè)治理轉(zhuǎn)型及其法律制度構(gòu)造”(SFH 2009B 15)子課題

藥恩情(1968-),男,講師,碩士,從事專業(yè):法學(xué)。