浙江省水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證制度建設(shè)有關(guān)問(wèn)題淺析

郁 芳

(浙江省海洋與漁業(yè)執(zhí)法總隊(duì)，浙江杭州 310007)

水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證制度，是我國(guó)漁業(yè)管理的一項(xiàng)重要制度。1986年，修訂前的《漁業(yè)法》確定了“核發(fā)水面灘涂養(yǎng)殖使用證，確認(rèn)使用權(quán)”制度，2000年，修訂后的《漁業(yè)法》規(guī)定“由本級(jí)人民政府核發(fā)養(yǎng)殖證，許可其使用該水域?yàn)┩繌氖吗B(yǎng)殖生產(chǎn)”制度，并增加了國(guó)家對(duì)水域利用實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃以及養(yǎng)殖證發(fā)放的優(yōu)先原則等規(guī)定。浙江省于1983年、1984年實(shí)行了定權(quán)發(fā)證，2002年開始全面實(shí)施水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證制度，取得了初步的成效，但由于法律法規(guī)不盡完善等多方面的客觀原因，也存在著一定的問(wèn)題[1-3]。筆者對(duì)浙江省實(shí)施過(guò)程中遇到的有關(guān)問(wèn)題，就如何建設(shè)和完善養(yǎng)殖證制度作簡(jiǎn)要地分析與探討。

1 水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證制度產(chǎn)生背景和法律依據(jù)

1.1 水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證制度產(chǎn)生背景

漁業(yè)是大農(nóng)業(yè)的重要組成部分，是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)。目前，我國(guó)有漁業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)1 004個(gè)，漁業(yè)村9 770個(gè)，從事漁業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力1 300多萬(wàn)人，漁業(yè)人口2 000多萬(wàn)。水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)是漁業(yè)的兩大基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)之一(水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)和捕撈業(yè))，2006年，全國(guó)水產(chǎn)養(yǎng)殖總面積779×104hm2，產(chǎn)量3 590×104t，產(chǎn)值3 346億元。目前，水產(chǎn)養(yǎng)殖品種達(dá)到50個(gè)以上，養(yǎng)殖方式按水域不同包括淺海養(yǎng)殖、陸基養(yǎng)殖、灘涂養(yǎng)殖、外蕩養(yǎng)殖、水庫(kù)養(yǎng)殖、山塘養(yǎng)殖等10余種。我國(guó)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)在國(guó)際上具有重要的地位，規(guī)模、產(chǎn)量均居世界第一，其產(chǎn)量約占全球的70%。

養(yǎng)殖生產(chǎn)是大多數(shù)沿江河湖海而居，世代以漁為生的漁業(yè)人口重要的生產(chǎn)方式和生活來(lái)源，水域?yàn)┩渴瞧渲匾纳a(chǎn)和生活資料。因此，在不同時(shí)期不同制度下一直為國(guó)家政策和法律所確認(rèn)和保護(hù)。如1929年“中華民國(guó)政府”頒布的第一部《漁業(yè)法》，養(yǎng)殖漁業(yè)權(quán)視為物權(quán)。新中國(guó)成立后，全國(guó)漁區(qū)建立起了單一的生產(chǎn)資料公有制的漁業(yè)合作社集體經(jīng)濟(jì)新體制，在眾多政策性文件中明確規(guī)定要落實(shí)水面灘涂使用權(quán)和定權(quán)發(fā)證，并分別在1986年、2000年的《漁業(yè)法》中分別以法律形式予以了明確和規(guī)定。2000年新修訂的《漁業(yè)法》，修訂最主要的一個(gè)方面，就是進(jìn)一步完善了水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖使用制度。

1.2 水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證制度法律依據(jù)

2000年12月1 日頒布的《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》第十一條明確規(guī)定：國(guó)家對(duì)水域利用進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，確定可用于養(yǎng)殖業(yè)的水域、灘涂。單位和個(gè)人使用國(guó)家規(guī)劃確定用于養(yǎng)殖業(yè)的全民所有的水域、灘涂的，使用者應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門提出申請(qǐng)，由本級(jí)人民政府核發(fā)養(yǎng)殖證，許可其使用該水域、灘涂從事養(yǎng)殖生產(chǎn)。

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十一條第四款明確規(guī)定：確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理。

2 水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證制度內(nèi)容

2.1 水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證制度主要內(nèi)容

其核心內(nèi)容：一是編制以區(qū)域布局為主的水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃并由同級(jí)政府批準(zhǔn)實(shí)施；二是根據(jù)水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃，核發(fā)水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證，實(shí)現(xiàn)持證養(yǎng)殖。

2.1.1 水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖規(guī)劃

《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》第十一條明確規(guī)定：國(guó)家對(duì)水域利用進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，確定可用于養(yǎng)殖業(yè)的水域、灘涂?！墩憬O業(yè)管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定，省漁業(yè)行政主管部門制定省水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃，由省政府批準(zhǔn)后執(zhí)行；市、縣漁業(yè)行政主管部門根據(jù)省規(guī)劃，編制本行政區(qū)域規(guī)劃，報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)。其作用在于明確水產(chǎn)養(yǎng)殖的具體范圍，并加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)殖水域?yàn)┩可鷳B(tài)環(huán)境調(diào)查評(píng)估，確定養(yǎng)殖容量，再者為養(yǎng)殖證核發(fā)、水產(chǎn)養(yǎng)殖行業(yè)管理提供科學(xué)依據(jù)。

2.1.2 水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證

縣級(jí)以上地方人民政府是養(yǎng)殖證的發(fā)證主體，各級(jí)漁業(yè)行政主管部門具體負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證的審核工作。依據(jù)水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃，按照《中華人民共和國(guó)行政許可法》有關(guān)行政許可實(shí)施程序的規(guī)定辦理。發(fā)證程序包括：申請(qǐng)、審核、公示、批準(zhǔn)等。

發(fā)證期限根據(jù)養(yǎng)殖區(qū)域生態(tài)環(huán)境、養(yǎng)殖方式、收益等因素，淺海、灘涂最高15年，池塘30年，湖泊、外蕩、水庫(kù)10年，臨時(shí)養(yǎng)殖區(qū)2年。養(yǎng)殖證內(nèi)容包括持證單位或個(gè)人基本情況，養(yǎng)殖區(qū)域分布等。

2.2 水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證制度作用

一是穩(wěn)定養(yǎng)殖水面經(jīng)營(yíng)管理制度的重要基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，將水域?yàn)┩恐苯哟_權(quán)或承包給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和漁民個(gè)人使用(如1984年我省淺海灘涂的定權(quán)發(fā)證，1986年我省外蕩水域的定權(quán)發(fā)證)，以承包責(zé)任制為主的多種經(jīng)營(yíng)方式在養(yǎng)殖生產(chǎn)中得到了廣泛實(shí)施，已經(jīng)形成了穩(wěn)定的生產(chǎn)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)制度，依法完善和實(shí)施養(yǎng)殖證制度是對(duì)上述漁業(yè)基本制度的逐步規(guī)范，也是養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)營(yíng)和管理進(jìn)一步法律化、制度化的需要。

二是維護(hù)漁民切身利益的重要保障。養(yǎng)殖水域?yàn)┩渴菑氖吗B(yǎng)殖業(yè)的漁民的基本生產(chǎn)資料，是廣大漁民的生存保障。實(shí)施養(yǎng)殖證制度，依法確立養(yǎng)殖漁民對(duì)水域?yàn)┩康酿B(yǎng)殖使用權(quán)，明晰養(yǎng)殖水域?yàn)┩康漠a(chǎn)權(quán)關(guān)系，是維護(hù)漁民切身利益的重要措施[5]。

三是養(yǎng)殖業(yè)管理的基礎(chǔ)工作。通過(guò)核發(fā)養(yǎng)殖證，將水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)逐步納入法制化管理的軌道，可以有效地改變我省目前水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展過(guò)程中存在的行業(yè)管理基礎(chǔ)工作薄弱、管理手段不足的不利局面。

四是合理利用和保護(hù)漁業(yè)資源的基礎(chǔ)工作。在容量研究、合理布局、科學(xué)規(guī)劃的前提下，實(shí)施養(yǎng)殖證制度，明確和保護(hù)養(yǎng)殖發(fā)展的一些重要水域，如重點(diǎn)養(yǎng)殖港灣、種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、重要商品魚基地等，將有助于水產(chǎn)養(yǎng)殖資源的合理開發(fā)和利用。

3 浙江省水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證制度實(shí)施情況

3.1 浙江省水域?yàn)┩克a(chǎn)養(yǎng)殖現(xiàn)狀

浙江是水產(chǎn)養(yǎng)殖的主產(chǎn)省和出口大省。自1995年實(shí)施“主攻發(fā)展養(yǎng)殖”的方針以來(lái)，該省的水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)經(jīng)過(guò)“九五”的快速發(fā)展，目前已進(jìn)入穩(wěn)步提高期，成為該省農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民致富的重要產(chǎn)業(yè)。至2008年，全省水產(chǎn)養(yǎng)殖面積30.8×104hm2、產(chǎn)量168×104t、產(chǎn)值256億元，分別比1995年增長(zhǎng)28%、150%、230%；養(yǎng)殖產(chǎn)量占漁業(yè)的比重已從2000年的26%提高到37%；養(yǎng)殖產(chǎn)值占漁業(yè)總產(chǎn)值的比重已從2000年的49%提高到57%，占全省大農(nóng)業(yè)產(chǎn)值16%。并在全省形成了龜鱉類、對(duì)蝦類、海水蟹類、珍珠、泥蚶、大黃魚等六大優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)業(yè)，其產(chǎn)值已占水產(chǎn)養(yǎng)殖總產(chǎn)值的45%。浙江省水產(chǎn)養(yǎng)殖面積、產(chǎn)量、產(chǎn)值分列全國(guó)第10、8和6位，出口居全國(guó)第3位。與此同時(shí)，快速發(fā)展的水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)也對(duì)漁業(yè)行業(yè)管理和制度建設(shè)提出了新的更高的要求。

3.2 水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證制度實(shí)施概況

2000年《漁業(yè)法》修訂前這一階段養(yǎng)殖證的核發(fā)，主要是從有利于生產(chǎn)發(fā)展的角度，為解決養(yǎng)殖水域權(quán)屬糾紛，采用定權(quán)發(fā)證的形式，明確和穩(wěn)定水域?yàn)┩康氖褂脵?quán)，鼓勵(lì)養(yǎng)殖漁民大力發(fā)展生產(chǎn)。

20世紀(jì)80年代初，為了加大我省淺海、灘涂、淡水外蕩水域的開發(fā)利用力度，根據(jù)中央有關(guān)文件精神，浙江省下發(fā)了《關(guān)于確定淺海灘涂使用權(quán)問(wèn)題的通知》(浙政[1983]34號(hào))、《關(guān)于外蕩水域定權(quán)發(fā)證的通知》，自1984年和1986年分別開始淺海灘涂定權(quán)發(fā)證和外蕩水域的定權(quán)發(fā)證工作。截止1986年底，共發(fā)放養(yǎng)殖使用證5 557本(張)，其中海洋授證單位1 032個(gè)，證書1 254張；內(nèi)陸4 303本。發(fā)放面積15.19×104hm2，其中海洋9.1×104hm2，內(nèi)陸6.09×104hm2(占全省外蕩可養(yǎng)面積88.8%)。發(fā)證范圍為已經(jīng)利用和可以利用但尚未利用的10 m等深線內(nèi)的淺海、灘涂和非封閉的湖蕩、河道等外蕩水面；發(fā)放對(duì)象一般是國(guó)營(yíng)養(yǎng)殖企業(yè)、社辦養(yǎng)殖企業(yè)和生產(chǎn)大隊(duì)(村)，部分發(fā)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。使用證由當(dāng)?shù)乜h人民政府頒發(fā)。以上工作的開展，明確和穩(wěn)定了水域?yàn)┩康酿B(yǎng)殖使用權(quán)，調(diào)動(dòng)了養(yǎng)殖漁民開發(fā)積極性，促進(jìn)了生產(chǎn)的快速發(fā)展，提高了養(yǎng)殖漁民的經(jīng)濟(jì)效益。因此，在1986年的《漁業(yè)法》和《浙江省漁業(yè)管理?xiàng)l例》中，以法律形式對(duì)此進(jìn)行了確認(rèn)。

20世紀(jì)90年代初，浙江省提出了“主攻養(yǎng)殖”的發(fā)展思路，出臺(tái)了“誰(shuí)投資、誰(shuí)開發(fā)、誰(shuí)經(jīng)營(yíng)、誰(shuí)受益”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)工作側(cè)重于加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)殖生產(chǎn)發(fā)展的服務(wù)和引導(dǎo)，在行業(yè)管理上相對(duì)薄弱。到90年代末期，隨著水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的大發(fā)展暴露出了一些問(wèn)題，如水域?yàn)┩看笠?guī)模開發(fā)和有限的水產(chǎn)養(yǎng)殖資源保護(hù)、合理利用的矛盾，大量的征、占用養(yǎng)殖水域?yàn)┩亢宛B(yǎng)殖者合法權(quán)益保護(hù)的矛盾，加上養(yǎng)殖水產(chǎn)品質(zhì)量安全問(wèn)題、環(huán)境污染問(wèn)題、病害加劇問(wèn)題等，迫切需要漁業(yè)行政主管部門加強(qiáng)水產(chǎn)養(yǎng)殖行業(yè)的宏觀調(diào)控和監(jiān)管力度。從觀念上開始轉(zhuǎn)變，工作上開始轉(zhuǎn)向，著手建立以養(yǎng)殖證制度為核心的水產(chǎn)養(yǎng)殖管理制度。在此期間，到2000年底，累計(jì)共發(fā)放養(yǎng)殖使用證5 564本(張)，其中海洋1 261張，內(nèi)陸4 303本。發(fā)放面積15.4×104hm2，其中海洋 9.3×104hm2，內(nèi)陸 6.1×104hm2。

自2002年始，浙江省根據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)一部署，積極推進(jìn)養(yǎng)殖證制度建設(shè)工作。一、完成了省級(jí)水產(chǎn)養(yǎng)殖規(guī)劃編制工作；二、在《浙江省漁業(yè)管理?xiàng)l例》(2006年4月生效)制訂過(guò)程中完善養(yǎng)殖證發(fā)放有關(guān)規(guī)定和內(nèi)容；三、在總結(jié)前些年工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，采取了有效措施，基本完成全省養(yǎng)殖證核發(fā)工作，截止目前，全省共已發(fā)放養(yǎng)殖證3.3萬(wàn)多本，發(fā)證面積 24×104hm2，全省50%左右的市、縣已完成規(guī)劃編制；四、制訂出臺(tái)《浙江省水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證管理辦法(試行)》(浙海漁業(yè)〔2007〕1號(hào))，規(guī)范全省養(yǎng)殖證發(fā)放和管理程序。

4 存在的主要問(wèn)題

由于水域的公共性、多功能性等特點(diǎn)，水域?yàn)┩筐B(yǎng)殖證制度的實(shí)施，養(yǎng)殖證的核發(fā)，需要與海域管理、交通航道、港口開發(fā)、通信部門等多方面相協(xié)調(diào)，證書的功能性質(zhì)也備受爭(zhēng)議，發(fā)放工作具有很強(qiáng)的政策性，又涉及養(yǎng)殖漁民切身利益，加上歷史的變革，情況較為復(fù)雜[4]。歸納一下，在實(shí)施過(guò)程中，主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題，這些問(wèn)題，既有共性的，也有個(gè)別的。

4.1 現(xiàn)行《漁業(yè)法》對(duì)養(yǎng)殖證制度的有關(guān)規(guī)定不完善影響實(shí)施成效

養(yǎng)殖證的屬性問(wèn)題，自《中華人民共和國(guó)海域法》2002年施行，《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》2000年修訂以來(lái)，就爭(zhēng)議不斷，是養(yǎng)殖證工作的核心問(wèn)題。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)就是由誰(shuí)來(lái)確定養(yǎng)殖使用權(quán)。其根源在于，現(xiàn)行《漁業(yè)法》對(duì)養(yǎng)殖證的屬性規(guī)定不夠明確，不像1986年制訂的《漁業(yè)法》明確是確認(rèn)養(yǎng)殖使用權(quán)。目前，主要有以下兩種觀點(diǎn)[5]。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，海域使用證是確認(rèn)養(yǎng)殖使用權(quán)的唯一憑證，而養(yǎng)殖證僅具備行業(yè)的許可功能。理由是：根據(jù)《海域法》第十九條規(guī)定，“地方人民政府批準(zhǔn)用海的，由地方人民政府登記造冊(cè)，向海域使用申請(qǐng)人頒發(fā)海域使用權(quán)證書。海域使用申請(qǐng)人自領(lǐng)取海域使用權(quán)證書之日起，取得海域使用權(quán)?！别B(yǎng)殖用海作為海域使用的一種形式，納入管理范疇。而與此同時(shí)，在修訂后的《漁業(yè)法》第十一條中則規(guī)定，“由本級(jí)人民政府核發(fā)養(yǎng)殖證，許可其使用該水域、灘涂從事養(yǎng)殖生產(chǎn)”。與之前《漁業(yè)法》第九條規(guī)定的“核發(fā)水面灘涂養(yǎng)殖使用證，確認(rèn)使用權(quán)”相比，很明顯有兩個(gè)變化，一是將“水面灘涂養(yǎng)殖使用證”改名為“養(yǎng)殖證”，二是將“確認(rèn)使用權(quán)”改為“許可其使用該水域、灘涂從事養(yǎng)殖生產(chǎn)”。

另一種觀點(diǎn)則堅(jiān)持認(rèn)為，養(yǎng)殖證仍是確認(rèn)養(yǎng)殖使用權(quán)的合法憑證。理由是：一、海域使用權(quán)是廣義的，類似于土地使用權(quán)，而養(yǎng)殖使用權(quán)是一項(xiàng)具體化的權(quán)屬，僅僅是眾多用海方式的一種；二、養(yǎng)殖證是由本級(jí)人民政府核發(fā)的，如果僅僅是行業(yè)的許可，是不需要政府發(fā)放的；三、“許可其使用該水域、灘涂從事養(yǎng)殖生產(chǎn)”并不影響對(duì)確認(rèn)養(yǎng)殖使用權(quán)的理解，因?yàn)樵S可的是“其使用該水域、灘涂”，而不是許可其從事養(yǎng)殖生產(chǎn)；四、如果養(yǎng)殖證僅僅是一種行為的許可，那么內(nèi)陸地區(qū)外蕩、內(nèi)塘等的養(yǎng)殖水面的養(yǎng)殖使用權(quán)該由什么來(lái)確認(rèn)，養(yǎng)殖者的合法權(quán)益由什么來(lái)維護(hù)，一本證書不可能在不同水域承擔(dān)不同的功能。

但從我省實(shí)施情況看，第一種觀點(diǎn)明顯具有很大的代表性，在內(nèi)陸地區(qū)，對(duì)養(yǎng)殖證的發(fā)放基本沒有爭(zhēng)議，但在海洋地區(qū)，該項(xiàng)工作由于證書權(quán)屬性質(zhì)不明，爭(zhēng)議較多，進(jìn)展不快，并影響證書在維權(quán)方面的法律效力，也使養(yǎng)殖漁民和行政管理人員對(duì)養(yǎng)殖證的作用、效力產(chǎn)生懷疑，認(rèn)為發(fā)放與不發(fā)放一個(gè)樣，作用不大。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這一問(wèn)題的不明確(兩項(xiàng)證書的發(fā)放管理辦法需要由國(guó)務(wù)院制訂、明確)，將對(duì)水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的管理和健康可持續(xù)發(fā)展造成很大的負(fù)面影響。

4.2 缺少配套管理制度影響后續(xù)管理

20世紀(jì)90年代以來(lái)，由于各種原因，養(yǎng)殖使用證的核發(fā)、養(yǎng)殖證制度的建設(shè)和研究工作基本處于一種停滯狀態(tài)，2002年浙江省在全面推進(jìn)養(yǎng)殖證核發(fā)工作時(shí)，明顯體會(huì)到實(shí)施養(yǎng)殖證制度存在一定的缺陷，成為爭(zhēng)論最多的問(wèn)題之一。在國(guó)務(wù)院尚未出臺(tái)具體發(fā)放管理辦法的情況下，配套的申請(qǐng)、審核、核準(zhǔn)等發(fā)放程序和管理辦法、征占補(bǔ)償辦法等相對(duì)缺乏，直接影響?zhàn)B殖證核發(fā)后的規(guī)范管理，養(yǎng)殖證發(fā)放后的管理基本處于空白，很多地區(qū)的漁業(yè)行政主管部門只能根據(jù)管理需要制訂了本地區(qū)的管理辦法，從嚴(yán)格意義上講，這是沒有法律效力的，這種發(fā)而不管，后續(xù)管理上的缺失，打擊了各地發(fā)放養(yǎng)殖證的積極性，對(duì)養(yǎng)殖證的正常發(fā)放工作造成了很大的負(fù)面影響。

4.3 用海(水域)矛盾突出影響實(shí)施進(jìn)度

近年來(lái)，隨著工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)和土地整理、河道整治、城鎮(zhèn)建設(shè)及航運(yùn)、水利等公用事業(yè)的發(fā)展，浙江省海洋和內(nèi)陸國(guó)有漁業(yè)水域環(huán)境污染加劇，漁業(yè)資源衰退，被征用占用面積逐年增加，養(yǎng)殖空間日趨縮小，導(dǎo)致專業(yè)漁民“失水、失海”現(xiàn)象不斷增多，用海(水域)矛盾突出，引發(fā)了不少社會(huì)矛盾和糾紛，在杭嘉湖紹臺(tái)等經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這一現(xiàn)象尤為普遍。以受影響最嚴(yán)重的外蕩水面為例，20世紀(jì)80年代外蕩定權(quán)發(fā)證水面6×104hm2，由于各方面原因，目前可供漁業(yè)生產(chǎn)利用面積僅有4.4×104hm2。在這些地區(qū)，核發(fā)養(yǎng)殖證，實(shí)施養(yǎng)殖證制度，各級(jí)地方政府都非常慎重，主要是考慮到政策性強(qiáng)，涉及面廣，一方面直接影響到廣大養(yǎng)殖者的切身利益，一方面又涉及到相關(guān)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和利益，所以在實(shí)施過(guò)程中，開始大多采取等待和觀望的態(tài)度，這直接影響了我省養(yǎng)殖證核發(fā)工作進(jìn)度。與此同時(shí)，國(guó)有漁業(yè)水域征用占用補(bǔ)償機(jī)制、損害救濟(jì)機(jī)制不健全，使失水漁民的生產(chǎn)生活問(wèn)題已成為當(dāng)前迫切需要解決的一個(gè)突出問(wèn)題。

5 對(duì)策與建議

2007年10月1 日，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》正式施行，其中第123條規(guī)定：“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)”。規(guī)定了使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利屬于用益物權(quán)范圍，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利，因被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依法獲得相應(yīng)補(bǔ)償。這將有助于解決現(xiàn)行養(yǎng)殖證制度缺乏民法根據(jù)，維權(quán)難，養(yǎng)殖證屬性等一系列問(wèn)題，對(duì)養(yǎng)殖證制度建設(shè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖管理體制完善具有十分重要的意義。

5.1 建設(shè)漁業(yè)權(quán)制度，解決好養(yǎng)殖證的屬性問(wèn)題

養(yǎng)殖證制度實(shí)施的核心問(wèn)題是明確養(yǎng)殖證的屬性。綜合各方面的情況分析，養(yǎng)殖證作為“使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖的權(quán)利”，即用益物權(quán)的表現(xiàn)形式是適當(dāng)?shù)摹⒖尚械?，將有利于水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)范管理和健康發(fā)展。這主要從以下幾方面考慮：

一是在我國(guó)實(shí)施養(yǎng)殖證、捕撈許可證制度之前，漁民世世代代地在特定的水域從事養(yǎng)殖、捕撈活動(dòng)。實(shí)施了養(yǎng)殖證、捕撈許可證制度之后，獲得許可的漁業(yè)經(jīng)營(yíng)者一直在從事養(yǎng)殖業(yè)和捕撈業(yè)。就是說(shuō)，漁業(yè)經(jīng)營(yíng)者擁有在特定的水域從事養(yǎng)殖、捕撈的資格，客觀上存在著漁業(yè)經(jīng)營(yíng)者從事養(yǎng)殖、捕撈的事實(shí)。國(guó)家及法律承認(rèn)這種資格和事實(shí)，并給予保護(hù)。這種資格和事實(shí)，從權(quán)利的角度描述，實(shí)際上就是權(quán)利，至少是事實(shí)上的權(quán)利，或稱習(xí)慣上的權(quán)利。也就是說(shuō)，在現(xiàn)階段，我國(guó)存在著事實(shí)上的養(yǎng)殖權(quán)、捕撈權(quán)，《物權(quán)法》的規(guī)定就是明確了對(duì)這兩個(gè)權(quán)利用益物權(quán)的特性，也就解決了養(yǎng)殖證的屬性問(wèn)題。

二是從《漁業(yè)法》對(duì)養(yǎng)殖證發(fā)放規(guī)定上看，“由本級(jí)人民政府核發(fā)養(yǎng)殖證，許可其使用該水域、灘涂從事養(yǎng)殖生產(chǎn)”，這與《物權(quán)法》第123條的規(guī)定是相符的，就是由本級(jí)政府通過(guò)核發(fā)養(yǎng)殖證的形式，來(lái)明確其使用水域、灘涂的權(quán)利。

三是從與海域使用權(quán)證關(guān)系上看，在2006年10月，全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于《物權(quán)法(草案)》(六審稿)的說(shuō)明作出了明確的解釋：法律委員會(huì)經(jīng)反復(fù)研究認(rèn)為，“海域使用權(quán)是包括利用海域從事建設(shè)工程、海水養(yǎng)殖、海底探礦采礦等多種活動(dòng)的權(quán)利。草案對(duì)用益物權(quán)的規(guī)定，是根據(jù)土地的不同用途產(chǎn)生的不同法律關(guān)系分別規(guī)定為‘土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)’、‘建設(shè)用地使用權(quán)’、‘宅基地使用權(quán)’的，沒有綜合規(guī)定為土地使用權(quán)?！薄皾O民使用國(guó)家所有的水域、灘涂專門用于養(yǎng)殖，類似于國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，由農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)，專門用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)，只是土地使用權(quán)具體化的一項(xiàng)用益物權(quán)，漁業(yè)養(yǎng)殖權(quán)同樣是海域使用權(quán)具體化的一項(xiàng)用益物權(quán)。”因此，《物權(quán)法》的規(guī)定很好地明確了兩個(gè)權(quán)利之間的關(guān)系。海域使用權(quán)類似于土地使用權(quán)的概念，沒有明確的獨(dú)立的用益，只是包括利用海域從事建設(shè)工程、海水養(yǎng)殖、海底探礦采礦等多種活動(dòng)權(quán)利的概括性權(quán)利類型。使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖或捕撈的權(quán)利有明確的獨(dú)立的用益，是獨(dú)立的用益物權(quán)。

四是參照國(guó)外有關(guān)漁業(yè)權(quán)的法律規(guī)定。在日本、韓國(guó)，均形成了漁業(yè)權(quán)制度，漁業(yè)權(quán)在經(jīng)政府許可獲得對(duì)水域的利用權(quán)和從事某種漁業(yè)行為的權(quán)利后，保護(hù)水產(chǎn)動(dòng)植物的采捕權(quán)或養(yǎng)殖權(quán)，視為物權(quán)，準(zhǔn)用土地的有關(guān)規(guī)定。日本的區(qū)劃漁業(yè)權(quán)、共同漁業(yè)權(quán)，韓國(guó)的養(yǎng)殖漁業(yè)權(quán)和村莊漁業(yè)權(quán)均包括了養(yǎng)殖漁業(yè)權(quán)，并設(shè)定了取得條件、優(yōu)先順序、存續(xù)期限，在許可中，確定漁業(yè)的種類、位置、區(qū)域及其他許可事項(xiàng)。在核準(zhǔn)過(guò)程中，還應(yīng)聽取漁業(yè)調(diào)整委員會(huì)關(guān)于是否允許的意見?？梢姡@樣的許可，涉及水產(chǎn)養(yǎng)殖種類、時(shí)間、類型、位置等，需要在綜合考慮養(yǎng)殖業(yè)的現(xiàn)狀、水域?yàn)┩抠Y源狀況，根據(jù)養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、布局來(lái)作出決策，因此，由包含這些內(nèi)容的養(yǎng)殖證來(lái)調(diào)節(jié)是可行的。

5.2 完善養(yǎng)殖證制度相關(guān)配套法律法規(guī)

在《漁業(yè)法》剛經(jīng)過(guò)修訂、不可能馬上再修改的情況下，要通過(guò)制訂《水產(chǎn)養(yǎng)殖管理?xiàng)l例》來(lái)對(duì)養(yǎng)殖證制度的配套法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)定。

首先，建立完善與《物權(quán)法》理念相適應(yīng)的養(yǎng)殖證制度。到目前為止，養(yǎng)殖權(quán)制度建設(shè)和養(yǎng)殖證發(fā)放工作，在法理認(rèn)識(shí)、制度設(shè)計(jì)等方面還存在著很多與用益物權(quán)要求不相適應(yīng)的情況。因此，需要制訂《水產(chǎn)養(yǎng)殖管理?xiàng)l例》，明確養(yǎng)殖權(quán)概念、基本特征、養(yǎng)殖權(quán)的取得、變更、消滅，養(yǎng)殖權(quán)的登記、公示，養(yǎng)殖證發(fā)放、轉(zhuǎn)讓、期限等?！梆B(yǎng)殖權(quán)”是指自然人、法人依照法律規(guī)定取得的占有并使用特定水域、灘涂從事養(yǎng)殖生產(chǎn)的權(quán)利。養(yǎng)殖權(quán)的取得，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定經(jīng)漁業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)，取得養(yǎng)殖證，并辦理登記。養(yǎng)殖證優(yōu)先發(fā)放給當(dāng)?shù)貪O民。

其次，探索建立征用、占用補(bǔ)償機(jī)制。漁業(yè)是一個(gè)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)行法律法規(guī)未明確規(guī)定漁業(yè)權(quán)的法律性質(zhì)，在實(shí)際的行政管理中，更強(qiáng)調(diào)的是其行政許可的性質(zhì)，而忽視權(quán)利性質(zhì)，在合法權(quán)益受到侵害時(shí)，漁民無(wú)法積極主張自己的權(quán)利。在一些地方，在流轉(zhuǎn)漁民使用的養(yǎng)殖水域時(shí)，給予的補(bǔ)償與漁民實(shí)際損失和合理要求相比過(guò)低，有的開發(fā)項(xiàng)目占用養(yǎng)殖水面而不補(bǔ)償或只給予少量象征性補(bǔ)償，一些重要的傳統(tǒng)的養(yǎng)殖水域和重要種苗繁育場(chǎng)被侵占。為此，要加快養(yǎng)殖證制度建設(shè)，完成養(yǎng)殖規(guī)劃工作，核發(fā)養(yǎng)殖證，建立起征用、占用補(bǔ)償機(jī)制，解決失去水域?yàn)┩康臐O民生產(chǎn)生活問(wèn)題，以保障失水漁民的基本生活為核心，明確對(duì)征收、使用、租用國(guó)有漁業(yè)水域的具體審批程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、辦法和漁民安置辦法，出臺(tái)《浙江省全民所有漁業(yè)水域征用補(bǔ)償辦法》，將失水漁民社會(huì)保障工作納入失地農(nóng)民安置保障體系，突出重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)人群，分期分批推進(jìn)。

[1]孫憲忠.《物權(quán)法》：漁業(yè)權(quán)保護(hù)的新起點(diǎn)——談漁業(yè)權(quán)制度建設(shè)的意義及其內(nèi)涵[J].中國(guó)水產(chǎn),2007(5):6-7.

[2]崔建遠(yuǎn).關(guān)于漁業(yè)權(quán)的探討[J].吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào),2003(3):36-45.

[3]崔建遠(yuǎn).論爭(zhēng)中的漁業(yè)權(quán)[J].法商研究,2005,22(6):49-61.

[4]胡增祥,馬英杰,高金誠(chéng),等.中國(guó)漁業(yè)權(quán)制度的基本框架研究[J].漁政,2005(3):9-12.

[5]許劍英.論漁業(yè)權(quán)[J].法學(xué)叢刊,1991,36(1):115.