江蘇城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化問(wèn)題研究

■ 劉愛蓮 教授 吳凱林（河海大學(xué)馬克思主義學(xué)院 南京 210098）

為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，江蘇省提出了一系列方針政策，如公共財(cái)政投入向農(nóng)村傾斜，努力實(shí)現(xiàn)社會(huì)事業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃，大力推進(jìn)城市優(yōu)質(zhì)社會(huì)事業(yè)資源進(jìn)入農(nóng)村等，在付諸實(shí)踐的過(guò)程中也取得了較大進(jìn)步，同時(shí)也存在不少問(wèn)題。

江蘇省城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化現(xiàn)狀

江蘇省近年來(lái)著力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化，在各方面都取得為人矚目的成果，尤其體現(xiàn)在其醫(yī)療衛(wèi)生一體化改革及社會(huì)保障的發(fā)展方面。

（一）醫(yī)療衛(wèi)生體制一體化改革初見成效

醫(yī)療體制全面改革，城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展迅速。第一，財(cái)政投入增加，城鄉(xiāng)基層醫(yī)療服務(wù)系統(tǒng)進(jìn)一步完善。江蘇省針對(duì)群眾“看病難、看病貴”問(wèn)題，采取積極措施加以化解，取得一定成效；第二，城鄉(xiāng)醫(yī)療資源放量增長(zhǎng)，民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展迅速。截至2010年底，全省衛(wèi)生機(jī)構(gòu)總數(shù)13451個(gè)，城市社區(qū)衛(wèi)生機(jī)構(gòu)覆蓋率達(dá)到95%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院1219個(gè)，床位5.2萬(wàn)張，衛(wèi)生技術(shù)人員5.8萬(wàn)人，鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員6.2萬(wàn)人，農(nóng)村三級(jí)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本形成；第三，城鄉(xiāng)惠民醫(yī)療形式多樣，城鄉(xiāng)資源共享，困難群眾醫(yī)療問(wèn)題得到緩解。江蘇省惠民醫(yī)院普遍實(shí)行“五免五減半”政策，人均診療費(fèi)和住院費(fèi)普通費(fèi)用低30%左右。

（二）居民養(yǎng)老保障初步實(shí)現(xiàn)“老有所養(yǎng)”

農(nóng)村五保戶集中供養(yǎng)率達(dá)到65%，集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)每人每年不低于2600元，分散供養(yǎng)每人每年不低于2000元。城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)分別提高9.3%和21.8%。80%的縣建有示范性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，建成57所示范性殘疾人托養(yǎng)機(jī)構(gòu)，全面開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)，推進(jìn)多種形式的養(yǎng)老服務(wù)，基本實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)。

（三）城鄉(xiāng)居民生活水平穩(wěn)步上升

政府鼓勵(lì)城鄉(xiāng)居民增加財(cái)產(chǎn)性收入、經(jīng)營(yíng)性收入；同時(shí)健全“低保”標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)機(jī)制，2012年江蘇省農(nóng)村最低保障標(biāo)準(zhǔn)最高可達(dá)515元。實(shí)施臨時(shí)生活救助制度，對(duì)家庭人均收入高于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)、但低于低保標(biāo)準(zhǔn)2倍范圍內(nèi)的生活困難人群，以及因大重病或遭遇突發(fā)災(zāi)害導(dǎo)致基本生活困難的家庭，由政府實(shí)施臨時(shí)生活救助，居民的生活水平明顯提高。

（四）積極的扶持政策保障居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)

加大就業(yè)服務(wù)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)力度，激勵(lì)廣大群眾自主創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)。零就業(yè)家庭高校畢業(yè)生由政府實(shí)行保底就業(yè)，保持零就業(yè)家庭當(dāng)年動(dòng)態(tài)清零。確保城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)符合條件的被征地農(nóng)民享受城鎮(zhèn)失業(yè)人員同等就業(yè)扶持政策。年內(nèi)新增城鎮(zhèn)就業(yè)85萬(wàn)人以上，下崗失業(yè)人員再就業(yè)25萬(wàn)人。城鎮(zhèn)新增就業(yè)115萬(wàn)人，城鎮(zhèn)零就業(yè)家庭連續(xù)28個(gè)月保持動(dòng)態(tài)為零，高校畢業(yè)生就業(yè)率超過(guò)90%，新增農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移31萬(wàn)人，返鄉(xiāng)農(nóng)民工基本實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

總之，江蘇按廣覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)的要求，構(gòu)建社會(huì)保障安全網(wǎng)，社會(huì)保障體系不斷完善，實(shí)現(xiàn)多層次全面覆蓋，公共服務(wù)走上新臺(tái)階。

江蘇省城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化過(guò)程中存在的問(wèn)題

江蘇城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化建設(shè)過(guò)程中存在諸多亟待解決的問(wèn)題，其中包括公共服務(wù)機(jī)制不健全、社會(huì)資本參與不足、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡等幾個(gè)方面。

（一）公共服務(wù)管理機(jī)制不健全

管理力度不到位，基層醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)管理機(jī)制欠缺的問(wèn)題尤為突出。調(diào)查顯示約50%的城市居民認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提高醫(yī)保報(bào)銷額度，降低醫(yī)療費(fèi)藥費(fèi)；在具體操作規(guī)范層面，有的醫(yī)生工作態(tài)度不嚴(yán)謹(jǐn)，書寫醫(yī)囑或藥方不規(guī)范，字跡潦草，致使收費(fèi)人員少收費(fèi)或多收費(fèi)；此外，不合理使用高額耗材，醫(yī)生在手術(shù)或治療過(guò)程中誘導(dǎo)病人選用一次性高額耗材的現(xiàn)象很常見，導(dǎo)致收費(fèi)價(jià)格較高。對(duì)農(nóng)民而言，往往越是在城市的醫(yī)院、較大的醫(yī)院報(bào)銷比例就越低，農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)手續(xù)繁瑣，時(shí)效性差，這正是新農(nóng)合的困境。

社會(huì)保障方面，從表1可知，蘇南、蘇中、蘇北分別有77.58%、67%、46.71%的農(nóng)村居民表示城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距太大，而對(duì)蘇南、蘇中和蘇北市民的調(diào)查結(jié)果顯示，仍有分別為52.53%、56%和43.75%的人認(rèn)為城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距太大，社會(huì)保障的城鄉(xiāng)差距仍然是三地社會(huì)保障面臨的嚴(yán)重問(wèn)題。在蘇南地區(qū)，雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但由于社會(huì)保障機(jī)制不健全，社會(huì)弱勢(shì)群體利益未能得到充分保護(hù)，他們未能與社會(huì)其他群體一樣分享到同等的經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的成果，生活仍舊十分艱辛；社會(huì)養(yǎng)老覆蓋面不夠廣泛，部分未辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老金的群眾，其子女面臨較大生活壓力，養(yǎng)老問(wèn)題依然比較突出。

（二）城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展失衡

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下城鄉(xiāng)異體的公共服務(wù)供給機(jī)制，導(dǎo)致條塊分割的狀況相當(dāng)嚴(yán)重，城鄉(xiāng)差距較大，二元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換至今仍存在困難，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在導(dǎo)致了江蘇省城鄉(xiāng)失衡局面，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)發(fā)展的“三個(gè)差距”。

1.城鄉(xiāng)居民收入差距大。雖然江蘇省農(nóng)民人均純收入已連續(xù)4年實(shí)現(xiàn)兩位數(shù)增長(zhǎng)，但農(nóng)民人均純收入增速依然低于城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長(zhǎng)速度，城鄉(xiāng)居民收入差距仍在擴(kuò)大，2007年為2.50∶1，到2010年達(dá)到了2.53∶1。同時(shí)醫(yī)療費(fèi)用大幅度上升，高于同期農(nóng)民人均收入增長(zhǎng)的一倍以上，給農(nóng)民看病造成了沉重負(fù)擔(dān)。農(nóng)民和城鎮(zhèn)低收入者在面臨大病時(shí)，無(wú)法承擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用者絕非個(gè)別，收入的不平等轉(zhuǎn)化為醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)的不平等，并進(jìn)而轉(zhuǎn)化為醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)消費(fèi)水平的不平等，這將會(huì)進(jìn)一步影響農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)和社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展。

2.城鄉(xiāng)公共投入不平衡。長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)財(cái)政二元分割體制導(dǎo)致江蘇省公共投入城鄉(xiāng)之間存在差距，具體體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施投資、公共服務(wù)支出、社會(huì)資本向城市傾斜，而農(nóng)村公共投入嚴(yán)重不足等方面。長(zhǎng)期以來(lái)，政府偏重于支持城市發(fā)展，而農(nóng)民幾乎只能依靠農(nóng)村集體所有的資源和財(cái)產(chǎn)來(lái)謀求生存和發(fā)展。近年來(lái)，江蘇出臺(tái)一系列有利于農(nóng)村公共服務(wù)發(fā)展的政策，但是農(nóng)村公共服務(wù)財(cái)政投入依然不足，基層政府財(cái)政壓力仍然很大，比如蘇北在城鄉(xiāng)公共投入上的差距就已經(jīng)尤為明顯。

3.城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)失衡發(fā)展。江蘇省綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力在全國(guó)一直處于前列，但江蘇省當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后，已成為制約江蘇省城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化建設(shè)的瓶頸。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，無(wú)論城市與農(nóng)村之間，還是蘇南與蘇北之間，社會(huì)事業(yè)在資源配置、基礎(chǔ)建設(shè)、人才配備上仍存在較大差距；網(wǎng)絡(luò)技術(shù)支撐力度小，信息化不夠；覆蓋面沒(méi)有達(dá)到村級(jí)機(jī)構(gòu)；另外，市和各個(gè)市區(qū)層面的辦理經(jīng)費(fèi)沒(méi)落實(shí)到位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基本未納入體制范圍。這種種資源的缺乏及不合理配置現(xiàn)象，制約了江蘇省社會(huì)事業(yè)，尤其是農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。

（三）社會(huì)服務(wù)主體單一且缺乏多元化保障格局

政府在提供公共服務(wù)中扮演著雇主與擔(dān)保人的雙重角色，這樣的“全能政府”不但要承擔(dān)公共服務(wù)的全部責(zé)任，其提供服務(wù)的過(guò)程中還需要進(jìn)行自我監(jiān)督，因而其服務(wù)質(zhì)量往往不能保證。且在農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，單純依靠政府財(cái)政提供農(nóng)村公共服務(wù)，壓力很大。隨著社會(huì)的變革和發(fā)展，居民生活水平逐漸提高，收入水平也出現(xiàn)了較大差距，導(dǎo)致不同社會(huì)階層的出現(xiàn)，相應(yīng)的醫(yī)療服務(wù)需求在不斷增加的同時(shí)也出現(xiàn)多樣化。盡管這些醫(yī)院的條件、設(shè)備、服務(wù)水平等都有了很大提高，但多樣化的供給模式仍未真正形成。并且在利益驅(qū)動(dòng)機(jī)制下，服務(wù)供給模式向中高檔快速發(fā)展，醫(yī)療費(fèi)用不斷增加，而單一的公立醫(yī)院占主導(dǎo)的供給模式卻無(wú)法滿足居民多樣化的需求。政府財(cái)力有限，醫(yī)療市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制不健全，門檻過(guò)高，導(dǎo)致醫(yī)療資源不足，公立醫(yī)院缺乏有力競(jìng)爭(zhēng)，故而很難促進(jìn)醫(yī)院節(jié)約成本、降低費(fèi)用，提高服務(wù)質(zhì)量和技術(shù)水平，這是目前醫(yī)療保障水平提高的一個(gè)瓶頸，也是整個(gè)社會(huì)保障發(fā)展困境的一個(gè)縮影。

（四）區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡影響一體化進(jìn)程

1.“蘇南模式”弊端成為制約該地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化進(jìn)程的瓶頸。在探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的初期，蘇南地區(qū)利用經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，依靠鄉(xiāng)村工業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，走出了一條具有蘇南特色的“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化”的蘇南模式，但是蘇南模式的成果卓著，弊端也不少，蘇南行政區(qū)經(jīng)濟(jì)行為方式制約城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。鄉(xiāng)村企業(yè)在農(nóng)村當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村社區(qū)內(nèi)投資建設(shè)，并招收當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工作，實(shí)際上形成了由一塊塊在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)下的社區(qū)經(jīng)濟(jì)組合模式。這種模式的成敗與否，由封閉在社區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興衰起落決定，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興衰起落也勢(shì)必同社區(qū)政府的決策思路和管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的機(jī)制密不可分。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種模式的發(fā)展必然使企業(yè)局限于某一個(gè)地區(qū)，不能形成規(guī)模，加深了蘇南各個(gè)地區(qū)的分割，人為分割了各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)；由于人口居住相對(duì)集中，資源相對(duì)匱乏，基礎(chǔ)物資的價(jià)格也比蘇中、蘇北地區(qū)高上許多，這為蘇南地區(qū)的基層群眾增添了負(fù)擔(dān)。公共服務(wù)價(jià)格是居民最關(guān)心的問(wèn)題，而蘇南地區(qū)價(jià)格往往高出其他地區(qū)數(shù)倍，而財(cái)富分配并不均勻，即使在富裕地區(qū)，人民生活條件還是有著一定差異，對(duì)于弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)，物價(jià)始終是牽動(dòng)心頭的大問(wèn)題。

2.蘇中缺乏符合當(dāng)?shù)靥厣恼?。蘇中地區(qū)城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、階層之間差距拉大的傾向比較嚴(yán)重，如果不能及時(shí)糾偏和調(diào)控，將嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。蘇中公共服務(wù)的發(fā)展缺乏符合當(dāng)?shù)靥厣呐涮渍摺ＬK中地區(qū)作為蘇南、蘇北的連接帶，地區(qū)發(fā)展往往帶有某些蘇南、蘇北發(fā)展的影子，整體發(fā)展缺乏特色。雖然目前的政策在一定程度上促使了蘇中公共服務(wù)的發(fā)展，可是如果沒(méi)有適宜的政策出臺(tái)，在公共服務(wù)發(fā)展到一定程度上必然會(huì)出現(xiàn)倒退現(xiàn)象，這會(huì)給蘇中的發(fā)展帶來(lái)不必要的損失，也會(huì)給城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化工作的推進(jìn)帶來(lái)隱憂。

3.蘇北地區(qū)落后的文化與經(jīng)濟(jì)水平影響其公共服務(wù)與管理的一體化。蘇北地域文化相對(duì)落后，勞動(dòng)力素質(zhì)相對(duì)不高，思想較為保守，缺乏保障城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的思想基礎(chǔ)。據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)，蘇北地區(qū)的文盲率為6.92%，政府工作仍舊是重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)；廣大百姓的思想觀念仍舊落后，他們依然囿于官本位的思想，不能為自身合法權(quán)益與政府積極對(duì)話；另一方面，蘇北經(jīng)濟(jì)落后致使城鄉(xiāng)一體化工作缺乏動(dòng)力，經(jīng)濟(jì)落后致使公共服務(wù)資源不足，基礎(chǔ)設(shè)施落后，阻礙了城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化的順利開展，政府所提供的公共產(chǎn)品很難滿足當(dāng)?shù)匦枨蟆?/p>

江蘇省城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化的建議

（一）創(chuàng)新管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“五個(gè)一體化”

從制度和機(jī)制上推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)制度，加快戶籍制度改革，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向城市有序流動(dòng)；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度，建立覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度等；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動(dòng)力培訓(xùn)制度，增強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力；加大農(nóng)村教育事業(yè)和衛(wèi)生事業(yè)投資力度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育衛(wèi)生均衡發(fā)展，提高農(nóng)村教育和衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)水平。要從政策上推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)事業(yè)一體化，從實(shí)際出發(fā)，科學(xué)制訂促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)與社會(huì)發(fā)展的政策措施，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的教育、衛(wèi)生、文化等基本公共服務(wù)均等化。

積極創(chuàng)新有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展的體制機(jī)制，倡導(dǎo)“以人為本、服務(wù)至上”的政府理念，從管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，以公民本位、社會(huì)本位為主導(dǎo)，服務(wù)公眾和社會(huì)為核心職能，以高效為服務(wù)目標(biāo)，公民的滿意為宗旨。大力推動(dòng)公共服務(wù)與管理一體化機(jī)制創(chuàng)新，科學(xué)劃分公共服務(wù)范圍，合理分工落實(shí)責(zé)任，統(tǒng)籌管理各職能部門，搭建城鄉(xiāng)一體化服務(wù)機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化健康、穩(wěn)定發(fā)展。大力推動(dòng)試點(diǎn)地區(qū)建設(shè)，創(chuàng)造更多機(jī)遇和提供更多便利，為試點(diǎn)的穩(wěn)步推進(jìn)提供更多的政策支持，以加快推進(jìn)全省城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化建設(shè)進(jìn)展，創(chuàng)建江蘇城鄉(xiāng)發(fā)展新局面。

表1 江蘇城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障意向調(diào)查表（人數(shù)百分比）

（二）構(gòu)建統(tǒng)一平臺(tái)，整合城鄉(xiāng)管理機(jī)構(gòu)

就江蘇省目前的公共服務(wù)建設(shè)現(xiàn)狀來(lái)看，經(jīng)濟(jì)條件已經(jīng)不再是阻礙其實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的主要因素，公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的主要障礙是其不合理的公共服務(wù)管理體制。不僅農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)構(gòu)欠缺合理設(shè)置，而且城市也存在著設(shè)置混亂、職責(zé)權(quán)力相互交叉、政出多門、政策不統(tǒng)一等不合理現(xiàn)象，嚴(yán)重降低了公共服務(wù)建設(shè)的效率，使得政府對(duì)人民群眾的服務(wù)落不到實(shí)處。

對(duì)此可分兩步走，首先，按照大部門體制的思想，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，打通各個(gè)部門之間的內(nèi)部協(xié)調(diào)通道，形成領(lǐng)導(dǎo)體制一體化，建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，為城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化提供統(tǒng)一的組織平臺(tái)。形成城市工作、農(nóng)村工作相互對(duì)接、良性互動(dòng)的新格局，推進(jìn)政府職能部門的功能向農(nóng)村延伸。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對(duì)接，設(shè)立專門的公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)機(jī)構(gòu)，整合城鄉(xiāng)公共服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，合理調(diào)整部門職責(zé)，避免因職能交叉而導(dǎo)致責(zé)權(quán)不清、效率低下，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立相互對(duì)應(yīng)的服務(wù)與管理機(jī)構(gòu)，在管理平臺(tái)上做好準(zhǔn)備；其次，政府應(yīng)以科學(xué)發(fā)展觀及構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)思想為指導(dǎo)，以城鄉(xiāng)服務(wù)對(duì)象一體化，服務(wù)程序標(biāo)準(zhǔn)化，服務(wù)內(nèi)容協(xié)調(diào)化為目標(biāo)，借助平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，將城鎮(zhèn)現(xiàn)有服務(wù)體系和經(jīng)驗(yàn)向鄉(xiāng)村推廣和延伸，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)資源共享。總之，政府在服務(wù)與管理的過(guò)程中應(yīng)突破原有條塊式的管理模式，整合各個(gè)相關(guān)職能部門的資源，打通各個(gè)部門之間的內(nèi)部協(xié)調(diào)通道，根據(jù)以人為本、服務(wù)社區(qū)、服務(wù)群眾的原則為農(nóng)民提供高品質(zhì)服務(wù)。

（三）培植第三部門體系，促進(jìn)服務(wù)主體多元化

公共服務(wù)的供給主體主要有兩種：政府和第三部門。政府代表著體制內(nèi)的供給方式，而第三部門則是一種體制外供給方式。體制內(nèi)的供給者和體制外的供給者需要通過(guò)各種方式相互合作，結(jié)成伙伴關(guān)系同時(shí)相互監(jiān)督、協(xié)同發(fā)展。當(dāng)前中國(guó)的第三部門大部分是體制內(nèi)的，即具有官民二重性；而西方國(guó)家的第三部門基本都是體制外的，更有利于為社會(huì)提供更加便利的公共服務(wù)。

基于當(dāng)前城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡、公共服務(wù)水平差異突出的現(xiàn)狀，城鄉(xiāng)公共服務(wù)運(yùn)行模式宏觀上應(yīng)采用“多元化”保障模式，即強(qiáng)調(diào)政府肩負(fù)的公共服務(wù)的主導(dǎo)責(zé)任，在健全的法律、法規(guī)規(guī)范下構(gòu)建由政府主導(dǎo)，盈利組織、非盈利組織及社會(huì)成員個(gè)人共擔(dān)責(zé)任的公共服務(wù)與管理模式，發(fā)揮第三部門的作用。首先，要強(qiáng)化第三部門的社會(huì)責(zé)任，最重要的就是政府要擴(kuò)大第三部門自主權(quán)，使其運(yùn)作更高效，讓第三部門能更好地為社會(huì)提供公共服務(wù)，減輕政府壓力，優(yōu)化第三部門各項(xiàng)職能，建立“小政府、大社會(huì)”的新型社會(huì)。其次，要調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，擴(kuò)大第三部門的覆蓋范圍，使其占據(jù)到各行各業(yè)，均衡分布到城鄉(xiāng)的各個(gè)區(qū)域，尤其是要在農(nóng)村大力發(fā)展第三部門，達(dá)到城鄉(xiāng)第三部門服務(wù)一體化。最后，政府指導(dǎo)第三部門發(fā)展，必要時(shí)給予一定資金支持，并建立良好的監(jiān)督體系。最終建立起“結(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局合理”的第三部門體系，促使城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化承擔(dān)主體多元化。

（四）尊重地方特色，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

江蘇城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理既存在城鄉(xiāng)差異，也存在區(qū)域差別。蘇南是江蘇經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化已初具成效，蘇北、蘇中雖然也在工業(yè)、投資和消費(fèi)等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增幅上，超過(guò)全省平均水平，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)呈快速發(fā)展，為推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化增加了一定的后發(fā)優(yōu)勢(shì)，但是蘇中和蘇北城鄉(xiāng)公共服務(wù)和管理一體化才剛剛起步。因而，蘇中要保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)頭，借助蘇南的帶動(dòng)作用，搞活自己的特色經(jīng)濟(jì)，利用已經(jīng)取得的成果，繼續(xù)大力建設(shè)“金保工程”，推廣城鄉(xiāng)社會(huì)保障“一卡通”，帶動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化；蘇北則要取長(zhǎng)補(bǔ)短，借鑒蘇南城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化的經(jīng)驗(yàn)，分階段逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化進(jìn)程。

與此同時(shí)，城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展也是不容忽視的一個(gè)環(huán)節(jié)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)與管理一體化，建設(shè)新農(nóng)村、發(fā)展新型農(nóng)業(yè)和推動(dòng)農(nóng)民市民化尤為重要，即“三農(nóng)”問(wèn)題是核心問(wèn)題，依然是現(xiàn)階段城鄉(xiāng)建設(shè)進(jìn)程中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。為促進(jìn)江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧持續(xù)發(fā)展，當(dāng)繼續(xù)加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)制度及戶籍制度的試點(diǎn)改革，積極創(chuàng)新有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)互動(dòng)發(fā)展的新體制，加快形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制，營(yíng)造有利于發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、壯大新組織、培育新農(nóng)民、建設(shè)新農(nóng)村的體制條件和政策環(huán)境，促進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)要素向農(nóng)村流動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋、現(xiàn)代文明向農(nóng)村傳播。

結(jié)論

江蘇省在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略下，采取了一系列措施，取得了令人矚目的成就，但也面臨著很多現(xiàn)實(shí)的困境和障礙。蘇南、蘇中、蘇北三大區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況迥異，城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平懸殊，必須結(jié)合各地實(shí)際情況，開拓一條具有江蘇各地區(qū)特點(diǎn)且符合科學(xué)發(fā)展觀要求的發(fā)展路子，因地制宜，適時(shí)調(diào)整，全面統(tǒng)籌全省三個(gè)區(qū)域公共事業(yè)發(fā)展，兼顧城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)性，從管理機(jī)制、管理平臺(tái)建設(shè)、第三部門體系建設(shè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)幾個(gè)方面，分部門分階段施行，形成區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、和諧共進(jìn)的局面。

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