三峽工程決策始末

■熊坤靜

長江三峽水利樞紐工程（簡稱三峽工程），是我國長江中上游段建設(shè)的大型水利工程項目。分布在我國重慶市到湖北省宜昌市的長江干流上，大壩位于三峽西陵峽內(nèi)的宜昌市夷陵區(qū)三斗坪，并和其下游不遠(yuǎn)的葛洲壩水電站形成梯級調(diào)度電站。這個規(guī)模浩大的工程，列我國四大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目（三峽工程、西電東送工程、南水北調(diào)工程、西氣東輸工程）之首，是世界上規(guī)模最大的水電站，也是我國有史以來建設(shè)的最大型的工程項目，而由它所引發(fā)的移民、環(huán)境等諸多問題，使它從開始籌建的那一刻起，便始終與巨大的爭議相伴。

孫中山

那么，三峽工程的決策究竟有著怎樣艱難曲折的歷程呢？從民國初年孫中山開始提出，蔣介石政府初步設(shè)計，到新中國重新規(guī)劃并付諸實施，歷經(jīng)近一個世紀(jì)上馬下馬多次反復(fù)，終于在改革開放之后進入具體實施階段這一工程的重大決策，充分體現(xiàn)了共和國最高領(lǐng)導(dǎo)層尊重科學(xué)、發(fā)揚民主的精神。

上下馬反復(fù)最后擱淺

西起四川奉節(jié)白帝城，東至湖北宜昌南津關(guān)的長江三峽，全長192公里。它蘊藏著十分豐富的水能資源，同噸巨輪終年通航于長江之上，可以裝機2300千瓦，每年可發(fā)電1500億度。同年，毛澤東再次聽取長江水利委員會關(guān)于三峽工程的勘測和科研工作匯報，并充分肯定了他們的工作成績。7月，毛澤東到武漢暢游長江時，寫下了“更立西江石壁，截斷巫山云雨，高峽出平湖”的宏偉詩句，以特有的方式表達了他對三峽建壩的憧憬和決心。

針對林一山的觀點，國家燃料工業(yè)部水電總局局長李銳在《水力發(fā)電》雜志上發(fā)表了題為《關(guān)于長江流域規(guī)劃的幾個問題》一文，提出了截然不同的觀點。他認(rèn)為，若修建235米高的三峽大壩用于解決防洪問題，勢必會造成長江三峽地區(qū)遷移人口125萬，淹地120萬畝的重大損失，有悖于綜合利用原則。文末還提出了先修支流水庫、后建干流水庫、逐步提高長江防洪標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)想。

毛澤東

1958年1月，在中共中央召開的南寧會議上，毛澤東把三峽工程問題提上議程，讓與會代表進行了正式討論。會議期間，毛澤東還特地派人將林一山和李銳接到會上。這樣一來，以林一山為代表的積極贊成三峽上馬和以李銳為代表的堅決反對三峽上馬兩派意見展開了激烈的交鋒。會上還把這兩個人的意見作為會議文件印發(fā)。毛澤東認(rèn)為正反兩方面的意見都有其合理性，遂決定對三峽工程采取“積極準(zhǔn)備、論證充分可靠”的方時又是長江防洪的關(guān)鍵所在。最早提出攔長江三峽筑壩設(shè)想的是民主革命先驅(qū)、中華民國創(chuàng)始人孫中山先生，他在民國初期，就在《建國方略》里預(yù)想過建設(shè)三峽工程，但那時的中國，積貧積弱，根本無力建設(shè)這樣的浩大工程。國民黨蔣介石統(tǒng)治時期的20世紀(jì)40年代，開始對三峽工程進行論證和初步設(shè)計。但終因戰(zhàn)亂頻仍、資金短缺等問題，這項工作于1947年5月被迫中斷。

1949年夏，適逢人民解放軍揮師南下挺進湘、鄂之際，遭遇了一場特大的長江洪水災(zāi)害。當(dāng)時，剛剛組建的以林一山為主任的長江水利委員會，便投入險情最為嚴(yán)重的荊江地區(qū)抗洪搶險。事后，長江水利委員會決定將工作重點放在長江防洪上，于1950年提出了興建荊江分洪工程計劃。該計劃經(jīng)毛澤東、周恩來和劉少奇等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人審核批準(zhǔn)后，立即付諸實施，兩年后就建成了一座長達1054米的荊江分洪大閘，對長江防洪起到了一定的緩解作用。

毛澤東主席于1953年2月在湖北視察期間，特地從武漢登上“長江艦”，親自考察了長江防洪。在航程中，他接見了林一山，聽取了有關(guān)工作匯報。當(dāng)他聽說長江水利委員會要在長江干、支流上逐步興建一系列攔洪蓄水的梯級水庫，同時展開綜合利用，以興利除弊的計劃時，大加贊賞，并饒有興致地問林一山：“修這么多水庫，你看能不能抵上一個三峽水庫？”

“這些水庫統(tǒng)統(tǒng)加起來，還抵不上一個三峽水庫?！?/p>

“為什么不在三峽這總口子上卡起來，畢其功于一役呢？就先修那個三峽水庫，怎么樣？”談話中，毛澤東責(zé)成長江水利委員會盡快對三峽進行技術(shù)論證和壩址勘察。

1954年發(fā)生的長江特大洪水，造成漢口堤防64處決口，僅湖北境內(nèi)就有2127萬畝農(nóng)田被淹，926萬人受災(zāi)，3萬人死亡，南北交通大動脈京廣鐵路中斷達100天。無情的現(xiàn)實使共和國領(lǐng)導(dǎo)人清醒地認(rèn)識到，要從根本上治理長江水患，就必須建造長江三峽大壩。我國還請求原蘇聯(lián)派遣專家來華協(xié)助規(guī)劃三峽工程。

一時間，三峽問題引起了國人的普遍關(guān)注。林一山在《中國水利》1956年第5、第6期上發(fā)表了《關(guān)于長江流域若干問題的商討》一文，指出:“長江流域規(guī)劃中必須首先解決防洪問題”，“三峽是防洪性能最好的地區(qū)……三峽水庫可以根本解決中下游平原的水災(zāi)”；以235米蓄水位計，三峽工程可以改善川江航道，使萬針，并委托周恩來總理主管此事，要求他一年起碼“抓四次”。

2月3日，周恩來率中央和地方有關(guān)負(fù)責(zé)人以及中外專家100多人，乘船由武漢溯流而上，又一次對三峽進行了實地勘察，并召開了三峽工程現(xiàn)場會議。會上，周總理充分聽取了兩派不同意見的詳細(xì)闡述。3月6日，周恩來一行抵達重慶后，主持召開會議，他在講話中表明態(tài)度說：“三峽工程必須搞，而且也能搞，技術(shù)上也是可靠的。搞好了三峽，在政治和經(jīng)濟上都具有偉大意義……大家對這項工程的爭論是好事，兩年來的爭論是必要的，真理越辯越明，今后還允許有反對的意見，只要不妨礙工程，有利于工作，就應(yīng)當(dāng)提倡和鼓勵?！?月下旬，中共

中央召開成都會議，聽取了周恩來率隊察勘三峽的總結(jié)報告，并通過了《中共中央關(guān)于三峽水利樞紐和長江流域規(guī)劃的意見》?！兑庖姟分赋觯骸皬膰议L遠(yuǎn)的經(jīng)濟發(fā)展和技術(shù)條件兩方面考慮，三峽水利樞紐是需要修建而且可能修建的；但是最后下決心確定修建及何時開始修建，要待各個重要方面的準(zhǔn)備工作基本完成之后，才能作出決定?！薄艾F(xiàn)在應(yīng)當(dāng)采取積極準(zhǔn)備和充分可靠的方針?！蔽募w現(xiàn)了最高領(lǐng)導(dǎo)層對三峽決策采取的慎重、科學(xué)和民主的態(tài)度。

在1960年4月召開的廣州協(xié)作區(qū)會議上，討論并原則同意在“二五”期間投資4億元，準(zhǔn)備于次年開工建設(shè)三峽大壩。不久，因中、蘇關(guān)系惡化，蘇聯(lián)撤回專家，催逼還債，加之國內(nèi)自然災(zāi)害嚴(yán)重，興建三峽工程的計劃被迫擱淺。8月，周恩來在北戴河召開的長江規(guī)劃工作會議上，及時調(diào)整了部署，強調(diào)建設(shè)三峽“雄心不變，加強科研”。9月，原定召開的三峽第三次科研大會即改成分組開小會，并制訂了“1961年—1962年兩年科研計劃”。到了1961年下半年，不僅原定的開工計劃落空，就連長江水利委員會也被改成長江流域規(guī)劃辦公室，三峽設(shè)計人員一下子從上千人削減到40人，工作重點開始轉(zhuǎn)為在長江流域“大辦農(nóng)業(yè)”。1962年12月，在北京召開的三峽科研領(lǐng)導(dǎo)小組擴大會議上，把“1961年—1962年兩年科研計劃”調(diào)整為“1963年—1972年十年科研規(guī)劃”，使三峽工程上馬的希望更加渺茫。迫于無奈，周恩來又一次“調(diào)整三峽工程建設(shè)步伐”。后來隨著1966年“文化大革命”爆發(fā)，三峽工程就很少有人提起了。

鄧小平視察三峽工程

先建葛洲壩探索準(zhǔn)備

1969年9月，為了緩解荊江洪災(zāi)的緊張形勢，改善三線供電和川江航運狀況，湖北省革委會副主任張體學(xué)乘毛澤東主席視察當(dāng)?shù)刂畽C，正式提出了修建三峽大壩的建議，不料卻遭到毛澤東反駁：“現(xiàn)在不考慮修三峽，要準(zhǔn)備打仗?！痹诖饲闆r下，武漢軍區(qū)、湖北省和水電部聯(lián)名向毛主席和黨中央提出了先修三峽工程的組成部分葛洲壩水利樞紐的建議，得到首肯。毛澤東和周恩來都認(rèn)為，先著手修建葛洲壩工程，就可以為準(zhǔn)備興建三峽工程作一次試驗和探索，搞好了葛洲壩，就能為三峽工程奠定基礎(chǔ)。

當(dāng)時，葛洲壩是在既不清楚地質(zhì)狀況又沒有總體設(shè)計圖紙的情況下倉促上馬的。上萬名建設(shè)者唱著語錄歌喊著“邊勘測，邊設(shè)計，邊施工”與“萬人設(shè)計，萬人審查的口號開進了葛洲壩工地。開工后不久，建設(shè)者便發(fā)現(xiàn)葛洲壩下面地質(zhì)條件差，有70多層泥化夾層，加之在澆灌混凝土?xí)r違反操作規(guī)程，導(dǎo)致后來混凝土壩體出現(xiàn)了“蜂

再度論證后獲得批準(zhǔn)

20世紀(jì)80年代初，長江中下游地區(qū)發(fā)生了多次特大洪災(zāi)，給當(dāng)?shù)厝嗣竦纳敭a(chǎn)和國家經(jīng)濟造成了巨大的損失。于是，要求三峽工程上馬的呼聲再起。鄧小平在聽取了國家計委關(guān)于興建三峽的計劃之后，態(tài)度鮮明地說：“我贊成搞，看準(zhǔn)了就下決心，不要動搖！”他還多次親赴三峽考察大壩壩址。因得到了陳云、李先念、胡耀邦等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的支持，三峽工程很快納入議事日程。1983年初，長江流域規(guī)劃辦公室遵照國務(wù)院的指示，經(jīng)過大量工作提出了《三峽水利樞紐150米方案可行性研究報告》。5月，由國家計委牽頭，召集國務(wù)院16個部委、湘鄂川3省、58個科研單位以及11個大專院校的專家、領(lǐng)導(dǎo)350多人開會，對《三峽水利樞紐150米方案可行性研究報告》進行審查后，多數(shù)人表示贊成。會議根據(jù)不同意見，將原報告方案修改為正常蓄水位150米，壩高提高到175米。國務(wù)院于1984年4月5日以（84）國函字第57號文件原則批準(zhǔn)了這一方案，決定成立三峽工程籌備領(lǐng)導(dǎo)小組即行施工前的準(zhǔn)備工作。

這個決定一經(jīng)公布，立即引發(fā)了社會各方面人士的不同意見，他們分別就蓄水位、防洪、移民、生態(tài)、投資等諸多問題提出了種種質(zhì)疑，以全國政協(xié)常委孫越崎為首的幾位知名人士更是直言勸諫：三峽工程近期不能上馬。周培源等許多著名科學(xué)家則要求請不同意見、不同方面的專家參加，進一步對三峽工程進行深入論證，廣開言路，集思廣益，以保證論證的科學(xué)性、權(quán)威性。正是這些不同的意見，促進了最高領(lǐng)導(dǎo)層的科學(xué)思考，做出更加符合實際的決定。鄧小平首先做出了反應(yīng)，他在1986年3月31日接見美國“中報”董事長傅朝樞時說：“中國政府所做的一切都是為了人民大眾，興建三峽工程是關(guān)系千秋萬代的大事，我們一定會周密考慮，有了一個好處最大、壞處最小的方案時，才會決定開工，我們決不會草率從事的?！?月2日，中共中央、國務(wù)院以中發(fā)［1986］15號文件下達通知指出：“三十多年來，我國有關(guān)部門和科學(xué)技術(shù)人員對三峽工程做了大量的勘測、科研、設(shè)計工作，積累了豐富的資料，國務(wù)院也曾多次組織專家討論并原則批準(zhǔn)過三峽工程可行性研究報告。但是這一工程有一些問題和新的建議需要從經(jīng)濟上、技術(shù)上深入研究，以求更加細(xì)致、精確和穩(wěn)妥?！?/p>

在建中的三峽大壩

遵照中發(fā)［1986］15號文件精神，水電部正式成立了由部長錢正英擔(dān)任組長，其他有關(guān)負(fù)責(zé)同志共13人組成窩”，整個壩身開裂了86條縫。且又無施工規(guī)劃，造成了長江主航道的交通阻塞，交通部遂將這一現(xiàn)狀報告了國務(wù)院。1972年11月，周恩來總理緊急主持召開國務(wù)院葛洲壩工程匯報會。在聽完工程設(shè)計者的匯報后，他毅然宣布葛洲壩暫時停建，并遵照毛主席的指示改組了葛洲壩的決策層，起用了林一山。他對林一山說：“你原先主張修大的（指三峽工程），你把那個大壩說得太容易了。我說服你，先修葛洲壩作個試驗。這里出現(xiàn)的問題，在三峽同樣會出現(xiàn)。搞好了葛洲壩，林一山同志就是最大的成功。”

會后，林一山開始著手組建葛洲壩工程技術(shù)委員會，延攬了一大批中國水利界的一流人才、知名的大壩專家。他們夜以繼日，經(jīng)過反復(fù)的審議和設(shè)計，排查解決了葛洲壩工程中存在的一個又一個問題和復(fù)雜的技術(shù)措施，使該工程終于在停工22個月之后于1974年10月正式復(fù)工。1981年1月實現(xiàn)了長江截流，同年一號機組并網(wǎng)發(fā)電，1990年勝利建成。僅水力發(fā)電一項一年內(nèi)創(chuàng)利稅即達到了工程投資數(shù)的總和，經(jīng)濟效益十分顯著。葛洲壩的成功建設(shè)，不僅為以后的三峽工程積累了大量的寶貴經(jīng)驗和科學(xué)技術(shù)資料，而且也造就了一支訓(xùn)練有素的大壩工程技術(shù)隊伍。的三峽工程論證領(lǐng)導(dǎo)小組，從而拉開了歷時2年零8個月的再度論證的序幕。

三峽工程臨時船閘爆破與開挖

為了貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于決策科學(xué)化、民主化的精神，論證領(lǐng)導(dǎo)小組從國家有關(guān)部委聘請了20位特邀顧問對論證工作過程進行指導(dǎo)和監(jiān)督，其中包括許多持不同意見的著名專家、學(xué)者。與此同時，成立了具有一流水平的專題論證專家組，以保證論證工作的科學(xué)性和高質(zhì)量。從國務(wù)院所屬17個部門和單位，中科院12個院所，28所高校和8個省、市專業(yè)部門中，總共聘請了412位專家，組成了包括地質(zhì)地震、樞紐建筑物、水文、防洪、泥沙、航運、電力系統(tǒng)、機電設(shè)備、移民、生態(tài)與環(huán)境、綜合規(guī)劃與水位、施工、投資估算、綜合經(jīng)濟在內(nèi)的14個專題論證組。并在全國范圍內(nèi)設(shè)立論證科研網(wǎng)絡(luò)，以配合三峽工程論證的科技攻關(guān)。另外還開展了國際合作論證，主要由我國、加拿大和世界銀行三方組成指導(dǎo)委員會，由世界銀行提名國際上著名專家組成國際專家組進行同步論證并提出可行性報告，以利用國際力量提高論證的質(zhì)量和水平。

為了確保三峽工程論證工作的科學(xué)化、民主化，1986年10月，經(jīng)國務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)同志與論證領(lǐng)導(dǎo)小組共同研究后，提出了有關(guān)論證工作的原則和程序。其原則是要打破部門界限，發(fā)揚技術(shù)民主，既要充分利用過去的工作成果，又不局限于以往的結(jié)論。論證要有嚴(yán)格的科學(xué)方法和基礎(chǔ)，要充分考慮各種不同意見和建議，為此決定印發(fā)各種不同意見的匯編，以便為論證過程提供必要的參考。

其宏觀程序如下：先責(zé)成水電部重新論證、編制可行性報告，然后由國務(wù)院組織審查委員會審查，再呈報國務(wù)院、中央政治局審議，最后提交全國人大討論；中間還設(shè)一個協(xié)調(diào)小組，隨時給人大、政協(xié)通氣。論證程序則采取先專題后綜合，專題與綜合交叉進行。從流域、地區(qū)和全國經(jīng)濟發(fā)展三個層次分別考慮。首先進行初步論證，審查各專題的基本資料、制定論證綱要和方法。在初步論證的基礎(chǔ)上，綜合擇優(yōu)選出有代表性的方案，可為各方面都能接受的方案。各專家組對優(yōu)選方案作進一步深入論證，反復(fù)比較篩選，提出推薦方案。在論證過程中，各專家組在本專業(yè)范圍內(nèi)的論證是獨立負(fù)責(zé)地開展的。經(jīng)過反復(fù)調(diào)查研究、充分討論后提出專題論證報告，由參加的專家簽字負(fù)責(zé)。有不同意見者可以不簽字，另寫書面意見作為報告附件一起上報，以便在綜合論證和決策時加以全面考慮。

在論證工作中領(lǐng)導(dǎo)小組還采取一定的審議程序，即召開領(lǐng)導(dǎo)小組擴大會對專題論證進行審議。審議時先由專家組匯報本專家組通過的論證報告的內(nèi)容，包括不同意見；然后由與會者提問，由專家組解答說明；用一定的時間閱讀報告和材料準(zhǔn)備意見，進行大會討論；在大會討論的基礎(chǔ)上，領(lǐng)導(dǎo)小組開小規(guī)模的會議，由領(lǐng)導(dǎo)小組成員、特邀顧問,以及應(yīng)邀出席的中國水利學(xué)會、中國電機工程學(xué)會和中國水力發(fā)電工程學(xué)會三個學(xué)會的理事長進行集中審議，歸納包括不同意見在內(nèi)的審議結(jié)論，再交給專家組修改、補充、定稿。這樣的論證審議程序有效地保證了各種意見都有充分表達的機會，從而保證了論證結(jié)論的全面性和可靠性，有利于克服片面性和主觀性。

歷時兩年多的論證工作勝利結(jié)束后，三峽工程論證領(lǐng)導(dǎo)小組隨即于1988年11月召開了第9次擴大會議，審議并原則通過了在14個專家組重新論證的基礎(chǔ)上重新編寫的三峽工程可行性研究報告，該報告連同14個專題論證報告和9位專家的不同意見一起上報。

該可行性研究報告提出的總的結(jié)論是：三峽工程對四化建設(shè)是必要的；技術(shù)上是可行的，經(jīng)濟上是合理的，建比不建好，早建比晚建好。報告推薦三峽工程建設(shè)宜采用“一級開發(fā)，一次建成，分期蓄水，連續(xù)移民”的方案。大壩壩高為185米，正常蓄水位為175米，水庫總庫容為393億立方米，裝機總?cè)萘?768萬千瓦，年發(fā)電量840億千瓦小時。大壩壩址位于湖北省宜昌縣三斗坪鎮(zhèn)。施工總工期為18年，第12年首批機組發(fā)電。工程靜態(tài)總投資為571億元。其中:“一級開發(fā)”，是指從三斗坪壩到重慶市630公里江段一級開發(fā)，中間不再修建其他水利樞紐；“一次建成”，是指三峽水利樞紐建筑物一次建成；“分期蓄水”，是指水庫蓄水不是一次就蓄到正常蓄水位175米，而是初年蓄到156米，以便于對庫尾回水變動區(qū)泥沙淤積等情況進行觀測和驗證；“連續(xù)移民”，則是從準(zhǔn)備工程開始，庫區(qū)分期分批連續(xù)移民，在20年內(nèi)將移民安置完畢。移民安置采用開發(fā)性移民方針，與庫區(qū)建設(shè)、資源開發(fā)、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相結(jié)合，以促進庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。

同時誕生的加拿大編制的關(guān)于三峽工程的可行性報告長達310萬字，其論證結(jié)論認(rèn)為，三峽工程設(shè)計依據(jù)的基本材料是充分可靠的，質(zhì)量符合國際標(biāo)準(zhǔn)，壩址選擇合適，三峽工程在技術(shù)、經(jīng)濟方面是可行的，效益也是巨大的。這與我國論證報告的結(jié)論可謂不謀而合。

1990年7月6—14日，國務(wù)院在聽取了重新論證的情況匯報和各方面的意見后，決定成立國務(wù)院三峽工程審查委員會，對可行性研究報告采取先專題預(yù)審，后集中審查的辦法全面進行審查。一共成立了10個預(yù)審組，聘請了163位專家參加。審查的程序是：各預(yù)審組先進行實地考察，召開預(yù)審會議，于1991年5月提出審查意見；7月，審查委員會召開會議，聽取10個預(yù)審組的預(yù)審意見，進行認(rèn)真討論和審議。審查委員會認(rèn)為三峽工程前期工作規(guī)模之大、時間之長、研究和論證之深，實屬中外罕見，在重新論證基礎(chǔ)上編制的可行性研究報告，其研究深度已達到可行性研究的要求，可以作為國家決策的依據(jù)。8月3日，審查委員會又一次召開會議，通過了論證領(lǐng)導(dǎo)小組提交的三峽工程可行性報告。

1992年1月17日，經(jīng)李鵬總理主持國務(wù)院第95次常務(wù)會議對該可行性報告的審查意見進行認(rèn)真審議后，“一致原則同意建設(shè)三峽工程”。隨后，中央政治局常委會在審議了擬由李鵬總理代表國務(wù)院向全國人民代表大會提交的《關(guān)于提請興建長江三峽工程的議案》后，均表贊成，同意將該議案提交全國人大審議。3月20日至4月3日，全國人大七屆五次會議在北京召開，會議審議了由國務(wù)院提交的興建長江三峽工程的議案之后，通過了關(guān)于三峽工程列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展十年規(guī)劃的決議，由國務(wù)院根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展的實際情況和國家財力、物力的可能，選擇適當(dāng)?shù)臅r機組織實施。

1994年10月，中共中央總書記江澤民視察三峽工程

如今，建成的三峽工程在工程規(guī)模、科學(xué)技術(shù)和綜合利用效益等許多方面都堪為世界級工程的前列。它不僅為我國帶來巨大的經(jīng)濟效益，還為世界水利水電技術(shù)和有關(guān)科技的發(fā)展作出有益的貢獻。這個跨世紀(jì)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的宏大工程，其發(fā)電、防洪和航運等巨大綜合效益，對建設(shè)長江經(jīng)濟帶，加快我國經(jīng)濟發(fā)展的步伐，提高我國的綜合國力，均呈現(xiàn)出十分重大的戰(zhàn)略意義?！?/p>

題圖美麗壯觀的三峽大壩