回顧三十年住房制度改革

劉志峰

1980年4月2日，針對(duì)全國(guó)普遍存在的住房難的問(wèn)題，我國(guó)改革開(kāi)放總設(shè)計(jì)師鄧小平同志就住房問(wèn)題發(fā)表了重要談話(huà)，開(kāi)展了城鎮(zhèn)住房制度改革的偉大歷程。鄧小平同志指出：“關(guān)于住宅問(wèn)題，要考慮城市建設(shè)住宅、分配房屋的一系列政策。城鎮(zhèn)居民個(gè)人可以購(gòu)買(mǎi)房屋，也可以自己蓋。不但新房可以出售，老房子也可以出售?？梢砸淮胃犊?，也可以分期付款，10年，15年付清。住宅出售后，房租恐怕要調(diào)整。要聯(lián)系房?jī)r(jià)調(diào)整房租，使人們考慮到買(mǎi)房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人們就不買(mǎi)房子了。繁華的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地區(qū)和不方便地區(qū)的房子，城區(qū)和郊區(qū)的房子，租金應(yīng)該有所不同。將來(lái)房租提高了，對(duì)低工資的職工要給予補(bǔ)貼。這些政策要聯(lián)系起來(lái)考慮。建房還可以鼓勵(lì)公私合營(yíng)或民建公助，也可以私人自己想辦法。農(nóng)村蓋房要有新設(shè)計(jì)，不要老是小四合院，要發(fā)展樓房。平房改樓房，能節(jié)約耕地。蓋什么樣的樓房，要適合不同地區(qū)、不同居民的需要?！毙∑酵菊勗?huà)短短286個(gè)字，明確了房改的總體設(shè)想，打破了住房公有制思想的長(zhǎng)期禁錮，開(kāi)辟了解決城鎮(zhèn)住房問(wèn)題的新道路，為推進(jìn)住房制度改革奠定了理論基礎(chǔ)。

30年來(lái)，在小平同志講話(huà)后，我國(guó)房改取得了舉世矚目的成就。

城鎮(zhèn)住房制度改革既是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分，也是一項(xiàng)重大的社會(huì)改革。推進(jìn)房改，對(duì)于建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展具有重要意義。這項(xiàng)改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到國(guó)家、企業(yè)和職工切身利益的重大調(diào)整，涉及到財(cái)政、稅收、土地、金融等諸多領(lǐng)域的相關(guān)改革，與要素市場(chǎng)的形成特別是土地和勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)展及分配制度改革、國(guó)有企業(yè)改革等都有著密切關(guān)系。30年來(lái)，根據(jù)小平同志的設(shè)想，我國(guó)房改“摸著石頭過(guò)河”，認(rèn)識(shí)、實(shí)踐，再認(rèn)識(shí)、再實(shí)踐，經(jīng)歷了從局部試點(diǎn)到全面推進(jìn)，從單項(xiàng)突破到綜合配套改革的漸進(jìn)過(guò)程。大致上，可以分為四個(gè)階段：

房改起步和探索階段取得一定成效

改革開(kāi)放前，我國(guó)城鎮(zhèn)住房實(shí)行實(shí)物分配制度，“統(tǒng)一建設(shè)，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一分配，以租養(yǎng)房”。這種制度適應(yīng)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和快速工業(yè)化的要求，在特定歷史條件下發(fā)揮了積極的作用。但是，由于住房投資難以良性循環(huán)，國(guó)家建設(shè)、維修和管理住房的包袱很重，職工對(duì)住房“等、靠、要”，加之重生產(chǎn)、輕生活的指導(dǎo)思想，城鎮(zhèn)住房投資嚴(yán)重不足。1978年，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積6.7平方米，低于1949年8.3平方米的水平，住房成為當(dāng)時(shí)十分突出的社會(huì)問(wèn)題。為了改善城鎮(zhèn)居民住房條件，1978年9月，小平同志提出解決住宅問(wèn)題的路子能不能寬一點(diǎn)。同年10月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了國(guó)家建委關(guān)于加快城市住宅建設(shè)的報(bào)告，提出了調(diào)動(dòng)國(guó)家、地方、企業(yè)和群眾四個(gè)方面積極性，努力加快住宅建設(shè)的方針。1979年，國(guó)家城建總局選擇西安等五個(gè)城市，開(kāi)展向職工出售新建住房的試點(diǎn)，由政府統(tǒng)一建設(shè)住房，以土建成本價(jià)向居民出售，房改開(kāi)始起步。小平同志關(guān)于住宅問(wèn)題談話(huà)以后，1980年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院在批轉(zhuǎn)《全國(guó)基本建設(shè)工作會(huì)議匯報(bào)提綱》中，正式提出實(shí)行住房商品化政策，準(zhǔn)許私人建房、買(mǎi)房、擁有自己的住房，新建住宅和已有住宅都可以出售。1982年4月份，國(guó)務(wù)院批復(fù)國(guó)家建委、國(guó)家城建總局，同意選擇鄭州等4個(gè)城市，開(kāi)展新建住房補(bǔ)貼出售試點(diǎn)，由政府、單位、個(gè)人各負(fù)擔(dān)房?jī)r(jià)的三分之一。補(bǔ)貼售房提高了當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)居民的支付能力，回收了部分資金，推進(jìn)了住房商品化。但是，由于長(zhǎng)期實(shí)行低工資制度，職工支付能力總體不足，再加上住房福利制的影響，公房出售很難，當(dāng)時(shí)盡管是個(gè)人負(fù)擔(dān)三分之一，也是買(mǎi)不起，進(jìn)展很慢。

為了加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)房改工作的領(lǐng)導(dǎo)，1986年1月，國(guó)務(wù)院成立了房改領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)的房改工作。隨后，國(guó)務(wù)院相繼批準(zhǔn)煙臺(tái)、唐山等城市的房改方案，主要內(nèi)容是按照提租和補(bǔ)貼持平的原則，大幅提高租金，同時(shí)給予相應(yīng)補(bǔ)貼。在總結(jié)試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1988年召開(kāi)了全國(guó)第一次房改工作會(huì)議，形成了以提租補(bǔ)貼為核心的第一個(gè)全國(guó)性的房改方案。1990年，全國(guó)共12個(gè)城市、13個(gè)縣鎮(zhèn)和一批企業(yè)出臺(tái)了以提租補(bǔ)貼為主要內(nèi)容的房改方案。由于提租補(bǔ)貼的幅度趕不上物價(jià)上漲，大幅度提租又面臨財(cái)政、企業(yè)的困難及居民承受能力問(wèn)題，以提租和補(bǔ)貼總量平衡為基本思路的房改政策在執(zhí)行中遇到了較大阻力。針對(duì)這種狀況，1991年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，提出了采取分步提租、交納租賃保證金、新房新制度、集資合作建房、出售公房等多種形式推進(jìn)房改的思路。同年10月，第二次全國(guó)房改工作會(huì)議確定了租、售、建并舉，以提租為重點(diǎn)，“多提少補(bǔ)”或“小步提租不補(bǔ)貼”的租金改革原則，指出房改“貴在起步”?？傮w上看，1991年之前，房改處于起步和探索階段，取得了一定成效，為以后改革的綜合推進(jìn)積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)。

努力推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革

1992年，黨的十四大明確要求“努力推進(jìn)城鎮(zhèn)住房制度改革”。為了貫徹落實(shí)十四大精神和《中共中央關(guān)于建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，根據(jù)國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志的指示，從1992年底開(kāi)始，國(guó)務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)行了大量調(diào)查研究，召開(kāi)了上百次座談會(huì)，分別聽(tīng)取專(zhuān)家學(xué)者、實(shí)際工作者和地方政府負(fù)責(zé)同志以及國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)近2000名同志的意見(jiàn)。在此基礎(chǔ)上，1993年11月，召開(kāi)了全國(guó)第三次房改工作會(huì)議，確定了“出售公房為重點(diǎn)，售、租、建并舉”的新方案。1994年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，明確住房改革的根本目的。當(dāng)時(shí)的主要內(nèi)容可以概括為“三改四建”，即：住房建設(shè)投資由國(guó)家、單位統(tǒng)包的體制改變?yōu)閲?guó)家、單位、個(gè)人三者合理負(fù)擔(dān)的體制；把各單位建設(shè)、分配、維修、管理住房的體制改變?yōu)樯鐣?huì)化、專(zhuān)業(yè)化運(yùn)行的體制；由住房實(shí)物福利分配的方式改變?yōu)橐园磩诜峙錇橹鞯呢泿殴べY分配方式；建立以中低收入家庭為對(duì)象、具有社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對(duì)象的商品房供應(yīng)體系；建立住房公積金制度；發(fā)展住房金融和住房保險(xiǎn)，建立政策性和商業(yè)性并存的住房信貸體系；建立規(guī)范化的房地產(chǎn)交易市場(chǎng)和發(fā)展社會(huì)化的房屋維修、管理市場(chǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)住房資金投入產(chǎn)出的良性循環(huán)，促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1994年12月份，建設(shè)部，國(guó)務(wù)院房改領(lǐng)導(dǎo)小組，財(cái)政部制定了《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》。為了加快城市住宅建設(shè)及解危、解困步伐，1995年初，國(guó)家以成本價(jià)向中低收入家庭出售安居住房，推動(dòng)了福利分房向市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)變，使住房短缺的狀況得到了緩解。1997年，城鎮(zhèn)新建住宅投資達(dá)3319.67億元，是1980年的25倍；城鎮(zhèn)人均住宅建筑面積達(dá)到17.8平方米，是1978年的2.65倍。但是，43號(hào)文件提出的貨幣化改革沒(méi)有取得突破，在存量住房逐步進(jìn)入新體制的同時(shí)，新建住房又不斷進(jìn)入舊體制。

部分地區(qū)房?jī)r(jià)漲幅過(guò)快和市場(chǎng)秩序混亂等問(wèn)題日益突出

我國(guó)城鎮(zhèn)住房體制開(kāi)始進(jìn)行根本性變革

1997年開(kāi)始，為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)影響，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)，迫切需要擴(kuò)大內(nèi)需，培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)?？紤]到住宅建設(shè)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、對(duì)投資和消費(fèi)的帶動(dòng)效應(yīng)明顯，而且經(jīng)過(guò)多年的改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城鎮(zhèn)居民的住房支付能力明顯提高，改善住房的愿望又較為迫切，中央決定把加快住宅建設(shè)作為擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要舉措。在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，1998年，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》，果斷決定停止住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化；建立和完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系；發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場(chǎng)；加快住房建設(shè)，促進(jìn)住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。文件首次提出建立面向城市最低收入家庭的廉租住房制度，對(duì)原有的住房政策進(jìn)行了進(jìn)一步的完善和發(fā)展。23號(hào)文件的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)城鎮(zhèn)住房體制開(kāi)始進(jìn)行根本性變革。

1999年，國(guó)務(wù)院頒布了《住房公積金管理?xiàng)l例》，住房公積金制度開(kāi)始全面建立。同年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了建設(shè)部等部門(mén)《關(guān)于推進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化提高住宅質(zhì)量若干意見(jiàn)》，要求加快推進(jìn)住宅產(chǎn)業(yè)化，實(shí)現(xiàn)住宅建設(shè)的“四節(jié)一環(huán)?！薄Ｔ谝幌盗械恼叽胧┑耐苿?dòng)下，市場(chǎng)配置資源的作用得到發(fā)揮，城鎮(zhèn)居民住房觀(guān)念發(fā)生轉(zhuǎn)變，以住宅為主的房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，對(duì)于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和提高人民生活水平發(fā)揮了重要作用。

不斷完善住房制度促進(jìn)市場(chǎng)健康發(fā)展

房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展過(guò)程中，市場(chǎng)發(fā)展不平衡、房地產(chǎn)投資增長(zhǎng)過(guò)快、供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理、部分地區(qū)房?jī)r(jià)漲幅過(guò)快和市場(chǎng)秩序混亂等問(wèn)題日益突出。針對(duì)這些問(wèn)題，國(guó)家采取了加強(qiáng)房地產(chǎn)調(diào)控的一系列政策措施。2003年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》，提出堅(jiān)持住房市場(chǎng)化的基本方向，更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用；以需求為導(dǎo)向，調(diào)整供應(yīng)結(jié)構(gòu)，滿(mǎn)足不同收入家庭的住房需要；加快建立和完善適合我國(guó)國(guó)情的住房保障制度；堅(jiān)持加強(qiáng)宏觀(guān)調(diào)控，努力實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)總量基本平衡，結(jié)構(gòu)基本合理，價(jià)格基本穩(wěn)定。隨后，國(guó)務(wù)院辦公廳又出臺(tái)了多個(gè)有關(guān)房地產(chǎn)調(diào)控的文件，防止房地產(chǎn)市場(chǎng)大起大落。

在商品住房市場(chǎng)快速發(fā)展的同時(shí)，由于一些地方經(jīng)濟(jì)適用住房定位不明確，出現(xiàn)了單套面積過(guò)大、供應(yīng)對(duì)象控制不嚴(yán)等問(wèn)題，受到了社會(huì)輿論的批評(píng)，造成社會(huì)上對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。2003年到2006年，經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)數(shù)量大幅下降，加之房?jī)r(jià)上漲過(guò)快，城鎮(zhèn)中低收入家庭住房困難問(wèn)題越來(lái)越突出。2007年，黨的十七大提出讓全體人民住有所居；國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》，明確解決城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難是各級(jí)政府的重要職責(zé)，要求進(jìn)一步建立健全廉租住房制度，改進(jìn)和規(guī)范經(jīng)濟(jì)適用住房制度，并提出了到“十一五”期末，全國(guó)廉租住房保障范圍由城市最低收入住房困難家庭擴(kuò)大到低收入住房困難家庭的目標(biāo)。此外，還要求加快集中成片棚戶(hù)區(qū)改造，積極推進(jìn)舊住宅區(qū)綜合整治，多渠道改善農(nóng)民工居住條件。這個(gè)文件的下發(fā)，標(biāo)志著我國(guó)在發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)和做好住房保障的關(guān)系認(rèn)識(shí)更加深刻，在堅(jiān)持市場(chǎng)化方向的同時(shí)，更加重視履行政府的住房保障職能。

2008年，為了應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，中央把保障性安居工程建設(shè)作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重大舉措。今年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》，要求落實(shí)地方各級(jí)人民政府的責(zé)任，增加保障性住房和普通商品房有效供給，同時(shí)抑制投資投機(jī)性的住房需求，加快推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，力爭(zhēng)到2012年末，基本解決1540萬(wàn)戶(hù)低收入住房困難家庭的住房問(wèn)題。今年政府工作報(bào)告進(jìn)一步要求堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲勢(shì)頭，繼續(xù)大規(guī)模實(shí)施保障性安居工程，支持居民自住性住房消費(fèi)，倡導(dǎo)住房租賃消費(fèi)，滿(mǎn)足人民群眾的基本住房需求