從“借讀費(fèi)"的取消看流動兒童義務(wù)教育起點(diǎn)公平

葉 詠

摘要：義務(wù)教育起點(diǎn)公平是教育公平的前提，是建設(shè)和諧社會的關(guān)鍵。“借讀費(fèi)”的取消進(jìn)一步推動了流動兒童義務(wù)教育起點(diǎn)公平，促進(jìn)教育公平的實(shí)現(xiàn)。各級政府對流動兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)合理分擔(dān)，均衡優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源，加大對民辦學(xué)校的扶持力度，健全的政策保障，能更好地推進(jìn)流動兒童義務(wù)教育起點(diǎn)公平。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育；教育起點(diǎn)公平；借讀費(fèi)

中圖分類號：G52

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-5843(2009)06-0053-03

教育公平是社會公平的基石，是構(gòu)建和諧社會的重要組成部分。宏觀層次上，教育公平包括起點(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平。起點(diǎn)公平是過程公平和結(jié)果公平的前提條件，也是實(shí)現(xiàn)教育公平的第一步。2008年，我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育全面進(jìn)入免費(fèi)階段，這一措施有力地推進(jìn)了義務(wù)教育起點(diǎn)公平。由于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡性，以及戶籍制度等原因決定了我國義務(wù)教育公平的相對性，“借讀費(fèi)”就是這種“相對公平”的產(chǎn)物。隨著建立和諧社會進(jìn)程的推進(jìn)，弱勢群體的教育公平越來越被關(guān)注，財(cái)政部、國家發(fā)改委日前發(fā)出《關(guān)于公布取消和停止征收100項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的通知》決定自2009年1月1日起。在全國統(tǒng)一取消和停止征收100項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)，其中包括對農(nóng)民工子女在異地公辦中小學(xué)的借讀費(fèi)等。政府取消“借讀費(fèi)”的為了更好地促進(jìn)起點(diǎn)公平，進(jìn)而推進(jìn)教育公平，社會公平。本文著重探討在當(dāng)前義務(wù)教育體制下，“借讀費(fèi)”的取消對流動兒童義務(wù)教育起點(diǎn)公平產(chǎn)生的影響及相關(guān)對策。

一、義務(wù)教育起點(diǎn)公平及其重要性

(一)教育起點(diǎn)公平與教育起點(diǎn)平等

“平等”作為政治概念，在不同的歷史時期，有不同涵義。在社會主義公有制條件下，人民成了國家的主人，政治上處于平等地位，經(jīng)濟(jì)上各盡所能的平等義務(wù)和按照勞動取得報酬的平等權(quán)利。美國倫理學(xué)家羅爾斯認(rèn)為，在正義的概念中。公平是最基本最重要的觀念。平等是一種事實(shí)判斷，是絕對的；公平是一種價值判斷，是歷史的、相對的。公平并不是簡單的平等，公平是一種理想，就其實(shí)現(xiàn)的過程而言，它是相對的，這種相對性是由一定的社會經(jīng)濟(jì)、政治條件等因素決定的。

瑞典學(xué)者胡森在分析教育機(jī)會平等這一觀念時，對“平等”和“機(jī)會”分別進(jìn)行界說。就個體而言，“平等”可以有三種涵義：第一，“平等”首先可以指個體的起點(diǎn)；第二，“平等”也可以指中介性的階段；第三，“平等”還可以指最后的目標(biāo)，或指這三方面的綜合。所謂“平等”首先是指每個人都有不受任何歧視地開始其學(xué)習(xí)生涯的機(jī)會，至少是在政府所辦的教育中開始其學(xué)習(xí)生涯的機(jī)會日?？梢姡湔撌龅钠降?，是一種相對的平等，一種機(jī)會的平等。

世界銀行《2006年世界發(fā)展報告》以“公平與發(fā)展”為主題，指出：公平不等于收入的平等，不等于健康狀況的平等，也不等于任何其他具體結(jié)果的平等，而是一種機(jī)會平等的狀況。因此，教育起點(diǎn)公平是一種起點(diǎn)機(jī)會平等，并不是為每個人提供相同的條件，而是在一定的條件下，提供平等的機(jī)會。

(二)教育起點(diǎn)公平與教育過程公平、教育結(jié)果公平

有學(xué)者將教育公平界定為：在宏觀上指適齡兒童、青少年享有同等的受教育權(quán)利和機(jī)會，享有同等的公共教育資源服務(wù)，并向社會弱勢群體傾斜；在微觀上指教育者(包括校長和教師)應(yīng)同等地對待每個受教育者(學(xué)生)，而不應(yīng)有任何歧視。宏觀層次上的教育公平，依照教育公平的重要程度和實(shí)現(xiàn)過程，依次可分為起點(diǎn)公平、過程公平和結(jié)果公平。其中，將起點(diǎn)公平界定為受教育者權(quán)利和受教育機(jī)會公平。

教育起點(diǎn)公平是教育過程公平和教育結(jié)果公平的前提和條件，如果起點(diǎn)公平缺失，就沒有了教育過程公平和教育結(jié)果公平，教育公平也成了海市蜃樓、無米之炊。

(三)義務(wù)教育起點(diǎn)公平的內(nèi)涵及其重要性

免費(fèi)義務(wù)教育的實(shí)施，是義務(wù)教育起點(diǎn)公平的第一步，僅有受教育權(quán)利和受教育機(jī)會公平對于義務(wù)教育來說是不夠的。在我國，高中和普通公立高等學(xué)校按地區(qū)和全國統(tǒng)一招生、統(tǒng)一考試的人學(xué)制度，讓家長對優(yōu)質(zhì)教育資源趨之若狂。義務(wù)教育階段，兒童的身心快速發(fā)展，不僅要培養(yǎng)學(xué)生的知識技能，也是人格形成的關(guān)鍵，優(yōu)秀的教育者也是義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)資源。因此，義務(wù)教育起點(diǎn)公平是受教育權(quán)利和受教育機(jī)會公平，優(yōu)質(zhì)教育資源相對均衡的結(jié)合。

義務(wù)教育起點(diǎn)公平是實(shí)現(xiàn)教育公平的前提，是為社會輸送合格人才的關(guān)鍵，是社會公平正義的重要指標(biāo)，是和諧社會的重要標(biāo)志。

二、借讀費(fèi)的取消與流動兒童義務(wù)教育起點(diǎn)公平

準(zhǔn)確地理解借讀費(fèi)的取消對流動兒童義務(wù)教育起點(diǎn)公平的意義就必須了解借讀費(fèi)的由來，以及國家有關(guān)借讀費(fèi)的政策。

(一)“借讀費(fèi)”的由來

改革開放以來，農(nóng)村的勞動力大量流入工業(yè)發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)，而且，越來越多的農(nóng)民工開始以家庭形式攜子女遷移，出現(xiàn)流動人口“家庭化”的趨勢。由于我國長期存在的城鄉(xiāng)二元壁壘，適齡兒童只能在戶籍所在地接受義務(wù)教育，而隨著民工潮遷入城市的大量農(nóng)民工子女，沒有流人地戶口，因此，流入地政府一般會要求他們繳納一筆“借讀費(fèi)”。在中國“萬般皆下品，唯有讀書高”的禮教思想下，流動兒童的家長渴望讓孩子得到更好的教育資源，通過學(xué)習(xí)來改變命運(yùn)。

在實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育以前，我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)有三部分組成：一是中央政府對義務(wù)教育資金的籌集和分配；二是地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)；三是接受義務(wù)教育的學(xué)生家庭自己負(fù)擔(dān)。其中，“以縣為主”的地方政府財(cái)政是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)最主要來源。而由于我國義務(wù)教育實(shí)行的是由地方政府“分級辦學(xué)、分級管理”的體制，因此地方政府在分配義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的時候，是按照當(dāng)?shù)氐膽艏丝跀?shù)，而非常住人口數(shù)為依據(jù)來進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的，這就使得流動兒童既不能享受他們的戶籍所在地為他們提供的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，也沒有流入地為他們提供義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，在戶籍制的限制下，流入地地方政府沒有為流動兒童劃撥義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，因此，我國的義務(wù)教育撥款方式與現(xiàn)有的戶籍制度密切相關(guān)。由于我國長期存在的城鄉(xiāng)戶口制度的二元化結(jié)構(gòu)和我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投資體制的雙重影響，“借讀費(fèi)”的收取就一直存在于義務(wù)教育中。

關(guān)于“借讀費(fèi)”這一概念，從中央到地方的各級政府出臺的相關(guān)文件中并沒有對借讀費(fèi)進(jìn)行明確界定。有研究者對借讀費(fèi)進(jìn)行界定的描述是：借讀費(fèi)又叫做跨區(qū)費(fèi)，是指“戶口不在城鎮(zhèn)的外地學(xué)生、外來務(wù)工子女及本地農(nóng)村學(xué)生，跨區(qū)到城鎮(zhèn)學(xué)?！枳x所形成的收費(fèi)項(xiàng)目”。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由當(dāng)?shù)亟逃块T和物價部門根據(jù)各地實(shí)際情況作出規(guī)定，各城市數(shù)量不等。本文所指“借讀費(fèi)”，均使用這個概念。

(二)有關(guān)“借讀費(fèi)”的政策

1996年，國家教育委員會印發(fā)了《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童、少年就學(xué)辦法(試行)》，其中規(guī)定：農(nóng)民工子女

當(dāng)中，戶籍所在地“沒有監(jiān)護(hù)條件的，流動期間在流入地接受義務(wù)教育”“流入地學(xué)校或教學(xué)班組，可以向其學(xué)生父母或其他監(jiān)護(hù)人收取一定的費(fèi)用”。

1998年國家教育委員會和公安部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于印發(fā)(流動兒童少年就學(xué)暫行辦法)的通知》，要求“各地要把解決流動兒童少年就學(xué)問題作為流動人口綜合管理中的重要內(nèi)容”；并提出要“明確借讀標(biāo)準(zhǔn)，完善借讀手續(xù)，規(guī)范收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”。

2001年《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》提出“要重視解決流動人口子女接受義務(wù)教育問題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利?！?/p>

2003年教育部等六部門發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》中提出“建立進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)籌措保障機(jī)制。流入地政府財(cái)政部門要對接收進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女較多的學(xué)校給予補(bǔ)助。城市教育費(fèi)附加中要安排一部分經(jīng)費(fèi)，用于進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作?！蓖瑫r，明確規(guī)定應(yīng)“采取措施，切實(shí)減輕進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女教育費(fèi)用負(fù)擔(dān)。流入地政府要制訂進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，減免有關(guān)費(fèi)用，做到收費(fèi)與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁?！?/p>

2004年初國家財(cái)政部明確提出：“今后在城市中小學(xué)就學(xué)的農(nóng)民工子女，負(fù)擔(dān)的學(xué)校收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)將與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁，不再收取借讀費(fèi)、擇校費(fèi)或要求農(nóng)民工捐資助學(xué)及攤派其他費(fèi)用?！?/p>

2006年5月23日《中國教育報》也撰文指出借讀費(fèi)的收取仍按照原儀務(wù)教育法實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，可“按照地方政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)交納一定的借讀費(fèi)用”。

2008年12月24日財(cái)政部和國家發(fā)改委《關(guān)于公布取消和停止征收1OO項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的通知》規(guī)定：從2009年1月1日起取消義務(wù)教育借讀費(fèi)。

從以上的政策可以看出：義務(wù)教育的借讀費(fèi)從可以收取到規(guī)范收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)直至不再收取，尤其是在免費(fèi)義務(wù)教育實(shí)行前后，兩度提出不再收取借讀費(fèi)，這些表明政府對實(shí)現(xiàn)教育公平，特別是流動兒童義務(wù)教育起點(diǎn)公平的信心和決心。

(三)借讀費(fèi)的取消與流動兒童義務(wù)教育起點(diǎn)公平

我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)戶口制度的二元化結(jié)構(gòu)和我國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投資體制的影響，產(chǎn)生了諸如借讀費(fèi)之類的費(fèi)用，阻礙了我國建設(shè)公平正義的社會主義和諧社會的進(jìn)程。借讀費(fèi)的取消，首先，打破了城鄉(xiāng)戶口制度的二元化結(jié)構(gòu)的壁壘，讓流動兒童享受義務(wù)教育起點(diǎn)公平成為可能。其次，為人口良性流動提供保障。再者，借讀費(fèi)的取消，也是繼實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育后，義務(wù)教育起點(diǎn)公平的又一重大突破。

北京市委、市政府于2004年7月9日召開的來京務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女接受義務(wù)教育工作會議上也明確表示：今秋北京市將解決20萬名外來務(wù)工農(nóng)民子女在京就學(xué)問題，并免收他們的義務(wù)教育階段的“借讀費(fèi)”。“借讀費(fèi)”的取消給來京務(wù)工者家庭帶來的教育上的經(jīng)濟(jì)難題總算得到了緩解，在一定程度上推進(jìn)了流動兒童義務(wù)教育起點(diǎn)公平，但也給流入地的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入帶來了巨大的壓力。在現(xiàn)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投資體制下，中央政府沒有專門的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付流動兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，借讀費(fèi)的取消給流入地政府帶來了巨大的財(cái)政壓力。而相關(guān)的部門為緩解地方的財(cái)政壓力會對受惠群體做出相關(guān)的規(guī)定，比如居住年限、固定就業(yè)等等。這樣的規(guī)定一般外來人員不容易達(dá)到，導(dǎo)致大部分流動兒童不能受惠，不能達(dá)到取消“借讀費(fèi)”的真正目的。

三、對推進(jìn)流動兒童義務(wù)教育起點(diǎn)公平建設(shè)的建議

(一)中央對流動兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)實(shí)行轉(zhuǎn)移支付，解決流入地政府的財(cái)政壓力

教育經(jīng)費(fèi)是解決流動兒童教育問題的基本保證，保障流動兒童義務(wù)教育起點(diǎn)公平就必須解決流入地政府的財(cái)政壓力。因此，要打破現(xiàn)行的教育經(jīng)費(fèi)投資體制，構(gòu)建中央財(cái)政、省級財(cái)政、流入地財(cái)政、流出地財(cái)政對流動兒童義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的合理分擔(dān)機(jī)制，明確各級政府對流動兒童義務(wù)教育財(cái)政投入責(zé)任。義務(wù)教育均衡發(fā)展才是真正的教育起點(diǎn)公平，義務(wù)教育資源的投入是實(shí)現(xiàn)教育起點(diǎn)公平的基礎(chǔ)。

(二)加大對民辦學(xué)校的扶持力度。發(fā)揮其促進(jìn)流動兒童義務(wù)教育起點(diǎn)公平的作用

在義務(wù)教育階段，我國民辦學(xué)校的數(shù)量較少，卻是推進(jìn)義務(wù)教育起點(diǎn)公平不可或缺的力量，尤其是流入地政府。我國是一個辦學(xué)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的國家，教育經(jīng)費(fèi)占世界教育經(jīng)費(fèi)總量的1％，被用于占世界20％的教育對象，教育經(jīng)費(fèi)短缺嚴(yán)重。在流入地政府公辦學(xué)校有限的情況下，民辦學(xué)校解決了一部分我國流動兒童入學(xué)的難題。例如，2007年廣州市的流動兒童有43，8萬，其中62，66％的流動兒童在民辦學(xué)校就讀。但民辦學(xué)校在義務(wù)教育階段似乎沒有受到應(yīng)有的重視，教師待遇無保障，硬件條件差。因此，政府要加大對民辦學(xué)校的扶持力度，讓民辦學(xué)校健康成長，繼續(xù)更好地發(fā)揮其促進(jìn)流動兒童義務(wù)教育起點(diǎn)公平的作用。

(三)均衡優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源?？s小學(xué)校間的差距

對于任何一個國家來說，教育資源都是一種稀缺資源，優(yōu)質(zhì)教育資源更顯稀罕。我國高中和普通公立高等學(xué)校采取按地區(qū)和全國統(tǒng)一招生、統(tǒng)一考試的入學(xué)制度，通過考試對意愿入學(xué)的學(xué)生進(jìn)行測試和篩選。在這種現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，占有優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源顯得尤為重要。再者，學(xué)校評級制度讓有些學(xué)校貼上了“示范學(xué)?！?、“一級學(xué)?！钡臉?biāo)簽。這些學(xué)校的確起到了一定的榜樣示范作用，也損害了義務(wù)教育起點(diǎn)公平。在實(shí)現(xiàn)流動兒童義務(wù)教育起點(diǎn)公平中，政府應(yīng)加強(qiáng)教師培訓(xùn)，調(diào)整教師結(jié)構(gòu)，均衡優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源，縮小學(xué)校間的差距。

(四)健全相關(guān)政策、法規(guī)，保障流動兒童義務(wù)教育起點(diǎn)公平

教育起點(diǎn)不公平是政策、法規(guī)不健全的一種表現(xiàn)，完善的政策、法規(guī)是義務(wù)教育起點(diǎn)公平的保障?！吨腥A人民共和國義務(wù)教育法》是義務(wù)教育起點(diǎn)公平的基本保障，流動義務(wù)教育起點(diǎn)公平的實(shí)現(xiàn)需要更多的法律保障。健全的法規(guī)，有力度的執(zhí)行，是保障流動義務(wù)教育起點(diǎn)公平的最有效方法。有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)是保障流動兒童義務(wù)教育起點(diǎn)公平重要的手段。

參考文獻(xiàn)：

[1]辭海編輯委員會，辭海[z]，上海辭書出版社，1999，

[2]托爾斯頓·胡森(瑞典)，平等——學(xué)校和社會政策的目標(biāo)[J]，張人杰，國外教育社會學(xué)基本文選[C)，華東師范大學(xué)出版社，2009

[3]王善邁，教育公平的分析框架和評價指標(biāo)[J]，北京師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2008，(3)

[4]周序，關(guān)于借讀費(fèi)研究的文獻(xiàn)綜述[J]，上海教育科研，2008，(9)

[5][作者不詳]教育收費(fèi)政策解讀[N]，中國教育報，2006，5

[6]黃明光，取消“農(nóng)民工”子女借讀費(fèi)的戶籍制度改革視角[J]，溫州師范學(xué)院院報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2005，(3)

[7]趙正元，北京今秋安排20萬外來務(wù)工農(nóng)民子女上學(xué)[N]，中國教育報，2004-7-10

[8]廣東省教育廳基礎(chǔ)教育處，廣東省非戶籍務(wù)工人員子女教育情況介紹[R]，2008-04

責(zé)任編輯：曙光