農(nóng)村基礎設施多中心治理：理論基礎與現(xiàn)實路徑

黃紅華

(浙江工商大學公共管理學院,杭州 310018)

農(nóng)村基礎設施多中心治理：理論基礎與現(xiàn)實路徑

黃紅華

(浙江工商大學公共管理學院,杭州 310018)

建設資金短缺、物品屬性多樣和治理主體多元,使農(nóng)村基礎設施的多中心治理成為可能和必要;其治理效果受行政體制因素、經(jīng)濟因素、社會因素和相關激勵機制等方面的影響。在當前制度背景下,要改善農(nóng)村基礎設施多中心治理,不但需要明確各主體的職責、建立多元的籌資模式,還要改善農(nóng)村基礎設施治理的表達和供給機制。

基礎設施;多中心治理;基礎研究

農(nóng)村基礎設施包括基礎生產(chǎn)設施與基礎生活設施,其內(nèi)容主要包括農(nóng)田水利設施,農(nóng)村交通運輸、通訊設施,水電、能源提供設施以及為農(nóng)村勞動力再生產(chǎn)提供服務的醫(yī)療、衛(wèi)生、保健、文化、娛樂和體育設施等。

農(nóng)村基礎設施是最重要的農(nóng)村公共物品,它對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、非農(nóng)生產(chǎn)、農(nóng)民人均收入以至農(nóng)村消費和農(nóng)村現(xiàn)代化進程均具有顯著影響[1];基礎設施發(fā)展在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和非農(nóng)生產(chǎn)增長中都存在規(guī)模經(jīng)濟效益[2],對于改變農(nóng)村的落后和農(nóng)民的貧窮境況[3]以及農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展具有重要意義[4]。有經(jīng)濟學家認為農(nóng)村基礎設施建設還影響到農(nóng)村對工業(yè)產(chǎn)品的消費愿望,主張以基礎設施建設作為新農(nóng)村建設的落腳點,以此帶動農(nóng)村的生產(chǎn)發(fā)展和農(nóng)村市場的開發(fā)[5]。

實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略以來,農(nóng)村基礎設施治理受到進一步關注。農(nóng)村基礎設施因為其物品屬性的多樣性、建設資金來源的多元化、建設和維護主體的多樣性等因素,逐步形成了多中心的治理模式,其運行效果直接影響到農(nóng)村基礎設施治理甚至整個新農(nóng)村建設的成效。

一、農(nóng)村基礎設施建設的多中心治理：問題的提出

在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟的背景下,農(nóng)村基礎設施主要由農(nóng)民自身通過基層政府和自治組織供給。這是對公社時期國家提供農(nóng)村公共物品的一種替代,它造成相當長時期內(nèi)農(nóng)村發(fā)展的落后,導致農(nóng)村基礎設施供給的諸多問題。其中,學界對于農(nóng)村基礎設施建設中存在的問題具有普遍一致的認識。即：供給主體錯位、供給不足、農(nóng)民負擔過重[6];總體供給不足 (交通、用電、醫(yī)療與社會保障)與局部供給過度并存等[7];基礎設施地區(qū)差異大。

造成上述問題有多種原因。已有研究認為,供給不足主要是因為財力有限;供給與需求不符是由于公共物品供給決策機制、需求表達機制的缺陷[8]與公共資源使用的監(jiān)督機制缺陷導致[7]12-14;各級政府之間以及政府與村民自治組織之間供給公共產(chǎn)品的權限劃分不明、責任不清、交叉重疊嚴重、事權與財權不統(tǒng)一也妨礙了農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給;鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的功能沖突、村民自治組織同時擔當政務與村務的角色沖突以及村民自治組織與村黨組織的權力沖突妨礙了有效供給[6]72-81;壓力型行政體制使得政府向上級政府看齊而忽視農(nóng)民提出的需求;鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政與事權不統(tǒng)一,政府為單一的投資主體;……。這些原因都導致相當長時間內(nèi)的農(nóng)村公共產(chǎn)品體制內(nèi)供給的缺乏,從而使得農(nóng)村公共產(chǎn)品主要來自體制外供給。

也就是說,新農(nóng)村建設和農(nóng)村稅費改革以前,農(nóng)村的基礎設施主要從“鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌”和“村提留”資金支出,政府公共財政對農(nóng)村基礎設施投資非常有限,使得城鎮(zhèn)基礎設施建設主體是政府,農(nóng)村基礎設施建設的主體則主要是村級組織和村民。這種狀況導致農(nóng)村集體經(jīng)濟和村民的負擔沉重,農(nóng)村基礎設施供給普遍不足。新農(nóng)村建設和農(nóng)村稅費改革后,國家公共財政加大了對農(nóng)村基礎設施建設的投入,政府被當作新農(nóng)村建設的主體。但是事實很快證明,單一的公共財政也并不能滿足農(nóng)村基礎設施建設的需求。我國城鄉(xiāng)二元結構的歷史特點、經(jīng)濟社會發(fā)展的初級階段決定了在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設的過程中將長期存在建設資金相對不足的情況,農(nóng)村基礎設施建設需要多種資金來源。

在這種背景下,在農(nóng)村基礎設施治理的多中心治理,亦即在農(nóng)村基礎設施籌資、建設、使用、管理與維護多個環(huán)節(jié)中,各級地方政府、農(nóng)村社會組織、企事業(yè)單位與村民等主體分別處于什么樣的地位,扮演哪些角色,發(fā)揮什么作用,形成一個什么樣的治理體制,都直接影響到農(nóng)村基礎設施治理的績效。進一步而言,這一多中心治理體制的績效受到哪些因素的影響,需要如何改善其績效,都是需要學者關注的問題。

二、農(nóng)村基礎設施多中心治理的理論基礎

農(nóng)村基礎設施多中心治理不僅僅因為基礎設施建設的公共財政相對不足,還因為農(nóng)村基礎設施建設物品屬性的多樣性：有些農(nóng)村基礎設施屬于純公共產(chǎn)品,有些屬于準公共產(chǎn)品,還有些屬于私人產(chǎn)品。其中純公共產(chǎn)品中又有全國性的、地方性的和地方外溢性的公共產(chǎn)品;準公共產(chǎn)品中又有擁擠性和排他性的。所以,農(nóng)村基礎設施主體應該包含中央政府、各級地方政府、相關企業(yè)、社會組織、村級組織和農(nóng)戶。他們形成了多層次的治理體系 (表格1)。

實際上,也已有研究表明,除了公共部門以外,各種私人部門也可以提供農(nóng)村基礎設施建設[9],農(nóng)村基礎設施治理正在形成一種多中心的治理機制[10],在我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與新農(nóng)村建設中,各級地方政府、村域內(nèi)外的企事業(yè)單位、農(nóng)村自治組織與村民等多種治理主體之間的互動形成了農(nóng)村基礎設施的多中心治理機制。

從理論基礎來看,關于農(nóng)村基礎設施的研究,使用得最多的是布坎南的俱樂部理論、蒂布特的地方公共產(chǎn)品模型、奧爾森的集體行動理論、埃莉諾·奧斯特羅姆的多中心治理體制以及治理理論等。[11]其中多中心治理體制正是由埃莉諾·奧斯特羅姆等人在對農(nóng)村灌溉工程等基礎設施建設的實證研究的基礎上創(chuàng)建和發(fā)展完善的。

表1 多層次農(nóng)村基礎設施供給體系

按照奧斯特羅姆的說法,多中心體制意味著“把有局限但獨立的規(guī)則制定和規(guī)則執(zhí)行權分配給無數(shù)的管轄單位,所有的公共當局具有有限但獨立的官方地位,沒有任何個人或群體作為最終的和全能的權威凌駕于法律之上?！盵12]多層次農(nóng)村基礎設施供給體系是根據(jù)農(nóng)村基礎設施產(chǎn)品不同程度的公共特性,以全面建設與改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)和社會條件為目的,以追求供給效率最大化為原則,將農(nóng)村基礎設施劃分為若干個層次,并相應選擇合適的供給主體,同時清楚界定各類主體在各層次基礎設施供給上的功能作用和主要責任,全面促進新型投融資機制的創(chuàng)新。具體而言,屬全國性的農(nóng)村基礎設施,應由中央政府供給;屬地方性純公共產(chǎn)品性質(zhì)的農(nóng)村基礎設施,應由地方政府供給;具有外溢性的地方性純公共產(chǎn)品性質(zhì)的農(nóng)村基礎設施則由中央政府和地方政府或各個受益的地方政府共同提供;屬于地方性準公共產(chǎn)品性質(zhì)的農(nóng)村基礎設施,既可以由地方政府供給,也可以由市場供給。

關于基礎設施的多中心治理機制的系統(tǒng)、深入的研究主要是由在國外的學者做出的。其中許多成果是通過世界銀行對發(fā)展中國家資助項目的研究獲得的。研究者研究了秘魯、中國、非洲、東南亞如菲律賓、越南和印度等國,當然也包括一些發(fā)達國家如美國本土等。但是,不同國家的政治經(jīng)濟與社會發(fā)展模式與制度文化都存在很大的差異,國外的研究不能直接借用于我國農(nóng)村基礎設施建設。在討論我國農(nóng)村基礎設施建設時,學者們較多的關注是否可以通過“建設—運營—轉移 (BOT)模式”、“租賃—建設 —運營 (LBO)模式 ”、“建設 —擁有 —運營 (BOO)模式 ”、“購買 —建設 —運營 (BBO)模式 ”、“建設—轉移—運營 (BTO)模式與服務承包模式將農(nóng)村基礎設施民營化與市場化[13],通過各種方式來提升農(nóng)村基礎設施的供給水平。

三、基礎設施多中心治理的現(xiàn)狀與影響因素

有學者認為農(nóng)村基礎設施治理主體包括籌資主體、建設主體和運營、管理、維護主體。在實際運作中,這些主體都可能包括各級地方政府、村集體、村民和社會各界。也正是因為治理主體具有多元性,所以農(nóng)村基礎設施治理的影響因素也涉及到方方面面的內(nèi)容。

第一,行政體制因素。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建制經(jīng)歷了以下變革：1958成立人民公社;1983-1985公社改成鄉(xiāng);新時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革大體可劃分為四個階段,即1980年至1985年的“社改鄉(xiāng)”和“鄉(xiāng)政村治”體制建立;1986年至1989年的“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和推行“村民自治”;1990年至1997年的縣鄉(xiāng)綜合改革試點和建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系。1998年至今的農(nóng)村稅費改革和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制創(chuàng)新和“一事一議”改革。這些體制的變革影響到農(nóng)村基礎設施的治理機制。如,我國大部分大型灌溉基礎設施是在人民公社時期修建而成的。人民公社超強的政治動員能力,有利于降低灌溉基礎設施供給中的協(xié)調(diào)成本與組織成本,但是在經(jīng)濟效益、適應性和維護責任等方面有明顯的弊端。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實施后,分散的農(nóng)戶難以組織起來對灌溉基礎設施進行管理,集體行動問題無法得到解決。但同時,與土地集體所有制相匹配的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌和村提留也為農(nóng)村基礎設施建設提供了不可或缺的資金來源。全面取消農(nóng)業(yè)稅之后,村級基礎設施建設的財政資金則主要由縣級以上地方政府和中央政府提供了。

第二,經(jīng)濟因素。農(nóng)村基礎設施需求、資金來源和管理方式都受到經(jīng)濟因素的影響。總體而言,這些因素主要包括：政府財政實力、村級組織的經(jīng)濟實力、相關企業(yè)的經(jīng)濟實力以及農(nóng)民收入等。具體而言,各級政府籌資力度受到財稅制度的影響。例如,1994年以來的分稅制使得越往高層政府的財政實力越強,越低層的政府財政實力越弱。2006年農(nóng)業(yè)稅的取消則進一步削弱了基層政府的財力。在這種背景下,低層級政府的相當一部分財力是通過高層級政府的轉移支付來獲得的,其中又有相當一部分是通過專項資金的形式下?lián)艿?。在財力集中在高層政府的同時,職責卻在下層,縣鄉(xiāng)兩級政府承擔了新農(nóng)村建設的多數(shù)職責。這種狀況導致財權和職責的不對等,從而產(chǎn)生更多深層次的問題。問題之一就是,高層政府普遍性的施政規(guī)劃與農(nóng)村社會的多元需求不能一一對應,可能導致上級政府有撥款的項目某些農(nóng)村不需要,而當?shù)剞r(nóng)村急需的基礎設施卻沒有上級政府的項目支持,從而導致供需脫節(jié)的問題。問題之二是,不少從上至下的財政都是通過各個部門下?lián)艿?較大程度上造成了資金分散,低層政府難以進行統(tǒng)籌安排,也難以實現(xiàn)統(tǒng)一的監(jiān)督管理與統(tǒng)計,造成有些項目有多個交叉投資來源而另一些項目連一個資金來源也沒有,同時造成有些部門的資金沒有合適的開支渠道,同時另一些部門的資金卻不足。除政府的財政實力外,農(nóng)村基礎設施還受村集體的投資力度影響,而村集體的投資力度又與村集體經(jīng)濟的發(fā)展狀況或者村集體的籌資能力相關。另外,市場主體的投資力度又與當?shù)厥袌鼋?jīng)濟的發(fā)展程度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的數(shù)量與實力等因素相關。從農(nóng)村基礎設施的所有資金來源來看,當前的問題是村民集資比例普遍太高、農(nóng)村基礎設施的公共化程度太低,造成村民負擔加重,所以提高農(nóng)村基礎設施公共化程度、減小城鄉(xiāng)投入之間的差距,勢在必行。

第三,社會因素。社會各界的捐資力度與當?shù)氐纳鐣Y本相關。比如華僑較多的福建沿海農(nóng)村可以通過華僑關系吸收到外來資金,宗族氛圍濃厚的內(nèi)陸鄉(xiāng)村則較多利用村莊間同宗族的密切聯(lián)系吸收部分資金,在外務工經(jīng)商人口較多的農(nóng)村則可以通過本村在城市工作以及在政府任職的人員的捐贈吸收資金。此外,在農(nóng)村基礎設施建設中,聯(lián)村和駐村干部、在村域內(nèi)的企事業(yè)單位甚至部分農(nóng)村的返鄉(xiāng)“知青”都可能成為建設資金的來源。

第四,激勵機制。農(nóng)村基礎設施建設的激勵機制包括供給過程與生產(chǎn)過程中的激勵。前者包括防止搭便車的激勵、消費者真實表達偏好的激勵、財政平衡的激勵以及對基礎設施供方進行問責的激勵,后者包括獲取規(guī)模效益的激勵以及合作生產(chǎn)的激勵等等。但當前農(nóng)村基礎設施治理恰恰存在偏好表達機制扭曲、問責機制不健全、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權和事權不對稱以及建設經(jīng)營機制不合理等問題?；诖朔N認識,已有研究認為可以通過建立農(nóng)民協(xié)會、完善“一事一議”、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治以及完善基層人大制度等形式建立多中心偏好表達機制,通過行政監(jiān)督以及引入有資質(zhì)的生產(chǎn)方強化需求方對供方以及供方對生產(chǎn)方的監(jiān)督問責機制等途徑來建立與增加農(nóng)村基礎設施建設的激勵機制。[14]

此外,農(nóng)村基礎設施治理過程中科學方法與技術的應用也對治理效果產(chǎn)生重要影響。比如,引入基礎設施項目管理,引進和推廣項目招投標、項目預算、集中支付、政府采購、報賬制、公告制,引入專家評估或中介機構評估等科學管理措施在有些項目中是必要的。

四、基礎設施多中心治理的改善

在分析農(nóng)村基礎設施多中心治理的理論基礎和影響因素的基礎上,我們可以歸納出改善這一治理模式的可能路徑。它們主要包括：

第一,明確各主體的職責。已有研究普遍認為,政府應當承擔起提供農(nóng)村公共物品的責任,保證各級政府財權、事權與職責的統(tǒng)一,同時提高村級組織的效能和村民的參與程度;合理劃分中央與地方各級的稅收權限,適度擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的稅收管理權限,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置與本級政府事權相應的主體稅種,為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提供充足的財政保證。[6]72-81然而,在進行強鎮(zhèn)擴權的同時也在對一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行“鄉(xiāng)財縣管”制度改革,所以在全國普遍劃分縣鄉(xiāng)之間的財政收入不太可能。因此,在各級政府財稅劃分和事權劃分未能進行系統(tǒng)改革之前,改善高層政府對低層政府的財政轉移支付方式,整合從各個部門各種途徑下?lián)艿闹мr(nóng)資金,并通過縣級政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)安排這些資金,才是目前改善村級基礎設施治理的當務之急。

第二,建立多元的籌資模式。已有研究主要主張從稅費 (目前主要是將土地出讓金)、政府債券 (國家和地方政府債權)、轉移支付 (垂直轉移支付和水平轉移支付)、政府補貼 (中央政府補貼與地方政府補貼)以及引導政策性銀行或其他金融機構投入 (通過貼息、擔保等途徑)等多種渠道解決農(nóng)村公共基礎設施的資金問題。[15]實際上,除此之外,還可以充分利用農(nóng)村的社會資本,從相關企業(yè)、社會組織和個人獲得資金來源。由于各地經(jīng)濟社會的發(fā)展水平、各地各級政府的財政實力、農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展程度以及村民的收入情況都不盡相同,所以各地的籌資模式也必然不盡相同,需要根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況探索多種可行的籌資模式。

第三,改善農(nóng)村基礎設施供給機制。已有研究普遍要求政府轉變觀念,堅持以農(nóng)民需求為中心的供給目標;同時要求農(nóng)民提高文化素質(zhì),樹立現(xiàn)代公民意識;提出改革現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序;提高農(nóng)民的組織化程度,維護農(nóng)民的合法權益;或者通過改善村民代表大會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度,反映農(nóng)民自己表達對公共產(chǎn)品供給的需求;改善村級自治組織決策機制,實行村自治組織以及黨支部直選,實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選,使他們對村民負責等等[16]。這些建議固然很好,但在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選仍會遭遇制度瓶頸。在這種背景下,成都市的改革為我們提供了可供借鑒的模式。其做法是,在合理劃分各項基礎設施和公共服務供給主體的基礎上,給每村每年劃撥至少20萬元的資金,并通過村級民主的形式由村民自己決定用于哪項公共服務。這種制度安排既改變了原先“自上而下”的公共服務供給模式,使公共服務更貼近村民的需求,又充實了村級民主的實質(zhì)內(nèi)容,增強了村民民主參與的熱情。

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Multi-centered Governance of Rural Infrastructure in China：Theory and Practice

HUANG Hong-hua
(School of Public Management,Zhejiang Gongshang University,Hangzhou 310018,China)

Due to the shortage of construction funds,various properties of goods and multiple governance subjects,the multi-centered governance of rural infrastructure has become possible and necessary.The results of the governance will be influenced by a number factors like administrative forms of government,economy,society and relevant excitation mechanism.Under the background the present system,to improve multi-centered governance of rural infrastructure,it is not only necessary to ascertain responsibilities and to multiple modes to raise funds,but also to improve the expression and supply mechanism of governance of rural infrastructure.

infrastructure;multi-centered governance;basic research

(責任編輯 彭何芬)

D035.1

A

1009-1505(2010)05-0084-06

2010-01-25

國家自然科學基金項目“基于多中心體制的農(nóng)村基礎設施治理：政策供給與制度建構”(70673090)

黃紅華,男,湖南宜章人,浙江工商大學公共管理學院副教授,管理學博士,主要從事地方治理與政策工具研究。