論稅務(wù)部門納稅服務(wù)供給邊界＊

□ 張 峰

(湖南稅務(wù)高等專科學(xué)校,湖南 長沙 410116)

論稅務(wù)部門納稅服務(wù)供給邊界＊

□ 張 峰

(湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校,湖南 長沙 410116)

從納稅服務(wù)供給的視角入手,對稅務(wù)部門納稅服務(wù)供給的法律邊界和倫理道德邊界,以及對兩個邊界的福利性約束等進(jìn)行分析,描述了三者之間的關(guān)系,并針對性地提出明確納稅服務(wù)供給邊界的策略。

納稅服務(wù);供給邊界;現(xiàn)實(shí)需求;現(xiàn)實(shí)需求

一 問題與困惑:明確納稅服務(wù)供給邊界的現(xiàn)實(shí)需求

隨著稅收事業(yè)的發(fā)展,納稅服務(wù)工作正朝著縱深方向開展,各地稅務(wù)部門不斷挖掘納稅服務(wù)內(nèi)涵,創(chuàng)新出許多廣受納稅人歡迎的各種形式的服務(wù)舉措,納稅服務(wù)正呈現(xiàn)出前所未有的新局面。但同時,由于我們對納稅服務(wù)工作的理論、制度和政策上的缺失或不足,以致在具體工作方法上給基層稅務(wù)部門帶來困惑,甚至對部分基層干部的工作積極性和績效帶來負(fù)面的效應(yīng),其中,關(guān)于納稅服務(wù)供給邊界的界定問題,給基層干部帶來的困惑和疑問最具代表性,而且影響也最大。

此種困惑和疑問有各種表現(xiàn)形式,以下舉兩例,如:常能聽到基層干部說,只要把納稅人的辦稅目的有效實(shí)現(xiàn)就好了,搞什么端茶送水、點(diǎn)頭哈腰,沒意義,納稅人并不在乎這個,事沒辦好,納稅人照樣不滿意;某地為將稅法宣傳做得更到位,要求稅收管理員必須對稅法宣傳事項(xiàng)向納稅人上門宣講,納稅人簽字確認(rèn)的文書作為考評干部納稅服務(wù)業(yè)績的依據(jù),該地稅收管理員管戶眾多,難以完成,更有一些納稅人拒絕聽取宣傳,也不愿意簽字,導(dǎo)致管理員業(yè)績評價受到負(fù)面影響,引起部分管理員對稅法宣傳工作要求的不滿,甚至?xí)霈F(xiàn)采用弄虛作假的方式應(yīng)對考核。

類似情況不少,究其根源在于,我們對稅務(wù)部門納稅服務(wù)供給的邊界尚缺乏深入系統(tǒng)的研究和明確的理論、制度與政策的界定。稅務(wù)部門應(yīng)該給納稅人提供怎樣的服務(wù),服務(wù)的界限何在,其受何種約束條件影響,應(yīng)如何界定這種界限,這些問題極為重要,它將直接決定我們應(yīng)該以何種具體方式或途徑實(shí)現(xiàn)納稅服務(wù)職能,當(dāng)然也就直接決定了納稅服務(wù)工作考評的基本原則與方法。近年來,稅務(wù)機(jī)關(guān)對納稅人的需求十分關(guān)注,進(jìn)行了大量的研究,然而對稅務(wù)部門納稅服務(wù)供給的理論研究卻十分少見,對這些問題尚未提供較理想的答案。本文試對稅務(wù)部門納稅服務(wù)供給邊界及其約束條件進(jìn)行基本表述。

二 稅務(wù)部門納稅服務(wù)供給邊界分析

稅務(wù)部門納稅服務(wù)供給主要表現(xiàn)為兩個層次,一是來自法律的硬性規(guī)定,二是源自公共道德與公共倫理的規(guī)范與要求,因此,納稅服務(wù)的供給邊界應(yīng)對應(yīng)有兩個層次,即法律邊界和公共道德倫理邊界。

(一)稅務(wù)部門納稅服務(wù)供給的法律邊界

稅務(wù)部門納稅服務(wù)供給的法律邊界,是指稅務(wù)部門根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定向納稅人提供服務(wù)的最大可能范圍。

納稅服務(wù)的核心是納稅人的合法權(quán)益保護(hù)。根據(jù)各國稅收實(shí)踐情況看,納稅服務(wù)的實(shí)現(xiàn)渠道主要有兩種:(1)幫助納稅人了解和履行法定義務(wù);(2)幫助納稅人行使法定權(quán)力。因此納稅服務(wù)供給的核心形式表現(xiàn)為稅務(wù)部門基于法律法規(guī)規(guī)定而向納稅人提供的各項(xiàng)納稅服務(wù)事項(xiàng)。這些服務(wù)按其不同性質(zhì)可為權(quán)益性服務(wù)、職能型服務(wù)和程序性服務(wù)。權(quán)益性服務(wù)是針對辦稅活動全過程中對納稅人合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)而提供;職能型服務(wù)則是針對辦稅活動全過程中納稅人法定義務(wù)有效履行而提供。這兩者服務(wù)主要解決“做不做”和“做對了嗎”的問題。納稅人權(quán)利與義務(wù)屬于法律范疇,因此納稅服務(wù)供給邊界的核心約束是法律對納稅人權(quán)利和義務(wù)的具體規(guī)定,這種邊界可稱之為法律邊界。法律邊界內(nèi)的純程序性服務(wù)很少,一般是以程序體現(xiàn)權(quán)利或義務(wù)。

納稅服務(wù)供給的法律邊界大小受兩個因素影響:

1、一國法律對納稅人權(quán)利和義務(wù)的具體規(guī)定。

一國法律對納稅人應(yīng)享有的權(quán)利和義務(wù)的具體規(guī)定決定納稅服務(wù)供給的法律邊界的基本界限。世界各國都制定了稅收方面的法律和規(guī)定,對納稅人的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行管理。20世紀(jì) 80年代以來,發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家如美國、英國、加拿大、澳大利亞等,都陸續(xù)頒布了不同立法級次的納稅人權(quán)利保護(hù)法律和規(guī)定,把納稅人的權(quán)利以法律形式明確下來。1977年,澳大利亞公布了《納稅人憲章》,將法律規(guī)定的各項(xiàng)納稅人權(quán)利和義務(wù)匯編成專門文件供納稅人使用,1985年和 1986年加拿大和英國也隨后分別公布了《納稅人權(quán)利法案》和《納稅人權(quán)利憲章》。美國1988年制定《納稅人權(quán)利法案》,1994年和 1996年兩次修改該法案。1996年版法案主要包括了兩個部分,一部分是解釋納稅人擁有的基本權(quán)利,另一部分是解釋納稅檢查、上訴、稅款征收和要求退稅的程序。OECD(中文名:經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)在 2003年發(fā)表的《納稅人的權(quán)利和義務(wù)》報告中首次公布了納稅人憲章范本,供各國參照各自具體情況制定符合本國國情的納稅人憲章,憲章范本包括納稅人六項(xiàng)權(quán)利和五項(xiàng)義務(wù)(如下表 1)。其成員國和其他非成員國之后頒布的納稅人憲章大多以此為范本。

表1: OECD關(guān)于納稅人權(quán)利與義務(wù)的范本

由于國情不同,各國對納稅人的合法權(quán)利和法定義務(wù)的規(guī)定在存在共性同時也有著一些差異。

表 2: 部分國家納稅人權(quán)利與義務(wù)的內(nèi)容

我國于 2009年 11月 6日發(fā)布《國家稅務(wù)總局關(guān)于納稅人權(quán)利與義務(wù)的公告》,把分散于各類法律之中的納稅人權(quán)利和義務(wù)歸集整理起來,明確提出納稅人享有 14項(xiàng)權(quán)利和 10項(xiàng)義務(wù)(如下圖)。雖然這項(xiàng)公告在法律效力上等級不算高,但它為納稅人享受權(quán)利履行義務(wù)以及稅務(wù)部門為納稅人享受權(quán)利履行義務(wù)提供針對性服務(wù)做出了更加易于操作的準(zhǔn)確明晰的表述。

表3: 我國納稅人的權(quán)利與義務(wù)

一國關(guān)于權(quán)利和義務(wù)的法律具體規(guī)定直接決定了納稅服務(wù)供給法律邊界的基本界限,但還有一些具體問題需要解決。

2、一國稅務(wù)行政當(dāng)局根據(jù)授權(quán)對涉及納稅人權(quán)利與義務(wù)法律條款的具體解釋及由此確定的服務(wù)規(guī)范。

法律的規(guī)定常常是較為概括性的,對于界定法律規(guī)定各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)的具體適用范圍而言,一國稅務(wù)行政當(dāng)局根據(jù)授權(quán)對涉及納稅人權(quán)利與義務(wù)法律條款的具體解釋及由此確定的服務(wù)規(guī)范就極為重要了。如前文所舉之稅收管理員上門宣傳的例子,國家規(guī)定納稅人有知情權(quán),《國家稅務(wù)總局關(guān)于納稅人權(quán)利與義務(wù)的公告》將其表述為“您 (即納稅人)有權(quán)向我們了解國家稅收法律、行政法規(guī)的規(guī)定以及與納稅程序有關(guān)的情況,包括:現(xiàn)行稅收法律、行政法規(guī)和稅收政策規(guī)定;辦理稅收事項(xiàng)的時間、方式、步驟以及需要提交的資料;應(yīng)納稅額核定及其他稅務(wù)行政處理決定的法律依據(jù)、事實(shí)依據(jù)和計(jì)算方法;與我們在納稅、處罰和采取強(qiáng)制執(zhí)行措施時發(fā)生爭議或糾紛時,您可以采取的法律救濟(jì)途徑及需要滿足的條件”。根據(jù)以上解釋,顯然,知情權(quán)并不意味稅務(wù)部門必須在納稅人未必愿意接受的情況下主動上門宣講稅法,而應(yīng)是稅務(wù)機(jī)關(guān)盡可能提供納稅人知情的渠道并在其有疑問時予以幫助解答。以此為標(biāo)準(zhǔn),那么該地稅務(wù)部門對稅收管理員上門宣傳的考核要求,實(shí)質(zhì)上已經(jīng)超越了稅務(wù)部門納稅服務(wù)供給的法律邊界,其考核方式就顯得不甚合理,反而給納稅服務(wù)工作帶來負(fù)面效應(yīng)。類似問題還有不少,如公告規(guī)定納稅人有“納稅申報方式選擇權(quán)”,那么提供多種納稅申報方式選擇應(yīng)該屬于稅務(wù)部門應(yīng)向納稅人提供的納稅服務(wù)事項(xiàng),按照總局國稅發(fā)[2005]165號文關(guān)于納稅服務(wù)原則的表述,應(yīng)該無償提供,那么郵寄申報的郵寄函件和遠(yuǎn)程申報的申報軟件的提供是否都應(yīng)該是無償?shù)哪?如果界定為法定服務(wù)內(nèi)容,則毫無疑問是無償?shù)?。但基層不少干部缺乏判別標(biāo)準(zhǔn)。在 12366電話呼叫中,有些客戶問工作人員訊問涉及稅收籌劃的問題,甚至問及注稅、注會的稅法考題,工作人員是否應(yīng)該做答,不回答被投訴怎么辦,工作人員服務(wù)考核指標(biāo)對此是否容忍,這是否屬于納稅人的知情權(quán)范疇?根據(jù)公告的表述,納稅人有權(quán)向我們了解國家稅收法律、行政法規(guī)的規(guī)定以及與納稅程序有關(guān)的情況,但并沒有要求稅務(wù)機(jī)關(guān)提供稅收籌劃方案和解題的責(zé)任。即便這樣,基層干部面對這類情況時心里沒底,不知如何處理。

只有將對納稅人權(quán)利與義務(wù)的規(guī)定做出更加明確的解釋,并在操作層面規(guī)定成具體的工作要求或工作規(guī)范,才能完整界定納稅服務(wù)供給的法律邊界,給基層干部有明確的操作依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn),避免基層部門在納稅服務(wù)實(shí)踐工作中發(fā)生偏離或扭曲的行為。

(二)稅務(wù)部門納稅服務(wù)供給的倫理道德邊界

稅務(wù)部門納稅服務(wù)供給的倫理道德邊界,是指稅務(wù)部門按照公共倫理與公共道德規(guī)范要求,向納稅人提供服務(wù)的最大可能范圍。

法律邊界界定了納稅服務(wù)的核心內(nèi)容,但不能解決納稅服務(wù)的全部問題。在實(shí)際工作中,僅以合法的標(biāo)準(zhǔn),許多納稅服務(wù)工作就找不到操作依據(jù),也就無法確定規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。例如:

1、面對納稅人稅務(wù)人員的態(tài)度情緒及禮儀;

2、稅務(wù)部門通過簡化程序提高效率以提高納稅人辦稅效率、減少辦稅成本;

3、納稅人提出辦稅廳是否可提供按摩椅;

4、某地有大量青年男女年底需到辦稅廳辦理個人所得稅申報,如因外部特殊原因,大量小孩無法由學(xué)校、家庭和商業(yè)機(jī)構(gòu)照看,不得不帶到辦稅廳,稅務(wù)部門是否要解決辦稅時小孩的安置問題以防小孩受傷或丟失,等等。

這些問題很難用是否合法來界定,不能說納稅人要求提供按摩椅就不合法,法律確實(shí)沒有此類規(guī)定。因此,總局在《全國稅務(wù)系統(tǒng) 2010-2012納稅服務(wù)工作規(guī)劃》一文中指出,納稅服務(wù)基本原則中有一條為“滿足合理需求”。遺憾的是,該文并未對合理二字做出解釋或界定,因此,現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生不少問題,無法按這一原則操作,使這個原則失去操作意義。合理,應(yīng)指合乎情理,也可以理解為合乎公共道德與公共倫理。法律解決的是人與人、人與社會最核心最基本的關(guān)系,但還有大量的問題需要用倫理道德規(guī)范來解決。對于稅務(wù)部門,除依據(jù)法律,在其職能行使過程中,也需要用公共道德和公共倫理的規(guī)范來處理與納稅人之間的關(guān)系。公共道德是指公共關(guān)系中的個體的道德規(guī)范,公共倫理是在法律的硬約束和個人道德的自律之間在社會公共領(lǐng)域處理公共事務(wù)的道德規(guī)范,表現(xiàn)在政府活動領(lǐng)域則主要指公共管理倫理,它主要表現(xiàn)為政府官員的職業(yè)道德規(guī)范。每個稅務(wù)干部個體,在面對每個納稅人時的個人道德規(guī)范如何,對納稅服務(wù)的效果具有重要影響,稅務(wù)部門各級官員職業(yè)道德規(guī)范對納稅服務(wù)績效的影響更加重大。公共倫理不解決“對與錯”,而是解決“好不好”的問題,它講求“無過錯不受懲罰”,注重社會效應(yīng),而非單純的經(jīng)濟(jì)利益和法律權(quán)威。如上例 4,法律上,辦稅過程中小孩的安置無需稅務(wù)部門考慮,但如果帶小孩被迫成為絕大多數(shù)年輕納稅人辦稅過程的必然選擇,那么從公共倫理的角度納稅人并無過錯,而要面臨辦稅過程中小孩受傷或丟失的風(fēng)險,當(dāng)這種情況由個別現(xiàn)象變成普遍現(xiàn)象時,稅務(wù)機(jī)關(guān)是否有責(zé)任在一定范圍內(nèi)解決這一現(xiàn)實(shí)問題吶?國家人事部 2002年制定的《公務(wù)員行為規(guī)范》一文中有多處對公共部門官員職業(yè)道德提出要求,特別是“勤政為民”一節(jié)更加詳細(xì)。一些人認(rèn)為,把納稅人要辦的事辦好就行了,沒必要端茶倒水點(diǎn)頭哈腰的,這是似是而非的說法。把事辦對辦好是最基本的服務(wù),稅務(wù)機(jī)關(guān)不僅要把事辦好,還要向外部顯示全心全意為人民服務(wù)的奉獻(xiàn)精神,讓人民滿意。這也是公務(wù)員行為規(guī)范里明確做出要求的。這些公共倫理和公共道德的規(guī)范主要表現(xiàn)在程序性服務(wù)環(huán)節(jié),不是規(guī)范對錯,而是規(guī)范事做得好不好,對其適用范圍的大小判斷決定納稅服務(wù)供給的倫理道德邊界。

(三)稅務(wù)部門納稅服務(wù)供給的福利性約束

納稅服務(wù)供給的法律邊界和倫理道德邊界是納稅服務(wù)供給在這兩個范疇的最大可能而非現(xiàn)實(shí)能力。納稅服務(wù)的供給還必須考慮福利性因素對其的制約。這里的福利指因納稅服務(wù)供給增加帶來的經(jīng)濟(jì)利益和其他社會利益,包含經(jīng)濟(jì)性福利和非經(jīng)濟(jì)性福利。福利性因素從五個層面約束納稅服務(wù)供給:

1、納稅服務(wù)供給是否有對應(yīng)資金支持 (如果沒有或不足,就不能供給或只能部分供給);

2、納稅服務(wù)投入是否帶來納稅人納稅成本的減少;

3、納稅服務(wù)投入是否能帶來征稅成本的減少或稅收收入的增加;

4、.納稅服務(wù)投入未能帶來 2、3條情況發(fā)生,但民眾滿意度因此提高,稅務(wù)機(jī)構(gòu)形象提升(可以考慮供給);

5、多種納稅服務(wù)供給方案抉擇時的福利最大化原則。

福利性約束的效應(yīng)強(qiáng)弱決定納稅服務(wù)供給的法律邊界和倫理道德邊界的現(xiàn)實(shí)界限。

(四)基本關(guān)系

黑色箭頭代表福利性約束帶來的法律邊界和倫理道德邊界的伸縮

三、小結(jié)與策略

(一)小結(jié)

1、不是納稅人所有的納稅服務(wù)需求都要滿足,研究納稅服務(wù)需求很重要,研究稅務(wù)部門納稅服務(wù)供給邊界在當(dāng)前同樣具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

2、納稅服務(wù)供給邊界可分為法律邊界和倫理道德邊界。法律相對明晰,法律邊界也較易確定,公共倫理道德的適用范圍較為抽象,倫理道德邊界較難準(zhǔn)確界定。

3、納稅服務(wù)福利性約束影響兩種邊界的大小,決定納稅服務(wù)供給的現(xiàn)實(shí)邊界。

(二)明確納稅服務(wù)供給邊界的策略

1、完善法律法規(guī),使法律對納稅人權(quán)利和義務(wù)的表述更加充分完整,使納稅人應(yīng)得的權(quán)利與應(yīng)履行的義務(wù)有更具體明確的法律規(guī)范。

2、對法定的納稅人權(quán)利和義務(wù)做出更加明確的界定與解釋,并由此制定操作層面的具體規(guī)范,澄清稅務(wù)部門納稅服務(wù)供給實(shí)踐的法律邊界,分清哪些是法定納稅服務(wù)內(nèi)容。

3、加強(qiáng)對公共倫理與公共道德規(guī)范的研究與實(shí)踐,進(jìn)一步挖掘納稅服務(wù)供給在該領(lǐng)域的人文內(nèi)涵,豐富納稅服務(wù)的內(nèi)容和品味,使法律和情理在稅收實(shí)踐中更好地有機(jī)融合。例如:為使納稅人辦稅更快更省更好的納稅服務(wù)舉措的提供應(yīng)更多從公共倫理與道德的角度找依據(jù)和規(guī)范。

4、盡快建立納稅服務(wù)專項(xiàng)支出預(yù)算管理,加強(qiáng)對納稅服務(wù)供給的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會效應(yīng)分析,構(gòu)建納稅服務(wù)成本分析模型和成本——效益分析模型,使稅務(wù)部門提供納稅服務(wù)時效率更高、績效更好、口碑更好。

F810.423

A

1008-4614-(2010)05-0003-04

2010-09-23

張峰(1973-),男,湖南津市人,湖南稅務(wù)高等?？茖W(xué)校講師。