農田水利基礎設施建設投入機制研究——基于山東省第二次農業(yè)普查資料的分析

□王仁強 李智勇 岳書銘

農田水利基礎設施建設投入機制研究
——基于山東省第二次農業(yè)普查資料的分析

□王仁強 李智勇 岳書銘

改革與完善農田水利基礎設施投入機制,有助于提高農業(yè)綜合生產能力和可持續(xù)發(fā)展能力,是新農村建設中需要著力抓好的工作領域。本文依據山東省第二次農業(yè)普查資料,一方面,從村莊層面分析了山東省農田水利基礎設施現狀與特點;另一方面,分析了不同類型地區(qū)村莊水利基礎設施建設資金來源情況及其特點,總結分析了部分地區(qū)多元融資加強農田水利基礎設施建設的實踐經驗;在此基礎上提出了進一步改革與完善農田水利基礎設施投入機制的原則與重點領域。

基礎設施;農田水利;投入機制

本文以山東省第二次農業(yè)普查有關資料所反映的農田水利基礎設施建設的現狀為依據,結合部分地區(qū)加強農田水利基礎設施建設的實踐經驗,探討既與農村社會經濟發(fā)展水平、農村經濟管理體制和產權制度相適應,又能加快新農村建設速度、提高新農村建設質量的農田水利基礎設施高效投入機制,為相關職能部門制定政策和科學決策提供依據。

一、山東省農田水利基礎設施現狀

（一）不同類型地區(qū)灌溉條件情況

山東農業(yè)受自然環(huán)境因素影響,農田水利基礎設施建設的重點是發(fā)展灌溉事業(yè),主要灌溉方式包括機電灌溉、噴灌和滴滲灌。根據山東省第二次農業(yè)普查數據,2006年山東省機電灌溉面積占耕地面積的比重為 66.4%,較 1996年提高 0.5個百分點。滴灌和滲灌面積占耕地面積的比重分別為6.8%和 0.1%。但不同自然環(huán)境條件下灌溉方式存在明顯的差異。具體情況參見表 1。

從表 1數據可以看出,機電灌溉是目前山東省農田灌溉的主要方式,但受自然和社會經濟條件影響,平原地區(qū)機電灌溉面積所占比重要遠高于丘陵地區(qū)和山區(qū),前者分別是后兩者的 3.17倍和 4.96倍。噴灌灌溉方式近年來有所發(fā)展,丘陵地區(qū)水平最高,但也只占總灌溉面積的 10.7%,山區(qū)占 7.6%略高于平原地區(qū) 5.5%兩個百分點。而代表灌溉技術先進水平的滴滲灌目前發(fā)展水平很低,只占全省總灌溉面積的 0.1%。

按地區(qū)劃分,山東省 17個地 （市）主要灌溉方式的機電灌溉發(fā)展也很不平衡。普查數據表明,機電灌溉面積占耕地面積 75%以上的有聊城 （96.97%）、德州 （95.66%）、濱州 （91.33%）、東營 （88.31%）、菏澤 （86.87%）、濟寧（82.4%）、濟南 （75.41%）七個沿黃地市,機電灌溉面積占耕地面積超過 50%不足 75%的包括淄博 （71.78%）、泰安 （71.61%）、濰坊 （65.55%）、萊蕪 （50.98%）四個地市,低于 50%的有棗莊 （45.61%）、青島 （39.15%）、煙臺 （32.15%）、臨沂 （27.78%）、日照 （13.12%）、威海（10.99%）六個地市。造成這種差異的一個重要因素是東部地市所處自然環(huán)境多為丘陵山區(qū),灌溉水源以水庫、池塘為主要水源供應地,西部地區(qū)主要是沿黃平原,引黃灌溉和運用機電井抽取地下水作為主要灌溉方式。

（二）不同地區(qū)村莊水利設施狀況

為了能夠對經濟發(fā)達程度不同的地區(qū)農田水利基礎設施狀況加以對比,我們按照 2006年人均 GDP將全省 17各地市粗略地劃分為發(fā)達地區(qū)、中等發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)。發(fā)達地區(qū)包括濟南、青島、煙臺、威海、淄博、東營六個地市,人均 GDP在 36394元至 74048元,中等發(fā)達地區(qū)包括濰坊、棗莊、泰安、日照、萊蕪、德州、濱州七個地市,人均 GDP介于 18071元至 23430元之間,落后地區(qū)包括濟寧、臨沂、棗莊、菏澤四個地市,人均 GDP介于 6652元至 15347元之間。不同地區(qū)村莊農田水利設施狀況參見表 2。

表 2 不同地區(qū)村莊農田水利設施狀況

從表 2數據可以看出,山東省在正常年景下用水有保障的村所占比例較高,達到 93.3%,但不同發(fā)達程度地區(qū)之間也有一定差異,總體表現為越是發(fā)達地區(qū)用水有保障的村所占比例越低。與這種差異相聯(lián)系,擁有機電井設施以及排灌站的村莊在發(fā)達地區(qū)低于中等發(fā)達地區(qū),中等發(fā)達地區(qū)又低于落后地區(qū)。這種差異性,與發(fā)達地區(qū)主要地處山東東部丘陵地區(qū)的自然特點所決定的灌溉設施結構有關,在一定程度上可能與農業(yè)在不同類型地區(qū)所處的重要性程度從而對農田水利基礎設施建設的重視程度或者說是需求程度有關。而能夠使用的灌溉用水塘和水庫的村莊,在不同類型地區(qū)表現出發(fā)達地區(qū)明顯高于中等發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)。這既可能與滿足該類基礎設施建設所需投入水平有關,也可能與過去長期累積建設重點領域的差異有關。

二、山東省農田水利基礎設施建設投入分析

（一）不同類型地區(qū)村莊水利基礎設施建設資金來源情況分析

村莊農田水利基礎設施建設的資金來源渠道主要有三種：國家、集體和其他。從山東省第二次農業(yè)普查數據看,村莊農田水利基礎設施建設所需資金來源十分缺乏。2006年,山東省高達 77.5%的村莊農田水利基礎設施建設沒有任何資金來源,只有 22.5%的村莊有國家、集體和其他村莊的資金投入,并且這種狀況無論在發(fā)達地區(qū)、中等發(fā)達地區(qū)還是落后地區(qū)差異并不明顯。有資金來源的村莊則主要來源于村集體,具體情況參見表 3。

根據表 3數據不難算出,村莊農田水利基礎設施建設資金在國家、集體和其他來源中,資金來源于集體占最大比重,達到有資金來源村莊的 70%,而來源于國家和其他途徑的村莊兩者之和僅占 30%。其中來源國家的村莊在發(fā)達地區(qū)和中等發(fā)達地區(qū)只占 10%左右,比重較大的落后地區(qū)也不足 14%。

表 3 不同地區(qū)水利投資資金來源情況

村莊農田水利基礎設施建設缺乏必要的資金來源這一狀況,與農村稅費制度改革后村集體建設事業(yè)所需資金主要靠“一事一議”這種制度安排有著密切的關系。稅費改革后,“兩工”取消,基層財政減收,影響了農田水利基本建設的組織發(fā)動。據統(tǒng)計,2002、2003、2004年,全省農田水利基本建設勞動積累工投入與稅費改革前 2001年相比分別減少 1.1億個、2.1億個、2.4億個,全省涉農稅費收入與稅費改革前的 2001年相比分別減少 16億元、10億元、40億元。

（二）改善農田水利基礎設施建設投入的探索

開展好農田水利基本建設,落實資金投入是基礎。為了解決農田水利基礎設施建設投入問題,山東省積極探索多元融資辦水利的路子。

1.發(fā)揮財政資金引導作用,堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,推動以城帶鄉(xiāng)、以工補農

城市支持農村,工業(yè)反哺農業(yè),是經濟發(fā)展的必然趨勢。山東省各地積極探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的具體形式,促進農田水利基礎設施建設：按照規(guī)定,全省每年用于農田水利綜合整治的出讓金就有 40多億元;每年全省從城鎮(zhèn)、企業(yè)征收的水資源費和河道維護費達 20多億元,其中40%以上用在農田水利建設上;積極發(fā)展城市水利、生態(tài)水利、旅游水利,在城區(qū)河道治理中,不僅解決了城市防洪問題,美化了城市環(huán)境,提高了城市品位,而且通過層層攔蓄,為下游農田提供了大量的灌溉水源。例如,壽光市投資9000多萬元進行彌河治理,年增蓄水量 5000多萬方,補充地下水 1億多方。

對于一家一戶干不了,企業(yè)、社會不愿意搞的一些生產性工程,通過財政資金的扶持,解決工程建設的設備材料費用,對促進“一事一議”順利開展,調動群眾投工投勞積極性,促進農田水利基本建設開展具有重要作用。中央財政拿出部分資金搞“民辦公助”試點以來,山東省財政也列支了 3000萬元,開展“民辦公助”補助試點項目建設。

2.深化改革,提高群眾參與程度,調動農民投入的積極性

省、市及 100多個縣 （市、區(qū)）相繼出臺了鼓勵政策,推動以“明晰所有權、放開建設權、搞活經營權”為主要內容的小型水利工程產權制度改革向縱深發(fā)展。截至 2005年,全省個人、聯(lián)戶、股份制建設新建小型水利工程 48萬多處,吸引群眾投入 14億多元;原有集體所建的小型工程,通過承包、租賃、拍買等形式,已有80%以上明晰了產權、管理權和經營權,回收資金 9.5億元,盤活固定資金產 24億元。山東省組織群眾開展農田水利基本建設的方式主要有兩種：一是跨村、跨鄉(xiāng)工程,采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府領導下的民主議事,具體是每村選派代表組成民主議事機構,每年對所要實施的農田水利工程由代表在廣泛征求所在村群眾意見的基礎上,三分之二以上代表通過后,提請黨委、政府實施。茌平縣菜屯鎮(zhèn)就通過這種形式,在一個月內投入資金 100多萬元,投入工日 12萬多個,完成了 2條引黃渠及 8條支渠的清挖任務。二是村內工程,依照“一事一議”規(guī)定,各地按照“議得起、干得成”的原則,采取靈活多樣的議事方式。目前普遍采用的議事方式是“兩會制”：“兩委”提議題,黨員大會形成預案,村民代表會議形成決議,村干部分工執(zhí)行,村務監(jiān)督小組負責監(jiān)督。

3.通過有償轉讓水土資源使用權,促進社會投入

充分利用水土資源,變死水為活水,變包袱為財富,通過轉讓水權、沙土資源使用權等方式,盤活水土資源,成為許多地方解決水利建設資金的一條重要途徑。全省通過水資源開發(fā)利用有償轉讓,已吸引社會投入資金 8億多元搞水利建設,每年為水管單位籌措 1億多元建設資金。全省近 2500萬畝引黃灌區(qū)的清淤也主要依靠水費收入完成。另外,隨著耕地保護力度的加大,部分地方積極探索溝渠清淤土的轉化利用,解決工程建設資金。嘉祥縣在實施 10萬畝標準方田建設中,探索出了一條“挖溝賣土、筑路植樹、植樹售權、融資興水”的市場化路子。

4.適應土地集約利用趨勢,調動農民合作組織、企業(yè)、外資投入的積極性

一方面,隨著社會主義市場經濟的逐步完善,提高自身的組織水平,解決一家一戶或幾戶在基礎設施建設、生產、銷售環(huán)節(jié)方面的制約,已成為許多群眾的迫切要求。山東省在農田水利建設中因勢利導,規(guī)范、扶持農民合作組織發(fā)展,鼓勵農民合作組織自行聯(lián)合開展農田水利基本建設。從 2003年開始,山東省財政每年列出 300萬元專項,扶持灌區(qū)用水者協(xié)會、供水協(xié)會等農民合作組織的發(fā)展。蒙陰縣已有 401個村建立了合作社,占全縣村莊總數的 68%;合作社新建各類水利設施 3870處。棲霞縣農民成立了各類水利聯(lián)合體 3000多個。另一方面,農副產品加工企業(yè)紛紛采用“企業(yè) +基地 +農戶”的生產經營模式,在尊重農戶意愿的前提下,通過企業(yè)承包、租賃土地,推動土地合理流轉,提高土地的集約化水平。這一方面解決了農田水利基本建設的投入問題,增強了農民抵御風險的能力,另一方面,通過企業(yè)的規(guī)?；卫?改變了一家一戶單打碎敲,治理效果不明顯和治理效益不突出的弊端,每一處企業(yè)生產基地都成為農村水利現代化的示范園。目前,山東省已建成各類農業(yè)園區(qū)、企業(yè)原材料生產基地 1000多個,涉及土地面積 400萬畝左右,企業(yè)農田水利基礎設施投入達 5億元左右。

三、農田水利基礎設施建設投入機制改革探討

水利設施發(fā)揮作用有賴于良好的管理,良好的管理建立在科學的體制之上。長期以來,國家對中小型農村水利設施的建設和管理投入有限,主要靠農民投工投勞。20世紀 80年代開始在農村實行農村家庭聯(lián)產承包責任制、統(tǒng)分結合的經濟制度后,農民的組織性日益減弱。進入新世紀,隨著農村稅費改革的推行,傳統(tǒng)的中小型農村水利建設投入機制不適應形勢發(fā)展要求,改革勢在必行。

（一）投入機制改革的基本原則

1.統(tǒng)籌安排、分類指導原則

一是劃清水利項目的類屬,明確市場與政府以及各級政府投資分攤比例。水利項目應劃分為完全公益性的項目、完全競爭性的水利項目和大量介于兩者之間的項目,并配套相關政策。二是完善政府財政投入機制。政府財政投入機制包括財政投入穩(wěn)定增長的機制、財政補償機制和財政信貸機制三方面內容。對水利建設的投入水平必須保持與其他基礎設施建設投入水平的協(xié)同性,從而需要水利財政投入穩(wěn)定增長。

2.因地制宜、科學規(guī)劃原則

根據當地水資源條件、生產實際需要和投資可能,合理確定工程建設布局、規(guī)模和形式,杜絕重復投資和形象工程。興建和改造小型農田水利工程設施要堅持水源、骨干工程和田間工程配套建設,水利措施要與農業(yè)措施相結合,確保工程建成后,充分發(fā)揮效益。充分尊重農民的意愿,調動農民參與建設和管理的積極性,項目建設的投工投勞方案要經受益區(qū)農民民主議事、民主決策通過。各級水利部門會同財政部門負責項目規(guī)劃、設計、管理和建設、技術指導,督促落實工程建成后經營和管護。

3.產權清晰、責權分明原則

農田水利基礎設施要明確所有權,落實管護責任。農戶自用為主的小微型工程,產權應歸個人所有,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府核發(fā)產權證;對受益戶較多的工程,可組建用水合作組織管理,國家補助形成的資產劃歸用水合作組織;對經營性的工程,積極引入市場機制,吸引社會資本進入,組建法人實體,實行企業(yè)化運作,國家補助形成的資產可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托水管站等組織持股經營,也可拍賣給個人經營。以合同為紐帶,通過用水合作組織管理、承包、租賃、股份合作、拍賣等形式,把小型農村水利工程管理體制納入法制化軌道。工程改制所回收的資金,歸工程所有者,并專項用于發(fā)展當地的農村水利事業(yè)。

4.兼顧生態(tài)效益、經濟效益和社會效益原則

水資源不僅是農業(yè)生產和農民生活必不可少的要素,而且還是一個地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。更新改造和使用現有水利工程,投資開發(fā)新的水利工程,不能僅僅追求經濟效益,還要注重生態(tài)效益。要以提高水資源利用效率為核心,提高農業(yè)綜合生產能力和可持續(xù)發(fā)展能力,保護和改善農村水環(huán)境為目標,為農業(yè)增產、農民增收和農村經濟發(fā)展服務,推動農村社會走上生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。尤其要處理好水資源利用與保護的關系。經營者擴建、改建、新建水利工程,要符合當地水利建設的總體規(guī)劃,不得進行掠奪式開發(fā)利用,不得破壞水土資源和生態(tài)環(huán)境,以促進水資源的合理開發(fā)、利用和保護。按照山、水、田、林、路統(tǒng)一規(guī)劃,旱、澇、風、沙、堿綜合治理的原則,持之以恒地開展農田水利基本建設,改善農業(yè)生產條件和農村生存環(huán)境。

（二）投入機制改革的重點

1.完善農業(yè)水利建設的多元化投資體制

水利產業(yè)政策規(guī)定的國家和農民責任分攤的辦法,是一套市場經濟下合理的運作模式,目前主要的問題是各級政府對農田灌排骨干工程投資不足。在加大政府投入力度的同時,要完善水利工程投資體制,比如某些水利項目政府墊付一定比例的資本金,使水利工程成為可以營利項目,吸引社會資金的投入。

2.建立財政的投入和補償穩(wěn)定增長的機制

首先,農田水利基礎設施要與其它基礎設施協(xié)同發(fā)展,農田水利基礎設施的財政性投入要有一個財政投入穩(wěn)定增長的保證。其次,財政資金無償投入與有償使用相結合,對純水利公益品只能是財政以無償性的方式投入,但對非公共品也有必要給予財政支持,但支持的方式應該是多樣化。最后,改變財政補償機制,逐步將部分供水按市場加以配置,使水價有大幅度提高,國家對農田水利設施的補償轉向對困難人口實行用水補貼,實現社會收入再分配。由于部分供水市場化,水價的提高能夠加快水利設施的市場化運行,使供水收入逐步達到彌補運行費用和水利設施投資的水平。

3.建立健全農田水利基本建設投入績效評價和監(jiān)督機制

針對我國目前農田水利基礎設施建設績效評價機制嚴重缺位、監(jiān)督機制不夠完善的實際情況,各級政府和有關部門應在積極抓好農田水利基礎設施建設基礎工作的同時,盡快建立健全農田水利基礎設施建設績效評價機制和監(jiān)督機制。對農田水利基本建設項目申報、確定、建設過程中出現的管理漏洞及腐敗行為,不僅要嚴肅查處當事人的責任,還要嚴肅查處有關領導及項目負責人的責任。對情節(jié)較輕的給予行政及罰款處分,對觸犯刑律的要繩之以法,殺一儆百,以便從根本上杜絕“人情項目”、“關系項目”和“豆腐渣”工程,確保財政資金運行于陽光之下,確保農田水利基本建設工程籌建一個,成功一個,讓農民在最大范圍內受益一個。

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F 323.213

A

1008-8091（2010）02-0060-05

2010-03-18

山東省第二次農業(yè)普查招標課題“加強農田水利基礎設施建設的投入機制及管理模式研究”階段性成果,課題主持人：岳書銘。

山東農業(yè)大學經濟管理學院,山東泰安,271018

王仁強 （1963-）,男,山東農業(yè)大學經管學院副教授,主要研究領域：產業(yè)組織;岳書銘 （1964-）,男,管理學博士,山東農業(yè)大學經管學院教授,主要研究領域：農業(yè)經濟理論與政策、農村公共管理;本文通訊作者。

表 1 山東省不同類型地區(qū)灌溉條件狀況（占耕地面積比重） 單位：%

全省 平原 丘陵 山區(qū)機電灌溉面積 66.4 83.4 26.3 16.8噴灌面積 6.8 5.5 10.7 7.6滴灌滲灌面積 0.1 0.0 0.1 0.1

鄧秀麗）