先“割肉”,再“拔釘子”

國(guó)家必須用“割自己肉”的感覺，來(lái)體會(huì)被征收土地、房屋之人民所遭受的痛苦。

最近在大陸發(fā)生的拆遷“釘子戶”的新聞，在臺(tái)灣受到相當(dāng)大程度的重視。類似抗拒拆遷的行為，在臺(tái)灣過(guò)去也經(jīng)?？吹?。臺(tái)灣最多產(chǎn)生抗?fàn)幍陌咐?，是在所謂違章建筑的拆遷之上。

臺(tái)灣也有“釘子戶”

在1945年日本戰(zhàn)敗離開臺(tái)灣之前，臺(tái)灣已經(jīng)將土地所有權(quán)制度規(guī)定得很詳盡，土地不是屬于公有，就是私有，沒有無(wú)主地。這也是因?yàn)榕_(tái)灣很小，只有36 000平方公里的面積，不存在民法無(wú)主物、未登記土地所有權(quán)而先占取得所有權(quán)的可能性。

占用公有土地是拆遷抗?fàn)幹饕a(chǎn)生之處。1949年之后，臺(tái)灣涌入許多來(lái)自大陸的軍公教人民，不少宿舍都是臨時(shí)性質(zhì)且簡(jiǎn)陋。這些小區(qū)多半蓋在公有土地之上。同時(shí)，不少民眾也違法興建房舍，當(dāng)時(shí)政府也基于各種理由容忍。等到臺(tái)灣逐漸發(fā)展，城市化計(jì)劃推行后，這些舊房舍的拆遷，都會(huì)面臨抗?fàn)幍膯?wèn)題。

對(duì)于一般的拆遷，如果是對(duì)合法土地的征收，臺(tái)灣有一套頗為完整的法制，依據(jù)2000年2月2日公布的“土地征收條例”，已經(jīng)將土地征收的程序完整的規(guī)定出來(lái)，包括由征收計(jì)劃的制訂公布、補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)給等，都有很清楚的規(guī)定，特別是在征收計(jì)劃公布前，要經(jīng)過(guò)公聽會(huì)程序，此時(shí)民意機(jī)關(guān)可以扮演很重要的角色。

此外征收前還要經(jīng)過(guò)廣泛的協(xié)商手續(xù)，例如可否經(jīng)過(guò)買賣方式或是透過(guò)租用、設(shè)定地上權(quán)方式來(lái)取得土地，而不必非征收不可。即使必須征收土地，也要給予公平、合乎市價(jià)的補(bǔ)償費(fèi)，這也是一般人民最注意之處。由于人民對(duì)自有土地視為身家性命，所以土地的價(jià)格都必須很迅速地反映市價(jià)，每年地方政府都會(huì)有專業(yè)的地價(jià)委員會(huì)來(lái)評(píng)定地價(jià)。這個(gè)所謂公告地價(jià)，也是人民據(jù)以繳付地價(jià)稅的依據(jù)，所以是比較公平的地價(jià)。

而在實(shí)際征收時(shí)，還會(huì)提高若干的成數(shù)，例如現(xiàn)行政策可以高到四成的補(bǔ)償。至于地面的農(nóng)作物也按照市價(jià)補(bǔ)償。當(dāng)然如果土地價(jià)格公告太低時(shí)，也會(huì)引起民眾的抗?fàn)?。例?004年11月4日，臺(tái)灣桃園便有300位民眾抬棺抗議。2006年10 月27日臺(tái)南縣也有上百位民眾抗議。這些事情發(fā)生后，地價(jià)委員會(huì)大多調(diào)整了地價(jià)的幅度。

至于違章建筑的拆遷，是行政執(zhí)行法的規(guī)范內(nèi)容，拆遷戶會(huì)受到交出房屋土地或自行拆遷的書面警告以及一定的期間完成此義務(wù)。而后，如不遵守，才會(huì)宣告將定期進(jìn)行強(qiáng)制拆除。因此，這是行政程序法中經(jīng)?？梢钥吹降墓珯?quán)力強(qiáng)制的行為。

對(duì)于違法住宅的拆除，以及違章住戶的拆遷，由于居住者大多數(shù)是經(jīng)濟(jì)上的弱者，許多是除此處外，別無(wú)居處。社會(huì)頗多同情這些人民。他們的抗?fàn)幰哺ち?。例如外省眷村的拆遷，許多位于市區(qū)的老舊眷村，隔壁的地價(jià)已經(jīng)極高，為了市容及交通必須拆遷，但住戶幾乎沒有樂意離開者。

臺(tái)灣政府對(duì)于這種類型的拆遷戶，多半采取“先建后拆”，先在較便宜的地方興建國(guó)民住宅，安置拆遷戶。而后對(duì)不愿離開者，采取強(qiáng)制驅(qū)離?；旧喜粫?huì)使用武器，而是用警察人力把人架走，用推土機(jī)推掉房舍。

政府用處理這些昂貴土地的收益的一小部分，來(lái)作為安置拆遷戶的經(jīng)費(fèi)是足夠的，所以拆遷戶的抗?fàn)?，多半是討價(jià)還價(jià)的手段，例如希望購(gòu)買國(guó)民住宅的補(bǔ)助條件能更好，包括房間更大、價(jià)錢更便宜等。

但是盡管如此，臺(tái)灣還是有出現(xiàn)“釘子戶”的情形。最近的一次，是發(fā)生在約10年前，臺(tái)北市最后一塊大面積的違章建筑群──七號(hào)公園預(yù)定地進(jìn)行拆遷。當(dāng)時(shí)的市長(zhǎng)陳水扁強(qiáng)力進(jìn)行，結(jié)果引起一位老兵住戶上吊自殺抗議，這件事情在往后陳水扁與馬英九進(jìn)行市長(zhǎng)選舉時(shí)，一再被提起。所以臺(tái)灣的地方政治人物對(duì)于拆遷戶的安撫極為重視，也希望千萬(wàn)不能鬧出人命。

“拔釘子”是“最后手段”

對(duì)于民眾抗?fàn)幍那樾?，在臺(tái)灣是運(yùn)用“集會(huì)游行法”的制度來(lái)處理。警察會(huì)對(duì)民眾經(jīng)過(guò)三次的舉牌警告，告知再不解散，便會(huì)根據(jù)本法來(lái)強(qiáng)制執(zhí)行驅(qū)散民眾，同時(shí)在場(chǎng)的民眾，尤其是領(lǐng)導(dǎo)者，也會(huì)依據(jù)本法的規(guī)定送交法辦。

拆遷戶的抗?fàn)幰餐瑯訒?huì)構(gòu)成妨害公務(wù)的行為。臺(tái)灣過(guò)去拆遷違章建筑時(shí)，也有住戶用潑糞水、丟石塊的方式來(lái)抗拒。往往此時(shí)會(huì)動(dòng)用防暴警察部隊(duì)來(lái)強(qiáng)行逮捕，而后拆除房屋。

就法律的立場(chǎng)而言，對(duì)于無(wú)權(quán)占有者，當(dāng)然可以毫不猶豫地行使公權(quán)力，但對(duì)于非法行為還是得靠合法手段來(lái)處理。對(duì)于弱勢(shì)的族群，也應(yīng)當(dāng)給予幫忙。臺(tái)灣也有發(fā)放所謂慰問(wèn)金的制度。例如為了使征收工程更加順利，會(huì)在征收補(bǔ)償費(fèi)上列上一個(gè)救濟(jì)金的項(xiàng)目，對(duì)不是征收所有權(quán)人給予補(bǔ)償。例如對(duì)于在公有土地上違法占用者，給予拆遷補(bǔ)助。雖然臺(tái)灣的行政院曾經(jīng)發(fā)函表示反對(duì)，認(rèn)為此舉會(huì)違反公平正義，也會(huì)鼓勵(lì)其它人非法占用公有土地，更會(huì)使公家財(cái)力負(fù)擔(dān)很重。不過(guò)這種情形很普遍，尤其在地方議會(huì)可以議決征收預(yù)算時(shí)，經(jīng)?？梢钥吹竭@種情形。

在城市進(jìn)行區(qū)域調(diào)整的大型建設(shè)時(shí)，會(huì)進(jìn)行所謂的市區(qū)重劃。這些原來(lái)老市區(qū)的居民，必須用心安置其居所。在重劃后的新都市住宅區(qū)，應(yīng)當(dāng)保留一部分作為安置原來(lái)居民之用。一般是在經(jīng)濟(jì)價(jià)值較差的地段，例如離商業(yè)區(qū)較遠(yuǎn)的住宅區(qū)。其它商業(yè)價(jià)值較高的土地可以賣出，作為建設(shè)費(fèi)用。

臺(tái)灣的“土地征收法”也在第59條規(guī)定，都市計(jì)劃變更而使征收土地不再為公用，政府若標(biāo)售時(shí)，應(yīng)當(dāng)公告1個(gè)月，而經(jīng)標(biāo)售后，原財(cái)產(chǎn)權(quán)人及繼承人，可以在決標(biāo)后的10日內(nèi)，優(yōu)先取得同價(jià)錢的購(gòu)買權(quán)。但無(wú)論如何，對(duì)于舊市區(qū)的原住民，必須加以安置的義務(wù)，是避免造成“釘子戶”的主要因素。

為了避免行政機(jī)關(guān)不合情理的強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)妥善動(dòng)用人民代表與協(xié)商的機(jī)制，讓雙方有轉(zhuǎn)圜的余地。在臺(tái)灣，每一次較大規(guī)模的拆遷抗?fàn)?，都可以看到民意代表的出現(xiàn)。民意代表的出現(xiàn)主要是向人民表達(dá)他的關(guān)心，這有吸引選票的作用;同時(shí)，因?yàn)槊褚獯淼脑趫?chǎng)，警察也會(huì)比較尊重，不至于輕易行使粗暴的行為。同時(shí)，各個(gè)政黨也會(huì)出面表示關(guān)切，也可以吸引媒體的注意。這說(shuō)明了靠政治手段的協(xié)商，仍是一個(gè)最可行的方法。

因此，強(qiáng)制拆遷手段應(yīng)該視為“最后手段”，也唯有當(dāng)公權(quán)力向拆遷戶，以及向社會(huì)顯現(xiàn)、證明出其已經(jīng)盡了最大的努力來(lái)照顧拆遷戶的利益，已經(jīng)進(jìn)行了最大的誠(chéng)意及耐心來(lái)協(xié)調(diào)拆遷，到最后仍然無(wú)法獲得拆遷戶的理智配合，此時(shí)才可以進(jìn)行最后的“拔釘子”的強(qiáng)制行為。這樣的公權(quán)力，才可以顯現(xiàn)出一個(gè)進(jìn)步的法治社會(huì)所應(yīng)有的“執(zhí)法文明”。

最后，我們可以引用美國(guó)一位總統(tǒng)威廉·塔虎托所說(shuō)的一句名言——“憲法保障最重要的基本權(quán)利，除了自由權(quán)之外，便是財(cái)產(chǎn)權(quán)”——來(lái)強(qiáng)調(diào)國(guó)家必須用“割自己肉”的感覺，來(lái)體會(huì)被征收土地、房屋之人民所遭受的痛苦。