一地兩證的混戰(zhàn)與房產(chǎn)的安危

房子和土地在物理、法理和法定權(quán)利上都是分不開的。房子下面的土地究竟是誰的呢?

當(dāng)下的一個(gè)荒誕現(xiàn)象，是眾多房主認(rèn)為房子下面的土地不屬于他自己，有房主甚至為此跟我爭(zhēng)得耳紅脖子粗，激動(dòng)地向我強(qiáng)調(diào):“土地怎么是我的?那是國(guó)家的!”我好心好意提醒他擁有什么，他卻生氣了，認(rèn)為我太無知，怎么連這點(diǎn)“常識(shí)”都不知道呢?

人有屋，動(dòng)物有穴，都是不可輕易挪動(dòng)的安身之所。房子和土地是分不開的，在物理、法理、天然權(quán)利和法定權(quán)利上都是分不開的，但21世紀(jì)的中國(guó)市民卻認(rèn)定自己不擁有每天踩在上面睡在上面的土地。而近年來建立的土地儲(chǔ)備制度之所以沒有在它每次引發(fā)劇烈社會(huì)沖突之前讓一般民眾在意，正是因?yàn)榇蠹倚睦镎J(rèn)定自己已經(jīng)早不再擁有土地，因此想都沒有想到各地方政府要拿去“儲(chǔ)備”的土地在進(jìn)入“土地倉庫”之前其實(shí)是不歸國(guó)家所有的，這些“倉庫”原本是空的。

城市私有土地在“文革”中的波折

事實(shí)上，中國(guó)上世紀(jì)50年代的土地改革只涉及農(nóng)村，不涉及城市。50年代初期給所有城市業(yè)主都換發(fā)了新政權(quán)的房地產(chǎn)所有證，房和地都繼續(xù)歸自己所有，政府并制定出若干法律規(guī)定，以示尊重市民私人房地產(chǎn)權(quán)利。到了1956年，中共中央書記處在《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會(huì)主義改造的意見》中表示未來“一切私人占有的城市空地、街基等地產(chǎn)，經(jīng)過適當(dāng)辦法一律收歸國(guó)有”。而這里涉及的僅僅是“空地、街基”。但文革中被造反奪權(quán)的國(guó)家房產(chǎn)管理局的一份文件，即1967年11月4日《國(guó)家房產(chǎn)管理局、財(cái)務(wù)部稅務(wù)總局答復(fù)關(guān)于城鎮(zhèn)土地國(guó)有化請(qǐng)示提綱的記錄》，卻篡改了1956年中央書記處文件的內(nèi)容，擅自在上述內(nèi)容后面添加了一句注釋:“其中街基等地產(chǎn)應(yīng)包括在城鎮(zhèn)上建有房屋的私有宅基地?！辈⒃谶@樣的歪曲原意的基礎(chǔ)上第一次提出了“土地國(guó)有化”。這個(gè)紅衛(wèi)兵式的“土地國(guó)有化”是在一個(gè)無法無天的時(shí)代提出的，是一個(gè)搶奪市民財(cái)產(chǎn)的計(jì)劃。當(dāng)時(shí)的恐怖勢(shì)力不允許市民有私產(chǎn)，必須把房地產(chǎn)所有證交到房管局，否則生命不保。

在1976年文革結(jié)束并被中共中央定性為一場(chǎng)“民族劫難”之后，這個(gè)紅衛(wèi)兵式搶奪城市土地的計(jì)劃顯然被回歸正常運(yùn)轉(zhuǎn)的國(guó)土和房屋管理部門視為無效，因?yàn)橹钡?982年，國(guó)家城市建設(shè)總局在其發(fā)布的“關(guān)于城市(鎮(zhèn))房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)籍管理暫行規(guī)定”中，仍然表示:“根據(jù)憲法規(guī)定精神，我國(guó)城市房屋存在著幾種不同的所有制。應(yīng)加強(qiáng)房屋和土地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理?！被颉胺苍诔擎?zhèn)范圍內(nèi)的房地產(chǎn)，不論屬于國(guó)家集體或個(gè)人所有，均需到當(dāng)?shù)胤抗軝C(jī)關(guān)辦理產(chǎn)權(quán)登記，領(lǐng)取房地產(chǎn)所有證?！边@里所說的“地”很重要，是指每一份經(jīng)過合法登記的產(chǎn)權(quán)證書上標(biāo)注著地號(hào)的實(shí)物土地，無論1951年發(fā)的房地產(chǎn)所有證還是現(xiàn)在很多私有房主手里拿的國(guó)有土地使用權(quán)證，都有一個(gè)宗地號(hào)，這個(gè)宗地號(hào)顯示的是有界址的實(shí)物土地，證明著私人擁有的土地產(chǎn)權(quán)。

同時(shí)，從八十年代初期開始，各地成立了“落實(shí)私房政策辦公室”，應(yīng)中央政府的要求返還文革中大規(guī)模侵占的城市私宅。今天這個(gè)辦公室還在那里，因?yàn)樗€有一半的任務(wù)沒有完成。

政府儲(chǔ)備土地必須先取后予

是1982年底出臺(tái)的憲法，提出的“城市土地歸國(guó)家所有”。這也就是說，城鎮(zhèn)土地的所有權(quán)在1982年以前，是明確的公私混合所有制。而82年之后呢，則是以自然擁有“使用權(quán)”的概念延續(xù)了土地的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)——90年國(guó)土局曾對(duì)最高人民法院民事審判廳發(fā)出《關(guān)于城市宅基地所有權(quán)使用權(quán)等問題的復(fù)函》(〔1990〕國(guó)土法規(guī)字第13號(hào))，指出:“我國(guó)1982年憲法規(guī)定城市土地歸國(guó)家所有后，公民對(duì)原屬自己的土地應(yīng)該自然擁有使用權(quán)”。

相關(guān)這點(diǎn)，國(guó)土資源部土地利用管理司官員宮玉泉在其一篇論文中表示:“政府必須要‘先取后予’，即在供應(yīng)某塊土地使用權(quán)以前，先要取得這塊土地完全的產(chǎn)權(quán)。這不是一個(gè)簡(jiǎn)單的程序問題，而是一個(gè)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、社會(huì)公正與公平問題。”“土地使用制度改革以來，國(guó)土資源部門一直主張以公開方式出讓土地，并且寫入法律，《城市房地產(chǎn)管理法》就要求有條件的地方要實(shí)行土地招標(biāo)拍賣出讓，但一直沒有搞起來，其中最大的原因是政府手里沒有可供招標(biāo)拍賣的實(shí)物土地，沒有標(biāo)的物，自然沒有條件搞。建立土地儲(chǔ)備制度以后，政府手里有地了，推行招拍掛出讓就具備前提條件了?！睋Q句話說，國(guó)家并沒有在82憲法之后一夜之間擁有了城市土地的土地產(chǎn)權(quán)，而是此時(shí)正試圖通過土地儲(chǔ)備予以實(shí)現(xiàn)，即凡是沒收購過的土地目前都還不是“國(guó)有”的，若“國(guó)”已經(jīng)“有”，便談不上需要收購了。

畸形的土地儲(chǔ)備和非法的生地出讓

然而，由于當(dāng)前的各地政府均極力以地生財(cái)，自1997年開始試行的土地儲(chǔ)備制度從起步時(shí)就走入了歧途。全國(guó)各地制定的“土地儲(chǔ)備辦法”一方面把土地儲(chǔ)備定義為:“指政府依法通過收購、收回、征收等方式儲(chǔ)備國(guó)有土地”;另一方面又自相矛盾地規(guī)定:“土地儲(chǔ)備開發(fā)涉及房屋拆遷的，由土地儲(chǔ)備開發(fā)實(shí)施單位辦理有關(guān)拆遷手續(xù)，并組織實(shí)施拆遷。”即跳過“收購、收回和征收”的程序，就直接由土地儲(chǔ)備部門組織的實(shí)施單位(通常是看中該地塊的開發(fā)公司)拆除眾業(yè)主的房子，把本應(yīng)該制定的收購?fù)恋禺a(chǎn)權(quán)的合同改變?yōu)椴疬w現(xiàn)場(chǎng)上拆遷協(xié)議，等于執(zhí)行了紅衛(wèi)兵時(shí)代那個(gè)不理睬法定程序直接取走私人土地產(chǎn)權(quán)的意旨，這是明顯違背憲法的。

現(xiàn)在我們經(jīng)常會(huì)看到“生地”、“熟地”這樣的詞匯，生地就是指土地沒有經(jīng)過“收購、收回和征收”，土地上還有產(chǎn)權(quán);熟地指沒有產(chǎn)權(quán)了，人都搬走并且土地產(chǎn)權(quán)也變更了，不少政府部門的權(quán)威人士都承認(rèn)這些年到處在做與現(xiàn)行法律抵觸的生地出讓，可竟到現(xiàn)在還拒不改正。

生地上的“圈地運(yùn)動(dòng)”是如此觸目驚心地進(jìn)行著，可還沒有被拆到家門口的人們，卻仍處于不自覺之中。很少有人會(huì)注意報(bào)紙上提到的種種立項(xiàng)和土地交易大廳里的土地使用權(quán)的掛牌出讓與自己的關(guān)系。他們想象不到自己的私有不動(dòng)產(chǎn)正在被吆喝著出售，甚至經(jīng)常還被拿到銀行抵押貸款——未來那個(gè)帶圈兒的“拆”字，只不過是這一系列違法事件發(fā)生到最后的情節(jié)。

人們不明白除了擁有房屋產(chǎn)權(quán)證以外，還應(yīng)該有一份國(guó)有土地使用權(quán)證，而正是后者證明了自己合法享有的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。他們也不知道任何經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目在立項(xiàng)之前，都要先進(jìn)行土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移，而不是在立項(xiàng)之后。他們也不知道現(xiàn)行的法律框架中，存在著一些相關(guān)的法定審批程序。比如在國(guó)有土地使用權(quán)出讓的審批步驟中，受理?xiàng)l件之一就是要提交原土地使用權(quán)人的國(guó)有土地使用證，這也就意味著要經(jīng)過原土地使用權(quán)人同意轉(zhuǎn)讓他的土地財(cái)產(chǎn)即有價(jià)的土地使用權(quán)，才可能受理審批?？墒?，無論在市中心的老城還是老城外面，凡有過或仍有著民宅(祖宅、商品房和房改房等)的地方，大部分經(jīng)營(yíng)性施工項(xiàng)目都沒有經(jīng)過這道法定程序。顯然，它們一律都屬于違法立項(xiàng)和違法規(guī)劃。

當(dāng)我們還住在這片土地上時(shí)，該土地就被土地局賣給開發(fā)商了，或劃撥給某開發(fā)商了。土地局哪有權(quán)利這樣做呢?這不但違反了憲法和民法通則等，而且還違反了他們自己所做的部門規(guī)定。中國(guó)不缺法律，但若不執(zhí)行，法律就沒有用處了。比如:按照規(guī)定，一家開發(fā)公司要申請(qǐng)土地使用權(quán)，就應(yīng)當(dāng)拿著原來住在這個(gè)地方的所有業(yè)主的房屋所有權(quán)證和國(guó)有土地使用權(quán)證去申請(qǐng)，即表示開發(fā)公司已經(jīng)從業(yè)主手中買下了產(chǎn)權(quán)(雖然這個(gè)程序本身就是自相矛盾的:既然已經(jīng)買過來了，干嘛又要申請(qǐng)?)?，F(xiàn)在問題是沒有這樣做。只要你有老房子，誰都逃不過，隨時(shí)都會(huì)變成所謂的被拆遷人，魯迅當(dāng)年也是私房主，如活到今天，他也要遭遇拆遷。

在原產(chǎn)權(quán)沒有變更的時(shí)候，大部分開發(fā)商就這樣拿到了建設(shè)用地批準(zhǔn)書，有的還拿到了土地證，那則是更上一層樓的違法了。事實(shí)上，政府在劃撥土地或出讓土地之前，要經(jīng)過產(chǎn)權(quán)人的同意，要先把他的產(chǎn)權(quán)買下來并依法變更宗地的界址，有產(chǎn)權(quán)人的簽字，那才可以。

我因此衷心地希望每一個(gè)私有房地產(chǎn)的主人，首先都能索取到自己的土地證。很多房產(chǎn)主都不知道應(yīng)擁有這份證件，和不能坐等的意義。有關(guān)部門應(yīng)重視并加速這一工作。因?yàn)?，按?994年的《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法釋義》，“作為土地使用權(quán)人，在他以出讓方式取得了土地使用權(quán)后，同時(shí)也應(yīng)取得土地使用權(quán)證書。劃撥方式取得的土地使用權(quán)，則可能尚沒有取得土地使用權(quán)證。不過隨著發(fā)證工作的展開，每一個(gè)土地使用者都應(yīng)該取得土地使用權(quán)。”

而從1988年開始實(shí)行土地證至今，已二十多年了!

還有一點(diǎn):除了祖產(chǎn)業(yè)主的使用權(quán)直接來自其82年前的私人所有權(quán)以外，其他相當(dāng)多的土地使用權(quán)都來源于國(guó)家所有權(quán)，但它一經(jīng)設(shè)定，就是一份獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，不能被政府部門任意注銷。這“土地使用權(quán)”是個(gè)名詞，代表著物權(quán)，不能按動(dòng)詞去理解。我們每一個(gè)房地產(chǎn)權(quán)利人不僅是“土地使用者”，而且是“土地使用權(quán)”的擁有者，是土地使用權(quán)人，是土地產(chǎn)權(quán)人。在土地證的填寫內(nèi)容上，一開始是不規(guī)范的，寫著“土地使用者”，現(xiàn)在已經(jīng)改成“土地使用權(quán)人”了，但日后應(yīng)該再改成“土地產(chǎn)權(quán)人”，要讓每一位房主人徹底明白自己的身份。

用堅(jiān)實(shí)的私人土地產(chǎn)權(quán)阻止大拆大建

生地出讓泛濫的同時(shí)，各地政府欲儲(chǔ)備的范圍也是無邊無際的，似乎凡是沒有進(jìn)入開發(fā)公司口袋里的土地，都要拿過來。為此可以看到五花八門的名目，如“舊城改造”、“整治城中村”、“綠化”、“排危解困”、“環(huán)境整治”等。而待到拆光了進(jìn)行招拍掛之后，一轉(zhuǎn)手還是讓土地落到了房地產(chǎn)開發(fā)公司手里，所謂“儲(chǔ)備”只是走個(gè)過場(chǎng)，完全背離了儲(chǔ)備土地應(yīng)用于公共利益的初衷。

82年憲法所表示的城市土地“屬于國(guó)家所有”的那個(gè)“國(guó)家”，實(shí)際上變成了大大小小的“私家”開發(fā)公司“所有”，等于是動(dòng)用了公權(quán)力來為與普通民眾享有平等民事權(quán)利的部分私人服務(wù)，并且這種服務(wù)還是“一條龍”的:銀行先期貸款支持儲(chǔ)備中心——土地儲(chǔ)備中心為開發(fā)公司墊資以支持拆遷——拆遷后土地儲(chǔ)備中心通過拍賣回籠資金償還銀行——開發(fā)公司通過招拍掛取得土地，整個(gè)操作行為于法無據(jù)，操作主體也不具備資格，因?yàn)椤巴恋貎?chǔ)備中心”是沒有行政征收權(quán)力的事業(yè)單位而非行政機(jī)構(gòu)。

如此態(tài)勢(shì)，注定了沒有哪個(gè)市民的私宅業(yè)權(quán)能夠得到保護(hù)，他的住宅下面的土地隨時(shí)可以劃入“土地倉庫”之中，繼而在他毫不知情的情況下，一夜之間土地又落入開發(fā)商之手。

為此，筆者有如下幾點(diǎn)建議:

第一，撤消目前這種違憲的仍在試行的土地儲(chǔ)備機(jī)制，國(guó)家為公共利益進(jìn)行建設(shè)盡可直接依法實(shí)施對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的征收，但要極其嚴(yán)格地限定在公共利益的范圍內(nèi)，這個(gè)范圍涉及的建設(shè)項(xiàng)目早已在2001年國(guó)土部出臺(tái)的“劃撥用地目錄”中列舉了，其中當(dāng)然是把寫字樓、公寓和商場(chǎng)等商業(yè)項(xiàng)目排除在外了。

第二，改地方財(cái)政以土地出讓金支撐為稅收支撐，一方面能夠以“細(xì)水長(zhǎng)流”替代“一錘子買賣”，另一方面也避免了政府與部分私人(房地產(chǎn)開發(fā)公司)結(jié)盟。

第三，停止“土地使用權(quán)”這個(gè)已經(jīng)使用了近二十年的永遠(yuǎn)說不清楚的用語，而以概念明確的“私人土地產(chǎn)權(quán)”代之。中華人民共和國(guó)的城市土地并不需要“私有化”，因?yàn)閷?shí)際上其產(chǎn)權(quán)至今一直是私有的或部分私有的。建議為商品房業(yè)主頒發(fā)“土地產(chǎn)權(quán)證”而非“土地使用權(quán)證”，并向1982年以前的祖宅業(yè)主返還文革中被迫存放在房管部門的“房地產(chǎn)所有證”。

第四，全面檢查在已有權(quán)利人的土地上進(jìn)行重復(fù)登記的情況，撤消無效登記。把開發(fā)商已交過土地出讓金作為其擁有有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)的理由是不成立的。由于重復(fù)登記、一地兩證的情況在歷史城市和歷史街區(qū)最為普遍和嚴(yán)重，此舉在尊重私人財(cái)產(chǎn)的同時(shí)也能起到保護(hù)屬于全民族的建筑文化遺產(chǎn)的作用。

第五，全面檢查已經(jīng)入市和即將入市的土地之來源，撤消沒有簽訂過土地收購協(xié)議的上市土地。

此時(shí)此刻，國(guó)務(wù)院正在封閉式地制定《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》草案，我們不了解具體的討論內(nèi)容，但單從題目上來看，就感到大方向不對(duì)，因沒提到征收土地產(chǎn)權(quán)。這意味著土地產(chǎn)權(quán)將被無償?shù)貜?qiáng)行收回，意味著將繼續(xù)在我們擁有住宅的土地上隨意地規(guī)劃，意味著收回的土地產(chǎn)權(quán)甚至?xí)荒萌サ盅嘿J款，作為拆除業(yè)主房屋的本錢。這一點(diǎn)從長(zhǎng)沙去年已經(jīng)先于國(guó)家自行制定的同一條例和長(zhǎng)政函(2009)40號(hào)公文的內(nèi)容就可以得到印證。因此該草案在向民眾征求意見之前，必須調(diào)整宗旨，即改征收房屋為征收土地產(chǎn)權(quán)，或至少是兩者一起進(jìn)行，否則只能成為將被廢除的“拆遷條例”的翻版，甚至由于征收所帶有的強(qiáng)制性而使情況變得更加糟糕，目前正在長(zhǎng)沙進(jìn)行的大規(guī)模征收就是鮮活的榜樣。

華新民，1954年生于北京，中法混血，散文作家，民間古城保護(hù)人士。著有《為了不能失去的故鄉(xiāng)——一個(gè)藍(lán)眼睛北京人的十年胡同保衛(wèi)戰(zhàn)》，此書被稱為“反拆第一書”。