公私之間“走鋼絲”

美國(guó)的房地產(chǎn)業(yè)是一個(gè)穩(wěn)定的開(kāi)放的自由市場(chǎng)制度，房地產(chǎn)有一個(gè)公平市場(chǎng)價(jià)格，因此合理的補(bǔ)償沒(méi)有太多的困惑。

對(duì)于那些可以被稱之為“蕓蕓眾生”的人們來(lái)說(shuō)，房屋就是他們?nèi)烁駲?quán)、生存權(quán)不可或缺的構(gòu)成。因此，土地和房屋問(wèn)題事關(guān)大眾的根本利益和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定，各國(guó)政府和立法機(jī)構(gòu)無(wú)不給予特別的重視。

中國(guó)的“致命問(wèn)題”

中國(guó)的舊城區(qū)改造拆遷，或者農(nóng)地征遷，在堅(jiān)持公平合理的補(bǔ)償原則方面，一直存在三個(gè)致命的問(wèn)題:第一，由于房地產(chǎn)市場(chǎng)的不成熟和不規(guī)范，國(guó)內(nèi)一直沒(méi)有形成一個(gè)現(xiàn)成的可以令人信服的公平市場(chǎng)價(jià)格;第二，被拆遷人的補(bǔ)償價(jià)格和開(kāi)發(fā)商再出售價(jià)格之間的嚴(yán)重不對(duì)稱;第三，地方政府明顯涉嫌在房屋拆遷中獲取巨額直接利益。

顯然，拆遷補(bǔ)償?shù)臅r(shí)候核算房子成本價(jià)值，蓋好新房后就立即按照市場(chǎng)化出售，這對(duì)被拆遷人是不公平的。這是個(gè)畸形和病態(tài)的市場(chǎng)，絕不是根據(jù)公平市場(chǎng)價(jià)格的公平補(bǔ)償。如果再加上官商勾結(jié)的因素，其性質(zhì)無(wú)異于變相的搶劫。

在一個(gè)法治的社會(huì)中，司法原本是解決社會(huì)矛盾、尋求社會(huì)公平與正義的最有效手段。但在中國(guó)，不少普通民眾只是覺(jué)得此事不公平，但就是搞不懂不公平的原因。于是便采用非理性的手段來(lái)盲目抗?fàn)?，結(jié)果令人痛惜。以上描述大致可以展示出中國(guó)國(guó)內(nèi)房屋拆遷和土地征收的現(xiàn)狀。

有些海外友人曾給中國(guó)官方獻(xiàn)計(jì)說(shuō)，當(dāng)一個(gè)發(fā)展中國(guó)家人均收入在1000美金左右徘徊時(shí)，是地方政府開(kāi)展大規(guī)模城市規(guī)劃建設(shè)的最好時(shí)期。因?yàn)檫@個(gè)階段的拆遷成本和法律成本最低。其中的潛臺(tái)詞無(wú)非是說(shuō)，此時(shí)期的被拆遷群體尚處在弱勢(shì)和懵懂之態(tài)。

也許這一說(shuō)法并非居心叵測(cè)或并非毫無(wú)事實(shí)依據(jù)(比如，日本、韓國(guó)和東南亞國(guó)家在20世紀(jì)60年代大規(guī)模城市化期間的經(jīng)驗(yàn))，但我們必須對(duì)此說(shuō)保持警惕。近年來(lái)，我們?cè)趯?duì)待弱勢(shì)群體等問(wèn)題上看到，資本的貪婪和野蠻已經(jīng)在我們并不完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中露出了卑鄙的面目，有關(guān)遏制資本之貪婪和野蠻一面的努力已經(jīng)漸漸進(jìn)入人們的視野。

事實(shí)上，近幾十年來(lái)，在世界范圍內(nèi)，資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度雖然在全世界所向披靡，但即使在世界頭號(hào)發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家——美國(guó)里，對(duì)弱勢(shì)群體的關(guān)懷和超越資本的精神也一直在頑強(qiáng)地生長(zhǎng)著。

美國(guó)經(jīng)驗(yàn)

在惜墨如金的美國(guó)憲法中，其第五條修正案專門(mén)規(guī)定:“非依正當(dāng)程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn);非有合理補(bǔ)償，不得征用私有財(cái)產(chǎn)供公共使用?！甭?lián)邦憲法第十四條修正案要求州政府依據(jù)正當(dāng)法律程序取得私有財(cái)產(chǎn)并保證不得拒絕法律對(duì)公民的平等保護(hù)。各州憲法對(duì)此問(wèn)題也有類似規(guī)定。

對(duì)于憲法修正案的增加，美國(guó)國(guó)會(huì)非常謹(jǐn)慎。盡管曾經(jīng)有3000多條修正案被提出，但是，至今為止，美國(guó)國(guó)會(huì)只通過(guò)26條憲法修正案。其中，直接涉及政府財(cái)產(chǎn)征收的就有兩條，可見(jiàn)這一問(wèn)題的舉足輕重。

在美國(guó)，征收主要分兩種形式。第一種屬于無(wú)償征收，或稱“政府警察權(quán)”，英文稱為taking，是政府為了保護(hù)公眾健康、安全、倫理以及福利而無(wú)償對(duì)所有人的財(cái)產(chǎn)施以限制乃至剝奪的行為。這種無(wú)償征用的方式得以適用的場(chǎng)合非常有限，并受到相關(guān)法律的嚴(yán)格制約。

第二種是有償征收，這里涉及一個(gè)重要概念——“國(guó)家征用權(quán)”，這是英美法系中一個(gè)歷史悠久的概念，它是指政府實(shí)體為公共目的征用私有財(cái)產(chǎn)(尤其是土地和房地產(chǎn))，同時(shí)支付合理補(bǔ)償?shù)臋?quán)力。

美國(guó)聯(lián)邦憲法第五條修正案關(guān)于有償征收的規(guī)定具有決定性的意義，該修正案規(guī)定了征收的三個(gè)要件:正當(dāng)?shù)姆沙绦?、公平補(bǔ)償、公共使用。

公平補(bǔ)償和公共使用

公平補(bǔ)償主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:①主體的公平，即有權(quán)得到補(bǔ)償?shù)牟粌H僅包括財(cái)產(chǎn)的所有人，還應(yīng)當(dāng)包括財(cái)產(chǎn)相關(guān)的收益人，如房地產(chǎn)的承租人。②客體的公平，即取得補(bǔ)償?shù)膶?duì)象不僅僅包括房地產(chǎn)本身，還應(yīng)當(dāng)包括房地產(chǎn)的附加物，以及與該房地產(chǎn)商業(yè)信譽(yù)有關(guān)的無(wú)形資產(chǎn)。③估價(jià)的公平，即法律要求補(bǔ)償?shù)膬r(jià)金應(yīng)當(dāng)以“公平的市場(chǎng)價(jià)值”依據(jù)。

至于什么才是公平的市場(chǎng)價(jià)值，目前最有效的方式是:雙方分別聘請(qǐng)的獨(dú)立的資產(chǎn)評(píng)估師提出評(píng)估報(bào)告。如果各自的評(píng)估報(bào)告結(jié)論相差懸殊，則由法庭組成的陪審團(tuán)裁定。在司法實(shí)踐中，美國(guó)法院通常都認(rèn)定高出政府補(bǔ)償價(jià)格的評(píng)估報(bào)告。

什么是公平的合理的補(bǔ)償?在美國(guó)的法律和市場(chǎng)體制下，這個(gè)問(wèn)題并不存在很大的爭(zhēng)議。人們大多公認(rèn)在補(bǔ)償價(jià)碼方面，存在著一個(gè)叫“公平市場(chǎng)價(jià)格”的尺度。

需要特別指出的是，房地產(chǎn)的價(jià)格并不是依據(jù)勞動(dòng)價(jià)值論的方式來(lái)確定的，而主要是通過(guò)市場(chǎng)交易來(lái)確定的。房地產(chǎn)的價(jià)格，特別是房地產(chǎn)在產(chǎn)權(quán)過(guò)戶以后的漲落，往往不是單純依據(jù)房子的制造成本，更不是依據(jù)那些建筑材料中磚頭木頭的價(jià)值，而是主要依據(jù)它的空間位置。這個(gè)空間位置是稀缺的，并具有不可替代性。稀缺使得市場(chǎng)上這一空間位置求大于供，房產(chǎn)價(jià)格便會(huì)一路上漲。

在美國(guó)擁有房地產(chǎn)的人，一年一度會(huì)收到政府稅務(wù)官寄來(lái)的一張房地產(chǎn)稅單。房地產(chǎn)稅單中有一條，就是對(duì)其房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格的估價(jià)。房地產(chǎn)所有權(quán)人繳納的房地產(chǎn)稅是根據(jù)他的房產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定的。人們不難發(fā)現(xiàn)，政府稅務(wù)官的估價(jià)基本上和你自己的評(píng)估價(jià)格差不多。因此，每個(gè)房地產(chǎn)所有權(quán)人對(duì)自己房產(chǎn)的公平市場(chǎng)價(jià)格是心里有數(shù)的。買(mǎi)賣(mài)房地產(chǎn)的雙方，能夠討價(jià)還價(jià)的幅度，通常只是在10%上下。

正因?yàn)槊绹?guó)的房地產(chǎn)業(yè)是一個(gè)穩(wěn)定的開(kāi)放的自由市場(chǎng)制度，房地產(chǎn)有一個(gè)公平市場(chǎng)價(jià)格，所以合理的補(bǔ)償就沒(méi)有太多的困惑。在相關(guān)的拆遷補(bǔ)償中，房地產(chǎn)所有權(quán)人通常可以得到相當(dāng)于自己自愿出售其不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)格。同樣，在這樣一個(gè)穩(wěn)定的開(kāi)放的自由市場(chǎng)制度中，開(kāi)發(fā)商即使再貪婪，其利潤(rùn)也同樣會(huì)受到市場(chǎng)規(guī)律的制約。在拆遷過(guò)程中，被拆遷方是按照市場(chǎng)公平價(jià)格出售的，開(kāi)發(fā)商在將新的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)品重新出售時(shí)，也是按照市場(chǎng)公平價(jià)格出售的，其中不存在太多的懸念。如果在這個(gè)過(guò)程中，任何一方受到欺詐或傷害，則可以去法院對(duì)簿公堂。

“公共使用”是有嚴(yán)格界定的。首先，法律上的所謂“公共使用”，一般是指全體社會(huì)成員都可以直接享受的利益。其次，法律對(duì)“公共使用”的內(nèi)涵也適當(dāng)采用了廣義的解釋。即“公共使用”并不意味著政府征收的財(cái)產(chǎn)只能或給一般公眾使用。政府征收少數(shù)人財(cái)產(chǎn)又立即轉(zhuǎn)讓給多數(shù)私人使用，同樣構(gòu)成公共使用。諸如城市規(guī)劃中的舊城改造、成片住宅開(kāi)發(fā)、超市購(gòu)物中心建設(shè)等。

雖然美國(guó)的法律錯(cuò)綜復(fù)雜，但是我們不得不承認(rèn)它們確實(shí)非常有意義。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的爭(zhēng)辯、協(xié)調(diào)、修改和補(bǔ)充，美國(guó)的法律體系在最大限度地追求公平和正義方面，其影響力已經(jīng)超出了美國(guó)本土的范圍。

周大偉，旅美法律學(xué)者，中國(guó)社科院法學(xué)所特聘研究員。