國外促進經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展的財政政策與啟示

摘要：在對國外經(jīng)濟區(qū)域和我國主體功能區(qū)比較的基礎上，有針對性地介紹了國外促進經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展的公共財政政策做法和實踐，并從中得出了對我國建設主體功能區(qū)的啟示。

關鍵詞：經(jīng)濟區(qū)域；主體功能區(qū)；公共財政政策

中圖分類號：F061.5

文獻標識碼：A

文章編號：1673－0461(2010)－0051－04

一、國外經(jīng)濟區(qū)域與我國主體功能區(qū)的比較

推進形成主體功能區(qū)是我國“十一五”規(guī)劃《綱要》提出的重大戰(zhàn)略，

“主體功能區(qū)”也是《綱要》提出的新概念，過去國內(nèi)外并無類似提法?！秶鴦赵宏P于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》(國發(fā)[2007]21號)對編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃提出了相關要求，但編制過程及規(guī)劃實施存在諸多矛盾和困難，尤其在公共財政政策的設計和實施方面更是如此。從國外看，與我國“主體功能區(qū)”相近的是“經(jīng)濟區(qū)域”，其實踐經(jīng)歷了較長時間，也積累了很多經(jīng)驗，值得我們借鑒。

嚴格地說，我國的“主體功能區(qū)”與國外的“經(jīng)濟區(qū)域”不是一個概念，兩者既有相似之處，又有很多不同點。從服務于經(jīng)濟社會發(fā)展的角度看，國外的經(jīng)濟區(qū)域主要分為“標準區(qū)域”和“問題區(qū)域”兩大類，將國外“經(jīng)濟區(qū)域”與我國“主體功能區(qū)”相比較，不難發(fā)現(xiàn)兩者的異同：

——相似之處。兩者都是為服務于經(jīng)濟社會發(fā)展需要而制定的區(qū)劃，制定主體都是政府部門，目的都是要承擔國家或區(qū)域發(fā)展的某些功能、解決區(qū)域發(fā)展中的某些問題，其實施也將隨經(jīng)濟社會發(fā)展需要而相應調(diào)整。

——不同點。(1)綜合目標差異。我國“主體功能區(qū)”不單純等同于國外的“問題區(qū)域”或“標準區(qū)域”，而是同時具有空間規(guī)劃和特定區(qū)域或問題區(qū)域劃分的性質(zhì)。(2)理念差異。我國“主體功能區(qū)”更突出“主體功能”理念，它是戰(zhàn)略性、基礎性、約束性、系統(tǒng)性的宏觀整體規(guī)劃，要承擔特定的“主體功能”，要引導形成人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境相互協(xié)調(diào)的發(fā)展格局，并逐步實現(xiàn)不同區(qū)域和城鄉(xiāng)人民都享有均等化公共服務的目標。(3)政策制定與協(xié)調(diào)。與國外經(jīng)濟區(qū)域相似，我國主體功能區(qū)政策也要推動區(qū)域實現(xiàn)某些功能，但由于我國區(qū)域發(fā)展差距較大而更多地體現(xiàn)出政策的差異性，并且除主體功能區(qū)政策外，還有西部開發(fā)、東北振興等多種區(qū)域政策，由此導致政策之間必然存在協(xié)調(diào)問題。(4)政策完善度。與國外經(jīng)濟區(qū)域政策制定和實施已形成體系并較為完善相比，我國主體功能區(qū)政策因誕生時間短、承擔功能大、目標更高等因素，決定了相關政策必然存在不完善之處。

二、國外促進經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展的公共財政政策

從促進區(qū)域發(fā)展角度看，國外經(jīng)濟區(qū)域大致有膨脹區(qū)(密集區(qū)、過密區(qū))、重點開發(fā)區(qū)(落后區(qū)、欠發(fā)達區(qū))、限制類、保護類等四大類區(qū)域，其分別與我國主體功能區(qū)的優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)等四大類區(qū)域相對應。為此，我們從國外上述四大類區(qū)域入手，分別介紹其成功的公共財政政策，以期借鑒。

(一)膨脹區(qū)的公共財政政策做法

膨脹區(qū)是需要優(yōu)化開發(fā)的區(qū)域，國外對這類區(qū)域的財政政策主要集中在優(yōu)化經(jīng)濟活動的空間結構、開發(fā)新區(qū)、促進經(jīng)濟活動擴散等方面。

1.建立許可證制度，引導和控制企業(yè)在區(qū)域內(nèi)選址

主要是以發(fā)放許可證的方式對企業(yè)的選址進行調(diào)控。如英國從20世紀40年代中期就開始控制企業(yè)向繁榮地區(qū)過分集中，并規(guī)定只有獲得貿(mào)易委員會的建設許可證才可新建工廠；60年代以后，許可證制度繼續(xù)加強，專門成立辦公機構選址局，支持辦公機構從倫敦等過密區(qū)遷出，并加強對中部、東南部地區(qū)開發(fā)證書的發(fā)放控制。法國類似，1955年專門通過“凡在巴黎創(chuàng)辦企業(yè)必須經(jīng)政府批準并取得許可證”的法令，并以違規(guī)罰款等方式確保該規(guī)定執(zhí)行。

2.建設新城和促進區(qū)域分散化發(fā)展

推進新城建設，促進區(qū)域分散化發(fā)展，是轉移膨脹區(qū)過多企業(yè)和投資、促進其他區(qū)域發(fā)展的重要舉措。首先提出該項政策的是莫斯科，英、法、韓等國的做法比較典型。英國是資本主義國家中最早控制大密集區(qū)發(fā)展的國家，其從20世紀40年代起就開始獎勵人口和公司從首都遷往周邊的新中心或其他中心。法國先后設立“經(jīng)濟和社會發(fā)展基金”、“地區(qū)開發(fā)獎金”，對外遷企業(yè)或機構發(fā)放，并提供各種優(yōu)厚資助。在建設新城方面，韓國為鼓勵房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，在首爾周圍建設新城，促進郊區(qū)發(fā)展；法國則在其“1970年至1975年的城市發(fā)展規(guī)劃”中決定在里昂、里爾等城市周圍建立衛(wèi)星城，促進農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟活動。

3.征收擁擠費

征收擁擠費是優(yōu)化過密區(qū)發(fā)展環(huán)境的重要措施，不僅包括對建筑、辦公場所等的收費，還包括對交通擁擠的收費。經(jīng)典的例子是倫敦，其為解決交通幾近癱瘓的狀態(tài)而于2003年在最為擁擠的倫敦“中心區(qū)”實施“交通擁擠收費”計劃，對收費的時間、區(qū)域范圍、適用對象、收費金額、收費方式、處罰規(guī)定和優(yōu)惠(免費)車輛等均作了明確規(guī)定。

(二)重點開發(fā)區(qū)的公共財政政策做法

針對重點開發(fā)區(qū)域(落后區(qū)、欠發(fā)達區(qū))的開發(fā)，是國外經(jīng)濟區(qū)域公共財政政策的重點，這類政策內(nèi)容和體系龐雜，涉及基金、補貼、稅收、投資、價格、信貸、金融等各個方面。

1.設立地區(qū)發(fā)展基金，大力支持區(qū)域基礎設施建設。優(yōu)化發(fā)展環(huán)境

設立地區(qū)發(fā)展基金促進區(qū)域發(fā)展是該類區(qū)域政策的重中之重。歐盟和美國的做法比較典型。歐盟先后設立歐洲地區(qū)發(fā)展基金，以及后來由該基金和歐洲社會基金、歐洲農(nóng)業(yè)保證和支持基金合并而成的結構基金等，大力支持基礎設施建設。歐洲地區(qū)發(fā)展基金(ERDF)設立于1975年，隨后基金額度迅猛增長，從最初的2.58億埃居增加到1989年的42.94億埃居。旨在進一步支持落后區(qū)域發(fā)展的歐洲結構基金設立于1988年，基金數(shù)額1989年、1993年連續(xù)翻番，總額高達600億埃居@。美國類似，1902年國會通過《紐蘭茲開墾法》，并設立干旱土地開墾基金，資助水利工程建設，二戰(zhàn)后陸續(xù)興建的水系工程使亞利桑那和加利福尼亞州南部干旱地區(qū)建成了500萬英畝灌區(qū)。

2.大力推進區(qū)域工業(yè)化進程

美國在南部和西部開發(fā)過程中，通過貸款方式吸引大批工業(yè)企業(yè)遷入，南部區(qū)域的原子能、電子、通信設備、生物制藥等高科技產(chǎn)業(yè)和新興工業(yè)得到迅速發(fā)展。1980年西部人均獲得聯(lián)邦防務合同和防務薪金743美元，遠遠超過515美元的全國平均水平@；州財政收入的25％以上依靠聯(lián)邦國防開支的州也全部集中在西部。意大利也相似，1965年～1975年，政府三次增撥資金于南部工業(yè)化開發(fā)，并明確要求國家控股公司，特別是意大利的大型國營企業(yè)，必須將投資的40％投在南部地區(qū)，并規(guī)定其投資金額的40％應為直接投資。

3.以補貼方式支持農(nóng)業(yè)發(fā)展

1933年，美國“農(nóng)業(yè)調(diào)整法”規(guī)定，農(nóng)業(yè)補貼的主要獲得者為玉米等6種“基本商品”的種植者，同時還規(guī)定農(nóng)場規(guī)模越大獲得的補貼越多。這些做法使美國南部成了最大受益者，因為在所列6種基本商品中，南部幾乎壟斷了其中4種作物的生產(chǎn)，同時南部農(nóng)場規(guī)模比一般農(nóng)場要大得多，由此大大促進了南部開發(fā)的進程。

4.以各類優(yōu)惠政策引導人力資源合理流動

美國為促進落后地區(qū)開發(fā)，規(guī)定給遷移戶發(fā)放遷移補貼費，并為其提供就業(yè)培訓費、就業(yè)機會或信息；以稅收和信貸優(yōu)惠方式，鼓勵在南部地區(qū)投資；加大對落后地區(qū)的教育投資，并制定住宅建筑法，引導人口合理流動。1940年-1993年，美國人口區(qū)域重心也由此發(fā)生重大變化：西部、南部人口比重分別從10.8％和31％上升到21.7％和35％，而東北部和中西部則分別減少了7.3％和6.7％。

5.金融支持科技發(fā)展，帶動區(qū)域繁榮

如美國20世紀30年代發(fā)端于斯坦福大學等的科研與開發(fā)活動，以及60年代的高技術革命，造就了世界聞名的“硅谷”；而當?shù)馗呖萍籍a(chǎn)業(yè)的發(fā)展又帶動了區(qū)域金融行業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、零售業(yè)等的繁榮，使得該地從農(nóng)業(yè)城市發(fā)展成美國有名的高技術工業(yè)城市。

(三)限制類區(qū)域的公共財政政策做法

國外限制類區(qū)域的公共財政政策一般集中在生態(tài)建設、維護與補償，以及開展生態(tài)移民并對其進行補助等方面。

1.建立健全區(qū)域合作機制，促進生態(tài)保護與補償

典型的例子是德、捷兩國對易北河生態(tài)保護與補償機制。該河上游在捷克，中下游在德國，因未實施流域整治以致水質(zhì)下降。由此兩國協(xié)商達成雙邊協(xié)議，成立雙邊合作組織共同整治易北河，經(jīng)費主要來源于居民和企業(yè)的排污費、財政貸款、研究津貼以及下游對上游的經(jīng)濟補償?shù)取８鐐惐葋喌貐^(qū)的流域管理計劃也類似，鑒于河流的跨地區(qū)性，哥政府在全國成立區(qū)域自治機構全面負責流域管理和協(xié)調(diào)，并建立全國性的資金籌措系統(tǒng)確保資金來源。

2.設立生態(tài)稅和生態(tài)補償保證金制度

生態(tài)環(huán)境稅在OECD國家已經(jīng)比較成熟，目前西方國家普遍開征的環(huán)境稅有空氣污染稅、水污染稅、固體廢棄物稅、噪聲稅等。美國自1987年開始實施生態(tài)稅收制度，提出對SO和NO的排放征稅。瑞典頒布了世界第一個生態(tài)稅調(diào)整法案，根據(jù)產(chǎn)生二氧化碳的來源對油、煤炭、天然氣等征收碳稅。生態(tài)補償保證金制度則以美國國會1977年通過的《露天礦礦區(qū)土地管理及復墾條例》較為典型，其“采礦企業(yè)每采掘一噸煤，要繳納一定數(shù)量的廢棄老礦區(qū)的土地復墾基金，用于復墾實施前老礦區(qū)土地的恢復和復墾”等規(guī)定即是典型做法。

3.推進生態(tài)移民并進行補償

這種做法國際上比較普遍，尤其退耕還林還草更為典型。美國20世紀30年代開始實施的保護性退耕計劃(Land Retirement for Natural Re-source Conservation)、1956年的“土地銀行”(soil Bank)、1985年的保護區(qū)計劃(ConservationReserve Program，CRP)等，都是這方面的經(jīng)典做法，成效顯著：1959年-1968年，僅根據(jù)土壤銀行計劃退耕的耕地每年就有445萬-1174萬公頃，有效推進了生態(tài)保護工作。

(四)保護類區(qū)域的公共財政政策做法

國外保護類區(qū)域一般指依法設立的自然保護區(qū)域，其財政政策主要是控制人為因素對自然生態(tài)環(huán)境的破壞、干擾和各種不合理的開發(fā)活動等。

1.建立健全管理機構和管理體系，并以完備的法律體系確保公共財政來源

美國國家公園是一個完整的、三級垂直管理的國家公園管理系統(tǒng)，國家公園和州立公園分工明確。20多部聯(lián)邦法律，幾十部規(guī)則、標準和執(zhí)行命令保證了美國國家公園作為國家遺產(chǎn)在聯(lián)邦公共支出中的財政地位。

2.設立特定制度，規(guī)避區(qū)域可能產(chǎn)生重經(jīng)濟利益、輕資源保護的隱患

西班牙在文化遺產(chǎn)保護方面專門有一個“1％文化”政策，規(guī)定：建造公共設施的經(jīng)費中的1％必須用于西班牙歷史遺產(chǎn)保護和豐富，或用于促進藝術創(chuàng)造，尤其是有關文物及其環(huán)境方面的藝術創(chuàng)造。美國國會1965年通過《特許經(jīng)營法》，規(guī)定國家公園管理機構不得從事商業(yè)性經(jīng)營活動；公園內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營項目必須通過特許經(jīng)營的辦法委托企業(yè)經(jīng)營，這就使管理者和經(jīng)營者成功分離，規(guī)避了重經(jīng)濟效益、輕資源保護的事情發(fā)生。

3.大力支持基礎設施建設和推進生態(tài)移民

二戰(zhàn)后針對因游客大增而引致的旅游服務設施嚴重不足的問題，美國國家公園局啟動“66計劃”：從1956年開始用IO年時間、花費10億美元改善公園基礎設施和旅游服務設施條件，很好地滿足了游客需求。同時，與限制類開發(fā)區(qū)相似，保護類區(qū)域也積極開展生態(tài)移民，建立生態(tài)補償基金和完善的生態(tài)補償機制，具體做法可參見上文限制類開發(fā)區(qū)的做法。

三、國外財政政策實踐對我國主體功能區(qū)建設的啟示

國外促進經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展的公共財政政策實踐。對我國推進主體功能區(qū)建設有著重要的借鑒意義，我們可以至少得到以下啟示：

1.要充分發(fā)揮政府與市場在促進區(qū)域發(fā)展中的不同作用

我國主體功能區(qū)建設是一項系統(tǒng)工程，需要充分發(fā)揮政府、市場和社會等多方面作用，既要政府引導，又要充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎作用。意大利南部開發(fā)的先期教訓，美國西部、日本北海道開發(fā)的成功經(jīng)驗，都證明了政府與市場合作對區(qū)域開發(fā)的重要性。

2.要建立健全區(qū)域協(xié)調(diào)機制，完善法律法規(guī)體系

我國主體功能區(qū)尤其重點開發(fā)區(qū)建設涉及領域廣、問題多、利益復雜，建立健全區(qū)域內(nèi)和區(qū)域間的協(xié)調(diào)機制，并以較為完善的制度、法律法規(guī)為保障，有助于區(qū)域間問題的解決。如歐盟區(qū)域政策強調(diào)成員國都能參與機構組成和權力分配，委員會、理事會、歐洲議會等職責明確，區(qū)域政策和活動均受法律約束；德國易北河、哥倫比亞的流域管理計劃等，也都是區(qū)域協(xié)作成功的案例。值得借鑒。

3.要做好財政轉移支付的制度設計

財政轉移支付是我國主體功能區(qū)尤其是其中的限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)開發(fā)建設的重要財政政策內(nèi)容，必須做好制度設計工作，不僅要將國家財政支持與地方自立相結合，財政轉移支付制度還要以徹底的分稅制為基礎，嚴格界定各級政府的事權和財權，資金要有穩(wěn)定的來源。歐盟、澳大利亞、德國等的成功經(jīng)驗都證實了上述結論。

4.要以國家財政投入為主，加強基礎設施建設，優(yōu)化區(qū)域發(fā)展環(huán)境

基礎設施建設是區(qū)域開發(fā)的重點，尤其對重點開發(fā)區(qū)域或欠發(fā)達地區(qū)來說更是如此，這方面應以國家財政投入為主。這也是國外同類區(qū)域開發(fā)成功的典型特征，如日本政府財政支出中，基礎設施投資就占近一半比重。

5.運用優(yōu)惠政策支持中小企業(yè)發(fā)展，吸引資源要素流入

中小企業(yè)是我國主體功能區(qū)尤其是落后地區(qū)開發(fā)的重要力量，要綜合運用稅收、補貼、貸款支持等手段，有針對性地吸引其落地生根、發(fā)展壯大?？山梃b意大利南部開發(fā)經(jīng)驗，把資金政策作為特別干預的重要手段，以優(yōu)惠措施吸引資金和企業(yè)進入，加快區(qū)域開發(fā)。

6.積極引入智力資源，支持區(qū)域創(chuàng)新，提升地區(qū)自我發(fā)展能力

創(chuàng)新是提升區(qū)域自我發(fā)展能力的關鍵，高層次人才的培育和引入又是促進創(chuàng)新的支撐。加強人力資源開發(fā)和實現(xiàn)人口流動，我國既可以借鑒歐盟培訓各層次專業(yè)人才的經(jīng)驗，也可以像巴西政府那樣成立區(qū)域教育基金，還可以如美國以教育、引進、職業(yè)培訓等多種方式對不發(fā)達地區(qū)的人力資源進行開發(fā)、提高勞動者素質(zhì)，奠定區(qū)域自我發(fā)展的支撐。對于欠發(fā)達地區(qū)而言，還要注意打破觀念束縛，樹立勇于創(chuàng)新的精神。