論我國社會保障基金監(jiān)管體系的問題及重構(gòu)

[摘要]社保基金作為老百姓的“養(yǎng)命錢”、“救命錢”，其監(jiān)管工作非常重要，我國已經(jīng)初步建立起了社?；鸬谋O(jiān)管體系，監(jiān)管工作取得了一定的成效，但由于各種原因監(jiān)管中仍然存在一些問題。文章針對我國社保基金監(jiān)管體系運行中存在的問題提出了重構(gòu)我國社?；鸨O(jiān)管體系的一些思路。

[關(guān)鍵詞]社會保障基金;監(jiān)管體系;體系重構(gòu)

[中圖分類號]F840 [文獻標識碼] A[文章編號] 1673-0461(2010)02-0046-04

2006年，各地社?；鹋灿冒讣l頻暴露。2006年上海社保大案中，社保資金被挪用34個億，2007年11月，國家審計署對全國29個省(區(qū)、市)社保基金進行了專項審計，審計出71.35億違規(guī)社保基金，其中1999年前發(fā)生的違規(guī)金額為23.47億元，2000年以來發(fā)生的違規(guī)金額則高達47.88億元。審計還發(fā)現(xiàn)，有些行業(yè)主管部門存在截留社保費的問題，如建行貴州省分行與工行貴州省分行少申報繳費基數(shù)，在征得貴州省社保局的同意后，對已提取的基本養(yǎng)老保險費和失業(yè)保險費6，422.64萬元予以截留。[1]而糟糕的是，被審計出來的可能只是冰山一角，還有很多的“巨顎”沒有浮出水面。

我國社?；鸱e累速度迅速，截至2008年底，我國五項社?；鹄塾嬍杖?.38萬億元，支出1.03萬億元，累計結(jié)余1.41萬億;就企業(yè)年金看，到去年底積累1，911億元，比2007年增加了近400億;此外，我國戰(zhàn)略儲備的社會保障基金達5，131億元。也就是說我國社保基金累計結(jié)存2.1萬億①。

數(shù)據(jù)來源于全國社保基金理事會基金各年度報告(基金權(quán)益總額和基金收益額采用四舍五入進行處理)。

從表1可以看出，全國社?；鹜顿Y收益不穩(wěn)定，在成立后的大多數(shù)年份其投資收益率明顯偏低，若再考慮通貨膨脹率的因素，其結(jié)果會更糟，2004年亦為-0.58%，2008年則達到-12.69%。也就是說這兩年不但沒有實現(xiàn)保值增值，反而基金大幅縮水。而分散于各地的社?；鹬荒軐⑵浯驺y行或購買國債，收益率只有2%，若考慮通脹率，情況會更糟，存在嚴重的貶值風(fēng)險。這與作為戰(zhàn)略性儲備基金的屬性格格不入，勢必影響到我國社會保障制度的可持續(xù)發(fā)展，影響到人民群眾的根本利益，影響到和諧社會的建設(shè)。

面對如此巨額的資金存量，如何加強對它的監(jiān)管，實現(xiàn)社會保險基金的安全和保值增值，既是一項重要的業(yè)務(wù)工作，也是一項重要的政治責(zé)任。

一、我國當前社會保障基金監(jiān)管體系框架

1997 年，我國實行社會保障基金收支兩條線管理模式，財政部介入社會保障基金的管理和運行，并承擔相應(yīng)的財務(wù)監(jiān)管職能。1998 年，勞動和社會保障部設(shè)立了社會保險基金監(jiān)督司，各地勞動和社會保障部門也設(shè)置了相應(yīng)的基金監(jiān)督機構(gòu)。審計署也成立了社會保障審計司專門審計社?；?。絕大多數(shù)省份設(shè)立了社會保障監(jiān)督委員會，截止2007年底，30個省、自治區(qū)和直轄市建立了省級社會保障監(jiān)督委員會，全國絕大部分地市設(shè)立了基金監(jiān)督機構(gòu)并開通了社會保險基金監(jiān)督舉報電話。2001年12月我國頒布了《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，該辦法對社保基金的投資范圍，投資比例作出一些限制性規(guī)定，也對社?；鹜顿Y管理人，基金托管人的任職資格和條件作出了規(guī)定，同時規(guī)定了信息披露制度。截止到目前為止，我國制定了《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線暫行規(guī)定》、《社會保險基金財務(wù)制度》、《社會保險基金會計制度》、《社會保險基金行政監(jiān)督辦法》、《社會保險基金監(jiān)督舉報工作管理辦法》、《社會保險審計暫行規(guī)定》、《社會保險稽核辦法》、《社會保障基金財政專戶管理暫行辦法》、《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》、《企業(yè)年金試行辦法》等社?；鸸芾矸ㄒ?guī)，有些省份出臺了《社會保險基金財務(wù)管理辦法》、《反欺詐條例》來加強對社?；鸬谋O(jiān)管。我國初步建立起以行政監(jiān)督為主，財政、審計、金融等專門監(jiān)督，社會監(jiān)督和基金管理機構(gòu)內(nèi)部控制相結(jié)合的基金監(jiān)督組織體系。社保基金的監(jiān)管體系初步確立。社保資金運行的安全性得到加強，基金管理有所改善，重大的擠占挪用的情況得到初步遏制。

二、現(xiàn)行的監(jiān)管體系下社會保障基金監(jiān)管中存在的問題

2006年上海社保案發(fā)生后，我國加大對社?；鸬谋O(jiān)管，各地社保基金案件頻頻暴露。為什么在現(xiàn)有的監(jiān)管體系之下，社?；鸬幕景踩紵o法得到保障。這就說明我們現(xiàn)行社?；鸨O(jiān)管體系存在著種種弊端，我國的監(jiān)管體系不健全，監(jiān)管手段軟化，導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。

(一)我國的社保基金的監(jiān)管體系是非常脆弱的，甚至是無效的

我國社?；鸨O(jiān)管職責(zé)是由勞動和社會保障部門、財政部門、審計部、證券監(jiān)督管理委員會、銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、全國社會保障基金理事會等部門共同承擔，這種分散型的監(jiān)管呈現(xiàn)出以下缺陷:監(jiān)管效率低下、監(jiān)管主體間協(xié)調(diào)成本高、缺少整體負責(zé)的權(quán)力責(zé)任中心，易形成監(jiān)管真空，各監(jiān)管部門之間缺乏信息共享和協(xié)調(diào)配合的制度設(shè)計，大大影響了監(jiān)管的實效。如我國社會保障基金的行政監(jiān)管主體是各級勞動和社會保障部門。我國勞動和社會保障部門都設(shè)立了基金監(jiān)管機構(gòu)，構(gòu)建了一套自上而下的行政監(jiān)管體系。我國負責(zé)社?；鸸芾淼氖堑胤礁骷壣鐣ｋU經(jīng)辦機構(gòu)，負責(zé)基金監(jiān)管的主要是勞動保障行政部門的基金監(jiān)管部門，兩者在行政上都隸屬于勞動保障部門。這使得勞動社會保障部門多年來集政策制定、費用收繳、投資運作、監(jiān)督查處等權(quán)力于一身。這種“左手管右手”社?；鸨O(jiān)管模式，難以保障社?；鸬陌踩?。如在制定社?；鸨O(jiān)管政策時，總是不會太為難自己，制定對自己不利的政策;在執(zhí)行監(jiān)管政策時，也不會嚴厲到用“左手”去斬斷“右手”。同時勞動保障部門又隸屬于各級地方政府。因此地方政府在社?；鸸芾砩?，既當監(jiān)管者，又同時成為委托人、投資人和資產(chǎn)管理者，角色模糊不清，使得養(yǎng)老基金缺乏獨立和足夠的行政監(jiān)管。[2]也就是說讓隸屬于勞動保障的基金監(jiān)管部門去監(jiān)督地方政府，無異于“兒子管老爸”。因此社會保障行政管理機關(guān)和基金管理機關(guān)合一、只對上級負責(zé)的行政架構(gòu)，使得我國的社?；鹦姓O(jiān)管體制非常脆弱，是當前一些政府官員貪污挪用老百姓“養(yǎng)命錢”能夠得逞的體制漏洞。

雖然社保部門有內(nèi)部監(jiān)管規(guī)定，但卻形同虛設(shè)。如在社保資金的運營方面，多年以來，社保資金的運營情況即使在社保局內(nèi)部，也只有極少數(shù)人知道，而其決策程序、投資方向，以及投資方式，更是只有少數(shù)幾個經(jīng)辦人和個別領(lǐng)導(dǎo)才掌握的“核心機密”。

(二)監(jiān)管法律法規(guī)缺失，缺乏相應(yīng)的懲罰機制，監(jiān)管力度薄弱

目前我國尚為出臺《社會保險法》，談不上專門的社保基金監(jiān)督法規(guī)，更只有關(guān)于社?；鸨O(jiān)管的行政法規(guī)、規(guī)章和政策，其制定的主體主要是國務(wù)院各部委。并且其中大部分都是部委以“通知”、“暫行規(guī)定”或“辦法”的形式發(fā)布的行政規(guī)章，社保基金監(jiān)管的法律層次非常之低，權(quán)威性不足，法規(guī)之間缺乏銜接，難以形成嚴密有效的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，而且對各種社保案件的懲處不夠嚴厲，缺乏相應(yīng)的懲罰機制。比如，管理著 5，000多億資產(chǎn)的社?；穑_保其安全運作的卻僅僅是兩個早前制定的《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》和《全國社會保障基金境外投資管理暫行規(guī)定》，根本就沒有建立起基本的社保基金投資管理制度體系，遑論完善和改革。[3]而各地統(tǒng)籌的養(yǎng)老基金，在投資管理上基本處于無章可循的狀態(tài)，近幾年所出的大案要案，多發(fā)點基本是地方養(yǎng)老基金。

同時，基金監(jiān)督力量薄弱，機構(gòu)不健全，人手配置少，也是問題，社?；鹄塾嫿Y(jié)余已達2.1萬億元，且基金每年以20%的速度增長。這對于全國基金監(jiān)管人員約100人左右來說，形成了極大的反差和挑戰(zhàn):監(jiān)管負荷嚴重超載(監(jiān)管機構(gòu)官員人均與參保人數(shù)或資產(chǎn)數(shù)量之比:如我國的監(jiān)管負荷為每個官員人均管理625億人民幣即62億歐元，而在國外，監(jiān)管負荷遠低于我國，如具有墨西哥“國家退休金儲蓄監(jiān)管委員會”人均管理3.2億美元。[4]我國每個監(jiān)管官員平均管理上千萬參保人員，是國外的上百倍上千倍，如阿根廷“退休和養(yǎng)老金管理總局”人均管理5.1萬人)，不僅談不上事前、事中和事后的三段式監(jiān)管，甚至連日常工作也難以完成。面對那么多可能的風(fēng)險源，苦于人手缺少，而無法進行大范圍檢查，一些問題可能因此而被掩蓋，從之前發(fā)現(xiàn)的一些案子上也是如此。

(三)社?；鸾y(tǒng)籌層次低，監(jiān)管成本高，監(jiān)管難度加大

目前雖然有17個省份稱已經(jīng)實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，但實際上真正實現(xiàn)了基本核算單位和資金流在省級層面大收大支的省份只有四五個，其他都不是真正意義上的省級統(tǒng)籌。[5]我國絕大部分社?；鹑匀灰钥h(市)級統(tǒng)籌為主，全國社會保障基金分散在二千多個社會保障管理機構(gòu)。這就意味著實際控制社保統(tǒng)籌基金的決策者和操作者是全國2，000多個縣市地方政府，每個統(tǒng)籌單位在資金上是“五險”資金自我封閉和獨立運行，從全國來看，等于是社?；饾摬刂汕先f的“風(fēng)險點”。由于監(jiān)督體系不健全，事關(guān)老百姓“養(yǎng)命”的社?；?，往往在個別領(lǐng)導(dǎo)的簽字批條中被挪作他用，而作為負有基金監(jiān)管職責(zé)的社保部門既不敢頂，又不敢向上一級反映情況。這一制度安排的缺陷，不僅使基金管理層次過多，管理費用過高(我國的管理成本高達3%，而國際一般只有1%)，[6]而且導(dǎo)致基金的平均規(guī)模過小，難以實施較大規(guī)模、較為穩(wěn)健的組合投資方略，投資風(fēng)險和經(jīng)營成本增大，基金鏈條很長，監(jiān)管難度很大。

(四)社保案件頻發(fā)，基金管理透明度低，信息披露不健全

2006年上海社保案發(fā)生后，國家加大了對社?；鸬谋O(jiān)管力度，基金的擠占挪用現(xiàn)象得到了遏制。當前我國的社保基金監(jiān)管體制是以政府為主導(dǎo)的模式，這種政府主導(dǎo)的模式基金管理的透明度低，信息披露不充分，社保部門在基金管理和投資運營方面都處于封閉的狀態(tài)下運營，社保當局幾乎沒有向工薪階層等利益相關(guān)者披露任何信息，參保人員的利益被完全漠視了，在這種沒有市場化的監(jiān)督制衡，更無受益人對于委托人的自由選擇權(quán)，導(dǎo)致基金運營黑箱作業(yè)，效率低下，違規(guī)投資、腐敗受賄也就接踵而至。

三、重構(gòu)我國社會保障基金監(jiān)管體系

建立科學(xué)的社?；鸸芾砗捅O(jiān)督體系，確?；鸬陌踩暾?，是政府的一項重要職責(zé)。沒有基金監(jiān)督，社會保障制度就缺乏安全保障。特別是在當前全球性經(jīng)濟危機的情況下，各級地方政府財政收入減少，信貸緊縮，支出不斷增加的宏觀環(huán)境下，社?；鸷苡锌赡軙灰恍┑胤秸斪鞯诙斦M行支配。要維護參保人員的利益，實現(xiàn)基金的安全完整和保值增值，就必須建立基金監(jiān)督的長效機制，重構(gòu)我國的社會保障基金監(jiān)管體系，構(gòu)建起獨立而又各部門相互制約開放有效的監(jiān)管體系。使社?；鸪蔀檎l都不敢去碰的“高壓線”。

(一)建立健全社?；鸨O(jiān)管的法律法規(guī)體系，解決基金監(jiān)督中法律缺位、層次低、效力差等突出問題

由于我國社保基金的法律基礎(chǔ)不夠穩(wěn)固和完善，對社保基金的整個監(jiān)管制度缺少足夠的剛性，要彌補這一致命缺陷就必須盡快制定出完善的社會保障法律，并依法重建我國社會保障基金監(jiān)管體系，使社保基金的監(jiān)管、投資等根據(jù)法律規(guī)定進行。首先盡快向社會公布《社會保險法》，社?；鸬墓芾砗捅O(jiān)督是該法的重要內(nèi)容。并在此基礎(chǔ)上，重新構(gòu)筑完善、科學(xué)的監(jiān)管體系，以從根本上改變現(xiàn)行的“左手管右手”的監(jiān)管框架。倘若沒有一部完整的社會保障法律作為基礎(chǔ)，目前的監(jiān)管體系只能是修復(fù)性變化，而不能從根本上加以完善。其次加快《社會保障基金監(jiān)管條例》的立法進程，在基金征繳、管理、支付等方面予以細致規(guī)定，杜絕各類違規(guī)使用社?；鹗录某霈F(xiàn)，實現(xiàn)社?；鸨O(jiān)管有法可依。再次對《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》進行修改完善，對地方社保基金(主要是養(yǎng)老保險基金)的投資管理制定具體的規(guī)則，從而形成完善的投資管理法律體系，使各地統(tǒng)籌的養(yǎng)老基金，在投資管理上基本實現(xiàn)有章可循，實現(xiàn)基金的保值增值。最后出臺《社會保障基金反欺詐條例》，對各種騙取，冒領(lǐng)或惡意拖欠社?；鸬男袨橐?guī)定嚴厲的制裁措施。通過這些法律法規(guī)，設(shè)定相應(yīng)的處罰權(quán)，增強社會保障基金監(jiān)管的剛性，從法律上加大對各類社?；疬`法犯罪行為予以最嚴厲的制裁，解決基金監(jiān)督中法律缺位、層次低、效力差等突出問題。

(二)建立健全組織體系，加強社會保障基金監(jiān)督隊伍建設(shè)，提高政治業(yè)務(wù)素質(zhì)，實現(xiàn)行政監(jiān)督、專門監(jiān)督和社會監(jiān)督相結(jié)合高效的監(jiān)管體系

社?；鸬摹白笫止苡沂帧蹦Ｊ?，是社?；鸩话踩南忍煨砸蛩亍ａt(yī)治體制的先天性不足，必須對原有的體制動“手術(shù)”。要改變目前的行政管理體制，使社?；鸬谋O(jiān)管機構(gòu)從勞動和保障部門分離出來，實行垂直管理，直接對中央政府負責(zé)并報告工作。同時要加強監(jiān)管隊伍建設(shè)，提高監(jiān)管人員的政治業(yè)務(wù)素質(zhì):招收一些專業(yè)人士進入社?；鸨O(jiān)管機構(gòu);加強對基金監(jiān)督管理機構(gòu)負責(zé)人和業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn);對社保基金監(jiān)督管理人員開展警示教育，使維護社保基金安全完整成為大家的自覺行為。

各級社?；鸨O(jiān)管部門要強化對社保經(jīng)辦機構(gòu)業(yè)務(wù)辦理的行政監(jiān)督。要加強財政審計專門監(jiān)督:各級財政部門要加強對社會保險基金財務(wù)、會計制度執(zhí)行情況的監(jiān)督，定期或不定期地對基金收入戶、支出戶及財政專戶基金管理情況進行監(jiān)督，保證基金的財務(wù)收支按規(guī)定有序進行。各級審計部門也要定期對社保基金的使用情況進行審計監(jiān)督。要加強社會輿論監(jiān)督，充分利用社會的力量，加強對基金的監(jiān)督。逐步建立起以行政監(jiān)督為主，實現(xiàn)行政監(jiān)督、專門監(jiān)督和社會監(jiān)督相結(jié)合的高效社?；鸨O(jiān)督體系，形成基金監(jiān)管合力。

此外還應(yīng)加強由人大、政府、政協(xié)、工會等多方人員組成的社保監(jiān)督管理體系，通過聽證會形式提高公民的參與度。

最后加大違規(guī)違紀的處罰力度，對任何打社?；鹬饕獾臋?quán)力部門或個人，予以最嚴厲的懲處，確保社會監(jiān)管的剛性原則真正成為不能碰的“高壓線”。

(三)建立健全工作機制，建立快捷、準確、高效的基金監(jiān)督信息系統(tǒng)

落實責(zé)任，健全社?；鸨O(jiān)管工作機制。各級政府層層簽訂責(zé)任書，并把基金監(jiān)督管理工作納入行政問責(zé)的范圍。明確勞動保障、財政、稅務(wù)三個部門在社會保險基金征收、管理、支付各環(huán)節(jié)中的責(zé)任，形成了 “稅務(wù)征收、財政撥付、社保發(fā)放、全程監(jiān)管”的社保基金監(jiān)管三方工作機制。

加大基金的日常管理和執(zhí)法檢查力度。一方面，切實加強基金的日常管理:一是建立了經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部控制機制;二是加強基金財務(wù)管理，嚴格基金撥付手續(xù);三是嚴格劃分業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門之間相應(yīng)的職責(zé)和權(quán)限;四是實行嚴格的崗位分離制度;五是加強對重點崗位的監(jiān)督。另一方面，組織開展多種形式的執(zhí)法檢查活動，嚴肅查處擠占、挪用、貪污社會保障基金等違法違紀行為。[7]

加強信息化建設(shè)，強化信息披露制度，實現(xiàn)有效的信息公開化，逐步建立起信息共享、實時監(jiān)管、公開透明的社會保障資金征收、使用和管理運行新模式，基本實現(xiàn)依法監(jiān)管、科學(xué)監(jiān)管。 運用現(xiàn)代化的計算機網(wǎng)絡(luò)信息工具，充分利用 “金卡工程”發(fā)達的信息網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢建立社?；鹁W(wǎng)絡(luò)體系，為各個監(jiān)管部門提供連續(xù)、系統(tǒng)、動態(tài)的信息服務(wù)。通過信息共享，節(jié)省各監(jiān)管部門監(jiān)管信息搜集成本，保證信息的透明度和準確性，從而提高監(jiān)管效率。同時建立社保基金網(wǎng)上實時監(jiān)控系統(tǒng)，就是將各類社?；鸬馁Y金流向、流量的信息集中，及時地反映到統(tǒng)一的信息平臺上，對其實施嚴密、有效和實時監(jiān)控，以保證社?；鹗冀K處于可控狀態(tài)，防止暗箱操作，確保各項社?；鸬陌踩\行。通過這一手段既可以保障公眾對社?；鸬闹闄?quán)和監(jiān)管權(quán)，促進社?；鸸芾硎褂玫耐该骰?，有效實現(xiàn)社?；鸨Ｖ翟鲋怠?/p>

(四)提升統(tǒng)籌層次，降低監(jiān)管難度，積極探索基金保值增值渠道

從社?；饘徲嬊闆r看，地方政府是違規(guī)主體，絕大部分違規(guī)決定是由當?shù)卣鞒龅?。或是挪用于扶持困難企業(yè)，或是發(fā)放各種生活補助，或是直接用于產(chǎn)業(yè)投資等，他們作為基金監(jiān)管的地方行政部門，既是社保制度運行的執(zhí)行主體，又是資金風(fēng)險的主要源頭。因此要從源頭杜絕防范風(fēng)險，我們必須逐步提升社?；鸾y(tǒng)籌層次，使社?；鹈撾x地方政府的管轄范圍，提高統(tǒng)籌層次要實施分步走戰(zhàn)略。第一步是實現(xiàn)真正意義上的省級統(tǒng)籌，真正實現(xiàn)了基本核算單位和資金流在省級層面大收大支，這樣在干部管理和資金管理上都將減少兩層，統(tǒng)籌單位風(fēng)險源也將從 2，000多個減少到30多個，資金風(fēng)險幾率也將大大減少，這樣也既可以降低管理費用，又可以降低監(jiān)管難度。還可以使基金形成合力，有利于實施較大規(guī)模、較為穩(wěn)健的組合投資策略，降低投資風(fēng)險和經(jīng)營成本，實現(xiàn)基金的保值增值。[8]第二步是由省級統(tǒng)籌上升到國家統(tǒng)籌，真正實現(xiàn)了基本核算單位和資金流在全國層面大收大支。這樣可以進一步降低監(jiān)管的難度和管理費用。

同時，還要不斷研究基金保值增值新辦法、新機制的運行，實現(xiàn)無差錯和公開、透明、陽光管理的理念，使社?；鸬耐顿Y運營不變成只有少數(shù)“核心人物”才知道的秘密。社?；鸬墓芾聿块T要定期向社會公布社保基金的征收、支付、運營和基金結(jié)余的情況。在社?；鸬耐顿Y運營的各環(huán)節(jié)，社保基金的托管人，托管人運用網(wǎng)絡(luò)化“強制性信息披露”系統(tǒng)，提高監(jiān)管效率。

[注 釋]

①依據(jù)《2008年人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》計算得出。

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On Problems and Reconstruction of China’s Supervisory System

of Social Security Funds

Li Chungen，Zhu Guoqing

(Jiangxi University of Finance and Economics，Nanchang 330013，China)

Abstract: Supervision of social security funds is very important considering social security funds regarded as civilians \"survival money\" or \"life-saving money\". China has established a preliminary supervisory system of social security funds which has achieved certain results. However， there still exist some problems in the supervision due to various factors. This paper puts forward some ideas of reconstructing China’s supervisory system of social security funds with regard to existing problems in this area.

Key words: social security funds; supervisory system; reconstructing system