經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村金融制度變遷研究

[摘要]回顧經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村金融制度變遷歷程及其特征，得出我國農(nóng)村金融制度變遷中存在產(chǎn)權(quán)制度缺陷、組織管理混亂、缺乏市場競爭主體及監(jiān)管不力等問題，故應(yīng)從產(chǎn)權(quán)制度、組織制度、引入競爭主體及監(jiān)管制度等方面深化農(nóng)村金融改革。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村金融制度;制度變遷;制度創(chuàng)新

[中圖分類號]F830.6 [文獻標(biāo)識碼] A[文章編號] 1673-0461(2010)02-0013-04

中國是一個人口、農(nóng)業(yè)大國，“三農(nóng)”問題是中國的根本問題，也是歷屆政府最關(guān)心和最希望解決的問題。為了解決“三農(nóng)”問題，破解農(nóng)村金融困境，中央從2004年至2009年連續(xù)頒布的6個“一號文件”都提出要鼓勵農(nóng)村金融改革，可見農(nóng)村金融問題的嚴(yán)重性。關(guān)于農(nóng)村金融制度變遷的研究，眾多學(xué)者已作過相關(guān)的研究。本文以期從經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的視角來回顧農(nóng)村金融制度變遷的歷程特征，剖析農(nóng)村金融制度變遷面臨的主要問題，進而探討深化農(nóng)村金融制度創(chuàng)新的路徑。

一、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村金融制度變遷歷程及特征

1. 中國農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的績效

經(jīng)過30年的改革和制度轉(zhuǎn)型，中國已不再是一個中央計劃型經(jīng)濟，但又還遠未成為高效率的經(jīng)濟體制。從微觀層面上講也是如此，因為許多企業(yè)仍然在改革和重組。1978年在農(nóng)村開始實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為20世紀(jì)80年代初我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民收入的提高提供了一個堅實的制度保障。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從1978年到1984年，糧食產(chǎn)量增長了1億噸，由1978年的3.05億噸增長到1984年的4.07億噸，農(nóng)民的收入水平同期也增長了2.69倍(國家統(tǒng)計局，2006)。但當(dāng)時金融只是財政部的一個下屬部門而已，并沒有起到資源配置的作用。隨著1979年進行銀行體制改革以來，中國金融機構(gòu)才慢慢擺脫其附屬角色，在市場經(jīng)濟建設(shè)中發(fā)揮重要作用。對于農(nóng)村金融而言，特別是2003年深化農(nóng)村信用社改革試點啟動以來，取得了重要進展和階段性成果，支農(nóng)力度不斷加大，農(nóng)村合作金融機構(gòu)總體上開始步入良性發(fā)展軌道。但經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中所表現(xiàn)的出來的只是金融機構(gòu)的反復(fù)重建及撤并而已，并沒有真正滿足農(nóng)民、農(nóng)村經(jīng)濟的需求[1]。

2. 農(nóng)村金融制度變遷特征

自1979年開始市場化改革以來，為了配合整個經(jīng)濟體制改革的推進、推動農(nóng)村經(jīng)濟、金融市場化的發(fā)展，農(nóng)村金融體制也進行了一系列的改革，基本上經(jīng)歷了以下4個階段(如表1所示):

表1較為詳細(xì)地回顧了改革開放以來我國農(nóng)村金融制度變遷歷程，從中可以看出我國農(nóng)村金融制度變革具有以下基本特征:

(1)內(nèi)生于經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的強制性制度變遷

金融在資源配置中的特殊地位決定了金融是國家調(diào)控經(jīng)濟，實施經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的重要工具。改革開放前，在高度的計劃經(jīng)濟體制下，趕超式的重工業(yè)傾斜發(fā)展戰(zhàn)略及其內(nèi)生出來的計劃經(jīng)濟體制，必然使農(nóng)村金融成為政府實現(xiàn)其趕超式發(fā)展戰(zhàn)略的操作工具。為了有效地動員農(nóng)業(yè)、農(nóng)民和農(nóng)村的經(jīng)濟資源和經(jīng)濟剩余，這種內(nèi)生于經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的國家金融必然要延伸到農(nóng)村[2]，強制性地使農(nóng)村金融服從于經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，成為國家控制下向工業(yè)和城市輸送農(nóng)村經(jīng)濟資源與剩余的管道，從而保證農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供資金積累的數(shù)量在改革前長期保持在40%以上①。改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展逐步擺脫重工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和計劃經(jīng)濟體制的約束。但農(nóng)村金融制度變遷從屬于經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的基本特征沒有根本改變，改變的只是經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)涵和農(nóng)村金融制度變遷的從屬方式和程度。工業(yè)化、城市化、國有企業(yè)改革、國有金融改革、加入WTO、化解金融風(fēng)險、防范金融危機等一系列重要戰(zhàn)略的實施，無一不直接或間接地牽引著農(nóng)村金融制度變遷走向背離農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的軌道[3]。2003年以來以“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強化約束機構(gòu)、增強服務(wù)功能、國家適當(dāng)扶持、地方政府負(fù)責(zé)”為目標(biāo)農(nóng)村信用合作社改革，最終只是“中央政府和地方政府”間的金融博弈而已，農(nóng)村金融真正的需求主體卻沒有得到根本性的轉(zhuǎn)變[4]。從本質(zhì)上講，無非是延續(xù)了計劃經(jīng)濟的農(nóng)村正規(guī)金融體系出于自身需要而進行的“自救”，其直接目的并非發(fā)展農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟[5]。因此，總體上來說，中國農(nóng)村金融發(fā)展仍舊是從屬于經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的。

(2)制度變遷過程呈現(xiàn)漸進式特點

鑒于制度變遷過程中的“路徑鎖定”現(xiàn)象，中國農(nóng)村金融改革必然與政治制度、經(jīng)濟制度等方面改革一樣，采取漸進式的改革。時間上，漸進性表現(xiàn)為改革過程的逐步推廣，即改革需要逐步到位。以農(nóng)村信用社為例，從2003年的“8省市試點改革”、2004年的“29省市的深化改革”到2006年末的“全國范圍內(nèi)開展”(西藏?zé)o農(nóng)村信用社)，都體現(xiàn)了逐步推廣的進程?？臻g上，漸進性表現(xiàn)為一種增量改革:其一是通過產(chǎn)權(quán)改革，打破原有“政府主導(dǎo)”下農(nóng)村信用社的僵化狀態(tài)，實現(xiàn)“市場增進”的目的;其二是，從“試點”到“深化和擴大”的增量過程，讓市場逐步發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。而對于體制外的增量改革， 2006年底銀監(jiān)會啟動了“放寬農(nóng)村地區(qū)金融機構(gòu)準(zhǔn)入”試點工作，截至2008年底，新型農(nóng)村金融機構(gòu)達到107家，但總體來說，中央政府對新型農(nóng)村金融機構(gòu)仍持比較謹(jǐn)慎的態(tài)度。

(3)重視機構(gòu)改革，忽視金融體系的基本功能

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，它最重要的功能就是融通資金、配置資源。融資一個基本原則就是以較低的成本實現(xiàn)效益最大化。而改革開放以來我國一直注重農(nóng)村金融機構(gòu)的改革，主要著眼點在于農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社這些機構(gòu)的改革，而忽視金融體系的基本功能。2007年成立的郵政儲蓄銀行，也僅是農(nóng)村金融機構(gòu)的增加而已，基本性質(zhì)仍沒有得到較大改變，其對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展所起作用仍有待時間考證。同時，從農(nóng)村融資渠道來看，長期以來過分依賴從金融機構(gòu)的間接融資，造成融資渠道單一，直接融資發(fā)展明顯不足。截至2009年1月底，中國股票市場上市公司有1690家，而涉及農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的企業(yè)只有39家，占全部上市公司的2.3%②。多年來由基金會或其他非正規(guī)金融組織在農(nóng)村推行的小額信貸取得了比較好的效果，這說明我國的金融改革單純地注重機構(gòu)變革的思路和路徑有很大的改進余地。允許適合廣大農(nóng)村經(jīng)濟主體的中小金融機構(gòu)的建立和發(fā)展，允許民間融資的存在和進入，建立競爭性的融資市場勢在必行。

二、我國農(nóng)村金融制度變遷中存在的問題

在現(xiàn)實生活中，并不是所有的制度變遷過程都能達到更高的運行效率，事實上一些制度安排有可能會被鎖定在無效率的水平上，對其今后的長期可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生影響。

1.金融機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)制度缺陷

根據(jù)制度經(jīng)濟學(xué)理論，產(chǎn)權(quán)明確界定和有效保護是降低交易費用、提高交易效率的首要條件。而我國農(nóng)村信用社現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制安排的基礎(chǔ)是以合作制的面貌出現(xiàn)的。雖然歷次農(nóng)村信用社的改革方案設(shè)計都是以合作制為出發(fā)點的，但我國絕大多數(shù)農(nóng)信社不是新建的，而是以幾經(jīng)歷史變遷的原有農(nóng)信社為基礎(chǔ)。原有農(nóng)信社的所有者權(quán)益——歷年積累或虧損該由誰享受或承擔(dān)，很難加以界定和操作。2003年起以“明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強化約束機構(gòu)、增強服務(wù)功能、國家適當(dāng)扶持、地方政府負(fù)責(zé)”為目標(biāo)的農(nóng)村信用合作社改革，在產(chǎn)權(quán)改革、法人治理結(jié)構(gòu)設(shè)計上仍然存在制度性缺陷。這一點主要表現(xiàn)在原有股東所擁有的產(chǎn)權(quán)關(guān)系仍然沒有明晰，增資擴股所形成的產(chǎn)權(quán)關(guān)系也不清晰[6]。因此，要發(fā)揮農(nóng)村金融機構(gòu)的長效支農(nóng)作用，必須發(fā)揮市場機制作用。

2009年1月成功上市的中國農(nóng)業(yè)銀行，實現(xiàn)了由國有獨資銀行向股份有限公司的歷史性跨越，其目標(biāo)是建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度， 在一定程度上做到了產(chǎn)權(quán)明晰，但與其以“三農(nóng)服務(wù)”為方向的宗旨是否背離有待時間考察。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行產(chǎn)權(quán)主體單一，由政府全資創(chuàng)辦，其積極作用在于更好地體現(xiàn)政府意思，貫徹執(zhí)行政府政策目標(biāo)，但與此同時，也客觀上造成政策性金融機構(gòu)與各級政府之間的關(guān)系難以理順，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資金營運中受行政干預(yù)較多，自主權(quán)利不足，使其經(jīng)營缺乏內(nèi)在動力機制，在一定程度上束縛了農(nóng)業(yè)政策性金融的發(fā)展。

2.金融組織管理混亂

雖然中國農(nóng)業(yè)銀行1995年就被界定為商業(yè)銀行，2009年成功上市，但至今仍肩負(fù)著一定的政策性業(yè)務(wù)，政府對農(nóng)業(yè)銀行的人事、財務(wù)、業(yè)務(wù)等方面仍有許多行政干預(yù)，地方政府的干預(yù)貸款也仍然占一定比例等。農(nóng)村信用社以縣為單位統(tǒng)一法人后，初步建立了以“三會一層”為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，但新的機制運行仍處于摸索階段，職能履行不完備，容易出現(xiàn)內(nèi)部人控制現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)沒有董事會，高管層層面缺乏體現(xiàn)國家意見的機構(gòu)，財政部門作為出資方，其權(quán)利在農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行治理結(jié)構(gòu)上沒有得到體現(xiàn)。從中可以看出，目前我國農(nóng)村金融機構(gòu)組織管理混亂，在市場經(jīng)濟條件下，不利于其發(fā)展。

3.農(nóng)村金融市場缺乏競爭主體和競爭機制

目前我國農(nóng)村金融市場雖然存在著多種形式金融組織，但這些金融組織之間并沒有形成有效競爭機制。農(nóng)業(yè)銀行作為國有商業(yè)銀行，特別是上市后市場定位發(fā)生了重大變化，業(yè)務(wù)范圍已與其它國有商業(yè)銀行無異，競爭的視角也從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工商業(yè)。村鎮(zhèn)銀行等各種新型農(nóng)村金融機構(gòu)，由于數(shù)量少，還不能滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的需要;同是這些機構(gòu)還面臨資本金不足、經(jīng)營費用高、業(yè)務(wù)量小等矛盾和問題，自身可持續(xù)發(fā)展受到影響。而各種形式的民間借貸屬于非正規(guī)金融部門，不受政府政策上的鼓勵和保護，且具有較高的金融交易成本，基本上不會公開參與競爭。農(nóng)村信用社由于其眾多的分支機構(gòu)，加上政策的優(yōu)惠和地方政府的扶持，使其在農(nóng)村市場中處于壟斷地位。目前農(nóng)村金融機構(gòu)之間并不存在有效競爭，而僅是一種互補關(guān)系而已。

4.監(jiān)管制度不到位，缺乏法律保護

由于農(nóng)村金融市場的特殊性，我國目前并未形成一套健全的農(nóng)村金融監(jiān)管和法律體系。我國對政策性金融機構(gòu)實現(xiàn)分工負(fù)責(zé)的管理體制，由銀監(jiān)會、人民銀行、財政部等部門分別從不同的角度進行監(jiān)管或指導(dǎo)。但由于這些管理部門之間沒有建立起相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制，這種分工負(fù)責(zé)的管理體制就會不可避免地出現(xiàn)一些問題。如管理部門政出多門使政策性金融機構(gòu)無所適從，有些環(huán)節(jié)存在管理不嚴(yán)的問題，甚至出現(xiàn)管理的真空地帶。農(nóng)村信用社發(fā)展幾十年一直沒有專門的合作金融法規(guī)進行規(guī)范，是導(dǎo)致農(nóng)村信用社偏離合作金融性質(zhì)的重要原因。同時，由于沒有合作金融機構(gòu)設(shè)立、運營監(jiān)管方面的法規(guī)，也抑制了民間自發(fā)合作金融機構(gòu)的規(guī)范和發(fā)展。由于法律法規(guī)的欠缺，導(dǎo)致監(jiān)管部門對新型農(nóng)村金融機構(gòu)設(shè)立以及運作的監(jiān)管無法可依。

三、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中農(nóng)村金融制度創(chuàng)新的路徑選擇

經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中通過不斷創(chuàng)新來求得發(fā)展是農(nóng)村金融發(fā)展的基本規(guī)律。改革開放以來，我國農(nóng)村金融在獲得快速發(fā)展的同時，由于環(huán)境的變化及制度本身存在的缺陷，必然面臨著制度變遷的需求。經(jīng)濟改革和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型從實質(zhì)上來說是一個制度變遷或制度創(chuàng)新的過程。從今后農(nóng)村金融改革來看，其制度變遷的路徑選擇包括以下幾個方面:

1.進行產(chǎn)權(quán)改革，變革產(chǎn)權(quán)制度

一種制度安排是否具有效率，依存于一定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)形式，即市場主體產(chǎn)權(quán)形式的多元化和產(chǎn)權(quán)的可交易性。多元化的產(chǎn)權(quán)主體經(jīng)過競爭性交易達成均衡時，市場才會處于有效狀態(tài)。在某種產(chǎn)權(quán)形式具有壟斷地位的背景下，發(fā)展其它產(chǎn)權(quán)形式并使之具有一定的談判交易能力，才能達到市場有效狀態(tài)。金融機構(gòu)創(chuàng)新作為效率提高的過程，本身也是不同產(chǎn)權(quán)進行競爭、談判與重新界定產(chǎn)權(quán)邊界的過程。我國農(nóng)村金融的順利發(fā)展離不開產(chǎn)權(quán)制度的變革，這要求先要明晰產(chǎn)權(quán)，從根本上改變目前我國農(nóng)村金融機構(gòu)產(chǎn)權(quán)不清的問題。2006年全國合作金融監(jiān)管暨改革工作會議提出，股份制是農(nóng)村合作金融機構(gòu)改革的總體方向，堅持市場化、商業(yè)化導(dǎo)向，把農(nóng)村信用社辦成現(xiàn)代金融企業(yè)。這是在總結(jié)我國農(nóng)村信用社幾十年發(fā)展歷史基礎(chǔ)上作出的正確判斷，當(dāng)前的問題是如何加快農(nóng)村信用社股份制改造步伐，仍尚需過程。

2.進行組織調(diào)整，變革組織制度

從制度變遷的內(nèi)在機制來說，有效的組織是制度變遷的關(guān)鍵。“在稀缺經(jīng)濟和競爭環(huán)境下，制度和組織連續(xù)的交互作用是制度變遷的關(guān)鍵之點。競爭迫使組織持續(xù)不斷地在發(fā)展技術(shù)和知識方面進行投資以求生存，這些技能、知識以及獲得這些技能、知識的方法，將漸進地改變我們的制度”[7]。針對農(nóng)村金融組織制度，首先應(yīng)在組織框架上完善法人治理，要使其真正成為戰(zhàn)略決策、風(fēng)險控制和經(jīng)營管理之主。要以產(chǎn)權(quán)、組織制度創(chuàng)新為突破口，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，強化約束機制，真正實行民主管理、科學(xué)決策、自主經(jīng)營、自我約束、自擔(dān)風(fēng)險，為農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營和鄉(xiāng)村中小企業(yè)發(fā)展提供服務(wù)的金融機構(gòu)。其次要合理界定理事會、監(jiān)事會和經(jīng)營班子的權(quán)利責(zé)任，加強對理事、監(jiān)事和高管人員的不間斷培訓(xùn)，提高治理的有效性，防止“一長獨大”。再次是要建立健全符合農(nóng)村金融實際的風(fēng)險管理制度。此外，農(nóng)村金融機構(gòu)應(yīng)該更加注重引入高素質(zhì)的金融專門人才，加大對現(xiàn)有員工的培訓(xùn)力度，提升風(fēng)險意識、風(fēng)險防范與控制能力、業(yè)務(wù)創(chuàng)新意識及業(yè)務(wù)創(chuàng)新能力，重點培養(yǎng)農(nóng)村金融人才的創(chuàng)新精神，開發(fā)人才的創(chuàng)新能力。

3.放活農(nóng)村金融市場，形成競爭性金融主體

競爭是金融資源市場化配置的基本要求，用市場原則促進各類金融機構(gòu)之間的功能交叉和適度競爭，打破事實上的壟斷，形成有效競爭，發(fā)展農(nóng)村金融。為發(fā)展農(nóng)村金融市場，一方面，應(yīng)完善農(nóng)村金融的存量改革。重新整合現(xiàn)有金融機構(gòu)體系，明確商業(yè)性金融、合作性金融、政策性金融在農(nóng)村金融市場上的職責(zé)和分工，并盡可能地促進非正規(guī)金融組織在農(nóng)村金融業(yè)務(wù)上的合作。另一方面，啟動農(nóng)村金融的增量改革。為農(nóng)村金融市場增添有力的競爭性主體，通過有限的競爭提高這些金融機構(gòu)的經(jīng)營管理水平，進而促使其他各類農(nóng)村金融機構(gòu)也能主動由行政主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋鲗?dǎo)，最終建立一個競爭性的農(nóng)村金融市場。2006年底，銀監(jiān)會發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融準(zhǔn)入政策更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，允許設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、社區(qū)性信用合作組織和大銀行專營貸款業(yè)務(wù)的子公司等新型農(nóng)村業(yè)金融機構(gòu)，這為農(nóng)村金融的發(fā)展注入新鮮血液，是放活農(nóng)村金融市場的重要舉措。

4.完善監(jiān)管體系，健全監(jiān)管制度

針對農(nóng)村金融機構(gòu)規(guī)模小、風(fēng)險大的特征，應(yīng)建立特殊的監(jiān)管制度，并提供適度的安全保護制度，在有效防范單個機構(gòu)風(fēng)險的同時，防止產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險。加強對農(nóng)村金融機構(gòu)支農(nóng)服務(wù)的監(jiān)管考核與評價，強化金融機構(gòu)支持“三農(nóng)”的社會責(zé)任。實施農(nóng)村金融機構(gòu)的分類監(jiān)管，建立健全監(jiān)管指標(biāo)體系和風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體系，對不同類別和不同風(fēng)險的農(nóng)村金融企業(yè)實施分類監(jiān)管措施。抓緊建立覆蓋所有存款類農(nóng)村金融企業(yè)的存貸保險制度。對農(nóng)村地區(qū)吸收存款的金融機構(gòu)堅持按照有關(guān)規(guī)定進行監(jiān)管，同時可適當(dāng)放寬“只貸不存”類金融機構(gòu)在信息披露、會計準(zhǔn)則、風(fēng)險控制乃至資本充足等方面的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，降低農(nóng)村金融服務(wù)成本。適度放寬農(nóng)村金融的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，繼續(xù)允許成本低廉、開展簡單業(yè)務(wù)、能夠維持微利的各類機構(gòu)進入農(nóng)村金融市場，可適當(dāng)優(yōu)先考慮事實上已經(jīng)存在多年、并有良好記錄和當(dāng)?shù)厝罕娍诒母黝愋☆~貸款組織。

[注 釋]

①數(shù)據(jù)來源:馮海發(fā)、李溦:《我國農(nóng)業(yè)為工業(yè)化提供資金積累的數(shù)量研究》，載于《經(jīng)濟研究》，1993年第9期。

②數(shù)據(jù)來源:《中國統(tǒng)計月報》2009-02。

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Research on Changes of Rural Financial Institution over Economic Transition

Yang Xiaoling

(Economic College， Sichuan University， Chengdu 610064， China)

Abstract: By reviewing the transition process and the characteristics of rural financial institution over economic transition， this paper reveals that China’s rural financial institution has problems， such as defective property rights system， confusing organization administration， lack of market competition mainstay and poor supervision. Therefore， the paper proposes that rural financial reform should be deepened in terms of property right system， organizational system， introduction of competition mainstay and supervisory system.

Key words: rural financial institution; institution change; institution innovation

(責(zé)任編輯:張積慧)