市場(chǎng)與政府關(guān)系視角下的適度政府規(guī)模研究

[提 要] 適度政府規(guī)模問題是推進(jìn)政府改革的重大課題。文章以政府與市場(chǎng)的關(guān)系為切入點(diǎn)，通過行政機(jī)構(gòu)數(shù)量、政府公務(wù)人員人數(shù)以及政府支出和消費(fèi)占國(guó)民總產(chǎn)值(GDP) 的比重三個(gè)指標(biāo)對(duì)我國(guó)政府規(guī)?，F(xiàn)狀進(jìn)行分析，得出我國(guó)政府規(guī)模出現(xiàn)不斷擴(kuò)張的趨勢(shì);在借鑒西方關(guān)于政府規(guī)模的一般探究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期市場(chǎng)與政府的特殊關(guān)系，進(jìn)而提出建立符合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展需求并與政府內(nèi)在職能規(guī)模相匹配的適度政府規(guī)模的建議。

[關(guān)鍵詞] 市場(chǎng);適度政府規(guī)模;行政改革

[作者簡(jiǎn)介]凌 華(1985— )，男，中共廣東省委黨校研究生部。(廣東廣州 510053)

一、市場(chǎng)與政府的關(guān)系分析

市場(chǎng)與政府的關(guān)系是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的重要組成部分。正是由于存在市場(chǎng)失靈，才需要政府干預(yù)。而政府干預(yù)過度，又會(huì)導(dǎo)致政府失敗。政府規(guī)模的探討實(shí)際上是以政府和市場(chǎng)的關(guān)系為平臺(tái)的，正確界定了二者的關(guān)系，也就界定了政府規(guī)模。以下是西方關(guān)于市場(chǎng)與政府關(guān)系理論的演化路徑:

(一)“守夜型”政府。這種理論認(rèn)為要盡量避免政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的干預(yù)，其核心主張是實(shí)行自由放任的經(jīng)濟(jì)政策。此理論的主要代表人物是亞當(dāng)#8226;斯密。他認(rèn)為，人們“受著一只看不見的手的指導(dǎo)，去盡力達(dá)到一個(gè)并非他本意想要達(dá)到的目的，他并不因?yàn)槭路浅鲇诒疽?，就?duì)社會(huì)有害，他追求自己的利益往往使他能比真正出于本意的情況下更有效地促進(jìn)社會(huì)的利益?！?因此，市場(chǎng)調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)就是一種正常的自然秩序。這一理論反映到政府規(guī)模定位上就是“守夜型”政府論。即政府不要干預(yù)經(jīng)濟(jì)，只充當(dāng)社會(huì)生活的“守夜人”就行了。

(二)干預(yù)型政府?！笆匾剐汀闭碚撛诿鎸?duì)1929—1933 年間的大危機(jī)的無能為力，為干預(yù)型政府理論的被接受提供了機(jī)會(huì)。干預(yù)型政府理論認(rèn)為政府是一種社會(huì)發(fā)展的積極因素，應(yīng)充分發(fā)揮其對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的干預(yù)作用。此理論的主要代表人物是凱恩斯。凱恩斯提出要全面增強(qiáng)國(guó)家的作用，政府不應(yīng)該僅僅是社會(huì)秩序的消極保護(hù)人，而應(yīng)該是社會(huì)秩序與經(jīng)濟(jì)生活的積極干預(yù)者，特別是要熟練和有效地利用政府的財(cái)政職能影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在危機(jī)的沉重打擊下，西方各國(guó)基本上都拋棄了“守夜型”政府理論，像抓救命稻草式的從一個(gè)否認(rèn)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的小政府一下轉(zhuǎn)型到了政府幾乎全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)的大政府。

(三)適度政府論。20世紀(jì)70年代后，由于西方國(guó)家在凱恩斯“干預(yù)型”政府理論影響下，所建立起的普遍高福利國(guó)家，遇到了該理論自身所無法解釋的高通貨、高失業(yè)并存的所謂的“滯脹”問題，政府和市場(chǎng)關(guān)系的爭(zhēng)論再掀高潮。此時(shí)有關(guān)政府和市場(chǎng)的爭(zhēng)論已經(jīng)不再可能是要么否認(rèn)市場(chǎng)、要么否認(rèn)政府的兩個(gè)極端的理論主張。恰如政治學(xué)者沃爾夫所言:“市場(chǎng)與政府間的選擇是復(fù)雜的，而且通常并不僅僅是這兩個(gè)方面，因?yàn)檫@不是純粹在市場(chǎng)與政府間的選擇，而經(jīng)常是在這兩者的不同組合間的選擇以及資源配置的各種方式的不同程度上的選擇?！?由此，新理論所要研究的問題是:何種程度的政府規(guī)模才稱得上適度?這涉及到在資源配置的各種方式中，政府和市場(chǎng)是否都能夠充分發(fā)揮作用以及適度政府規(guī)模的界定、構(gòu)建與作用發(fā)揮等具體性問題。

二、我國(guó)政府規(guī)模現(xiàn)狀分析

政府規(guī)模是指在一定現(xiàn)實(shí)條件下，由相應(yīng)政府職能( 權(quán)力)、政府機(jī)構(gòu)(人員)、政府行為成本共同決定的政府活動(dòng)范圍。 通常使用三個(gè)可測(cè)量的指標(biāo)來衡量:(1)行政機(jī)構(gòu)數(shù)量;(2)政府公務(wù)人員數(shù)量及與就業(yè)人數(shù)的比例;(3)政府支出和消費(fèi)占政府財(cái)政總支出的比重。這三個(gè)指標(biāo)都與政府規(guī)模呈明顯的正相關(guān)性。

(一)行政機(jī)構(gòu)數(shù)量是判斷一個(gè)政府規(guī)模大小的常用標(biāo)準(zhǔn)。一個(gè)政府內(nèi)部所設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量越多，則政府規(guī)模越大。目前，機(jī)構(gòu)數(shù)量上，西方國(guó)家中央政府機(jī)構(gòu)的數(shù)量一般在20個(gè)左右。如美國(guó)政府的部級(jí)機(jī)構(gòu)近10多年來一直保持在11-13個(gè);英國(guó)的內(nèi)閣部自20世紀(jì)70年代以來，基本保持在17-21個(gè);而我國(guó)除國(guó)務(wù)院辦公廳外，部委共有27個(gè)。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基層政府事務(wù)大量增加，不少地方政府，內(nèi)設(shè)若干辦公室，使政府機(jī)構(gòu)數(shù)量雖打著“精簡(jiǎn)”的口號(hào)，但是實(shí)際有增無減。事實(shí)表明，由于各種原因，我國(guó)政府規(guī)模出現(xiàn)擴(kuò)張的趨勢(shì)。

(二)政府公務(wù)人員數(shù)量及與就業(yè)人數(shù)的比例。政府公務(wù)員數(shù)量與政府規(guī)模呈明顯的正相關(guān)性，政府公務(wù)員人數(shù)越多，人員活動(dòng)經(jīng)費(fèi)和人員工資福利經(jīng)費(fèi)占公共支出的比例就越大，相應(yīng)的公共開支就越多。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示:1978年，我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體工作人員467萬，2006年增加到1111.8萬，2006年同1978年相比，行政人員凈增644.8萬人，2006年是1978年的2.4倍，平均每年增長(zhǎng)5%。目前，美、英、法、德、日政府公務(wù)員占總?cè)丝诘谋壤?，分別為6.8%、7.8%、11.8%、6.9%和3.8%，而我國(guó)2006年公務(wù)員占總?cè)丝诘谋壤?%。從公務(wù)員規(guī)模上看我國(guó)的政府規(guī)模較大且呈增長(zhǎng)的趨勢(shì)。

(三)政府支出和消費(fèi)占政府財(cái)政總支出的比重。一般來說，行政支出是政府職能的正函數(shù)。1978年，中國(guó)政府機(jī)構(gòu)的行政支出49.09億元，2006年增加到3338.12億元，28年間增加了68倍，平均每年增長(zhǎng)約20%，超過了18.5%的財(cái)政支出平均年增長(zhǎng)速度。政府支出占政府財(cái)政總支出的比例由1978年的4.4%提高到2006年的8.7%。從以上統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，行政支出隨著財(cái)政支出水漲船高，而且增長(zhǎng)速度超過了財(cái)政支出。行政管理費(fèi)占財(cái)政支出比重的上升，意味著在財(cái)政支出總額中用于維系政府機(jī)構(gòu)運(yùn)行的份額在增大，也就是政府行政成本在增加。這些數(shù)據(jù)顯示了中國(guó)政府規(guī)模的快速擴(kuò)張。

無論是從歷史的還是國(guó)際的數(shù)據(jù)比較，這三個(gè)指標(biāo)都從不同側(cè)面顯示了中國(guó)政府規(guī)模的快速擴(kuò)張。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷地深入，這種過于龐大的政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求不協(xié)調(diào)，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的深入。因此，保持合適的政府規(guī)模，抑制政府規(guī)模擴(kuò)大應(yīng)成為我國(guó)政府追求的目標(biāo)。

三、構(gòu)建適度政府規(guī)模的建議

(一)正確界定政府與市場(chǎng)的關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不是不要政府，相反，它需要在政府的法治下方能平穩(wěn)運(yùn)行。為了培育和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我們必須對(duì)政府職能進(jìn)行有效的定位，把握政府干預(yù)的“度”，合理劃分市場(chǎng)和政府的界限，找到二者的最佳結(jié)合點(diǎn)，使政府與市場(chǎng)之間既不存在“真空”地帶，又不存在摩擦，彼此之間既不“越位”又不“缺位”，各司其職，共同建立一個(gè)完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

(二)合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)。當(dāng)前我國(guó)政府規(guī)模的理論研究往往簡(jiǎn)單地把機(jī)構(gòu)臃腫和人員過多作為一個(gè)客觀定性的事實(shí)前提，沒有在政府的內(nèi)在職能規(guī)模和外在機(jī)構(gòu)規(guī)模之間形成一個(gè)系統(tǒng)分析的邏輯框架。針對(duì)這一現(xiàn)象，本文認(rèn)為，當(dāng)代中國(guó)政府適度規(guī)模的構(gòu)建，既不是一味地精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，縮減人員，也不是實(shí)現(xiàn)政府規(guī)模的增量性擴(kuò)張，而是以政府的內(nèi)在職能規(guī)模為依據(jù)，以構(gòu)建公共服務(wù)型政府為取向，對(duì)政府在具體事務(wù)的管理中互相扯皮、爭(zhēng)權(quán)奪利現(xiàn)象進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，進(jìn)一步精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)。

(三)加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理，約束政府總支出。對(duì)政府開支進(jìn)行必要的約束，是防止政府規(guī)模無限增長(zhǎng)的重要手段。中國(guó)政府已將勞民傷財(cái)?shù)摹罢?jī)工程”、“形象工程”列為糾正部門和行業(yè)不正之風(fēng)的重大“對(duì)象”之一。但控制政府支出，最關(guān)鍵的還是要加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理，財(cái)政預(yù)算要真正由人大仔細(xì)審查、聽證、辯論、表決通過，真正形成不能隨意篡改的法律，用人大和司法等制衡機(jī)制，控制政府機(jī)構(gòu)和人員膨脹。

(四)建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。公務(wù)員的素質(zhì)高低直接影響到政府行政的效能，公務(wù)員人數(shù)的多少直接決定了政府規(guī)模的“數(shù)量”大小。因此，要對(duì)公務(wù)員進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)上崗和培訓(xùn)，縮小政府規(guī)模，優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍，防止腐敗，降低行政成本，構(gòu)建廉價(jià)高效的政府。

(五)培育和發(fā)展第三部門。第三部門作為非政府的、非營(yíng)利的、自愿性的致力于公益事業(yè)的社會(huì)中介組織，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著越來越大的作用。從數(shù)量上看，我國(guó)第三部門以年增長(zhǎng)10%~15%的速度快速發(fā)展起來，根據(jù)中國(guó)民政部統(tǒng)計(jì)年鑒，截至2007年底，全國(guó)登記在冊(cè)的第三部門組織共38.7萬個(gè)。 第三部門在政府與市場(chǎng)之間建立了一種緩沖力量，是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷和政府缺陷的重要途徑。第三部門的發(fā)展對(duì)控制政府規(guī)模有重大的意義。積極培育第三部門，并與第三部門開展多種契約性、制度性的聯(lián)合，建立良性、友好的伙伴關(guān)系，能使社會(huì)進(jìn)行良好的自我運(yùn)作和管理，從而解除政府的重負(fù)，使政府更專注于基礎(chǔ)性工作，提高行政效能。所以說，大力培育和發(fā)展第三部門將是推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革的一項(xiàng)重要工作。

[參考文獻(xiàn)]

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[責(zé)任編輯:盧林仁]