對完善農村土地承包經營權流轉的深度思考

[提 要] 農村土地承包經營權流轉是農村土地問題中一個重要的環(huán)節(jié)，直接關系到“三農”問題的解決、科學發(fā)展觀的貫徹實施與新農村建設的順利開展。文章在界定農村土地承包經營權定義與對農村土地承包經營權流轉存在的主要問題進行探討的基礎之上，重點提出并闡述了完善農村土地承包經營權流轉的策略。

[關鍵詞] 農村土地;流轉;完善策略

[作者簡介]張 輝(1962—)，男，江西農業(yè)工程職業(yè)學院副教授、碩士研究生;劉志堅(1984—)，男，江西農業(yè)工程職業(yè)學院講師、碩士研究生。(江西樟樹 331200)

我國現(xiàn)階段土地承包經營權流轉從無到有，呈現(xiàn)出參與主體的多層次性、土地承包經營權流轉方式的多樣性、流轉的規(guī)模不斷擴大、速度不斷加快和流轉的區(qū)域存在著相互滲透與擴張等特點。但由于我國還處在社會主義初級階段，市場經濟體制建設和政治、經濟、法律、文化等各個方面的改革都必須經歷一個漸進和不斷完善的過程，因此在土地承包經營權流轉過程中需要建立健全完善流轉制度，推進農業(yè)生產要素的合理流轉與有效配置。

一、農村土地承包經營權流轉概述

農村土地承包經營權流轉是指在農村土地承包中物權性質的土地承包經營權有效存在的前提條件下，在不改變農村土地所有權權屬性質和主體種類以及農村土地農業(yè)用途的基礎上，原承包方(即流出方)依法將該物權性質的土地承包經營權，或者從該物權性質的土地承包經營權中分離出來的部分權能等具體民事權利轉移給他人的行為。堅持依法自愿有償原則，尊重農民的土地流轉主體地位，任何組織和個人不得強迫流轉，也不能妨礙自主流轉。按照完善管理、加強服務的要求，規(guī)范土地承包經營權流轉。

二、我國農村土地承包經營權流轉存在的主要問題

(一)農民對土地承包經營權流轉認識模糊，參與土地流轉積極性不夠高

土地是農業(yè)的根本，是農民最重要的社會保障，是農村長期穩(wěn)定的基礎。很多農民由于弄不清土地所有權、承包權和經營權三者之間的關系，害怕土地承包經營權流轉后會失去了自己的承包地，因而不敢大膽參與流轉。影響土地流轉的障礙，主要源于農民對土地根深蒂固的依賴情結，當然這也折射出農村社會保障制度還不夠完善。目前，我國農村土地經營權流轉規(guī)模之所以沒有成型與滯后，與我國的農村社會保障體系建設滯后有密切的聯(lián)系。正是因為農村社會保障體系的不健全，農民即使把土地荒蕪，也不愿意進行土地流轉，從而導致農業(yè)不能實現(xiàn)規(guī)?；洜I和效益的提高。一些農民在城市打工怕萬一哪一天失業(yè)了，生活沒有了收入來源，對于他們而言，返鄉(xiāng)成為他們的唯一選擇，而土地在農民的潛意識中自然而然地成了最后保障。2005年以前農業(yè)稅還沒有取消時，農民種地不掙錢，一些農民寧肯免費將土地轉給別人種，甚至補貼部分錢讓別人種，也不愿放棄土地，對于當前國家每年給予農民糧食直補的優(yōu)惠政策，這更是造成農民不愿參與土地流轉。

當然農民參與土地流轉的積極性不高與農業(yè)風險防范機制不健全也存在著密切聯(lián)系。在市場經濟的條件下，農業(yè)是兼有自然風險和市場風險的弱質產業(yè)。特別是我國農業(yè)基礎薄弱的情況下，表現(xiàn)尤其明顯。我國正處于市場經濟初步發(fā)展階段，市場機制還不健全，特別是農民由于受到各方面因素的制約，他們對市場規(guī)則的掌握能力和自我保護能力不強，屬于市場經濟中的弱勢群體，需要政府提供有力保障，幫助農民在市場經濟中逐步熟悉、掌握規(guī)則，促進自我發(fā)展。因此在沒有完善的農業(yè)風險防范的機制下，土地的承包經營權流轉就會因巨大的經營風險而難以推行，即使推行也難以達到預期的目的。雖說目前在全國范圍內已開展了農業(yè)政策性保險，對能繁母豬、育肥豬、奶牛、水稻和棉花等農作物進行險別的設置，但這主要是針對自然災害導致的風險而設立的保險，對于農產品價格波動所涉及的風險卻未包括在其中，且保險標的物覆蓋范圍不夠廣泛，這等等都造成農業(yè)不能形成產業(yè)化經營，從而造成農村土地不能大規(guī)模進行流轉。

(二)土地流轉不規(guī)范

主要表現(xiàn)在:土地流轉沒有登記備案;集體土地和“四荒地”未經民主討論，村組干部擅自做主進行流轉;受讓方擅自改變土地農業(yè)用途;土地流轉合同沒有使用當?shù)亟y(tǒng)一的合同文本，或者合同沒有經過公證機關公證，內容不完整，甚至與政策規(guī)定相抵觸，以致產生糾紛等。

目前，農民承包地流轉絕大多數(shù)是自發(fā)進行的，多數(shù)是口頭協(xié)議，很少簽訂合同，有的即便有書面合同，也沒有使用統(tǒng)一的合同文本，合同條款不完備，責、權、利不明確，極易出現(xiàn)矛盾糾紛。部分農戶承包的土地幾年前私自流轉給了其他農戶，見國家采取糧食直補的優(yōu)惠政策，急于索回承包地，從而導致糾紛。有的一塊土地多次轉包，出現(xiàn)一塊土地簽訂了幾份流轉合同的現(xiàn)象，而很多行政村經過數(shù)次撤并，村域規(guī)模不斷擴大，村干部對農戶承包地流轉情況了解不足，直到發(fā)生糾紛時，村干部才知道土地流轉過數(shù)次，調解糾紛很困難。除此，還出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織隨意變更或撤銷農民的土地承包合同，強迫農民將承包的土地集中成片流轉，利用集中成片的土地對外搞招商引資，以及承包戶將自己的承包地非法流轉給非農建設單位，從事非農業(yè)生產等不良現(xiàn)象。

(三)農村土地承包經營權流轉服務體系不健全

當前，我國農村大部分地區(qū)尚未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經營權流轉市場，流轉中介組織較少，缺乏土地承包經營權流轉價格評估機構。有些地方盡管建立了流轉中介組織，但流轉信息渠道不暢，真正按市場規(guī)則對土地承包經營權流轉的不多。這就導致有意轉出土地承包經營權的承包戶，卻找不到合適的受讓方;需要土地的人又找不到中意的土地出讓者，影響和制約了土地承包經營權這一生產要素的合理流動和優(yōu)化配置。

由于地域的差異，各地土地承包經營權價格差異較大。而在流轉過程中，由于缺乏土地流轉價格評估機構，在流轉過程中，往往沒有考慮地域差異，也沒有顧及土地升值和物價上漲等因素，容易產生糾紛。

除此，在產生土地流轉糾紛時，由于缺乏農村土地流轉糾紛調解仲裁機制，農民往往尋求的是訴訟途徑。這既增加了農民的負擔(訴訟費用相對較高，且審理的時間也較長)，也不符合建設社會主義和諧社會的要求，容易將村民與村民或村民與村集體之間的矛盾擴大化。

三、完善農村土地承包經營權流轉的策略

(一)積極引導，加快土地流轉

1.加大宣傳力度

農村土地承包經營權流轉是農村經濟行為的一次重大變革，在工作中應加大宣傳力度。主要是要加強對《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉辦法》在農村地區(qū)的廣泛宣傳，做到家喻戶曉、人人皆知。以典型示范、算土地產出經濟賬，講明土地流轉好處，進一步提高農戶對土地流轉的認識。要堅決做到不改變土地集體所有性質，不改變土地用途，尤其是要始終堅持農民的主體地位，不得損害農民的土地承包權益。按照“依法、自愿、有償”的原則，積極引導農民主動流轉、放心流轉，鼓勵農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓、入股等多種方式流轉土地承包經營權，變被動流轉為主動流轉，變自發(fā)流轉為依法流轉。

2.建立健全農村土地承包經營權登記制度

落實和明晰農村土地承包經營權是保障農村土地有序流轉，健全農村土地流轉市場的基礎性工作。要認真解決權屬不清、權證漏發(fā)等遺留問題。抓緊做好確權工作，加強對土地承包經營權證的管理。認真清理、規(guī)范整理土地承包檔案資料，按照法律、法規(guī)規(guī)定的程序、項目內容認真準確地核實農村土地承包經營權，做到承包合同、原始臺賬、農村土地承包經營權證書、承包面積相符。

3.推廣農村土地股份合作制

在試點基礎上逐步推廣農村土地股份合作制，鼓勵農戶以土地承包經營權入股的形式組建土地股份合作社，引導投資主體(如農業(yè)龍頭企業(yè))與流轉土地的農戶結成利益共同體，從而有利于農業(yè)產業(yè)結構調整，使農業(yè)龍頭企業(yè)做大做強優(yōu)勢產業(yè)，規(guī)模經濟效益明顯提高，參股的農戶從中也獲得不錯的經營紅利。

(二)強制性推行流轉合同制和備案制

各地應結合本區(qū)域的實際情況印制統(tǒng)一的標準流轉合同文本。特別是關于發(fā)包方和承包方的權利與義務要明確規(guī)定，以及出現(xiàn)不可抗力時，依法保證原承包農戶的基本收益條款也要納入合同中。凡土地承包經營權流轉年限一年以上的，都必須簽訂書面合同，并報村集體和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以上政府備案，合同經雙方簽字即生效。

對于流轉期限應尊重流轉雙方的意愿，可根據(jù)流轉土地的使用情況而確定。到期后根據(jù)雙方意愿可以續(xù)簽，但不得超過原承包合同的剩余期限。流轉期限較長的，雙方可以約定分時段確定流轉價格。除此，流轉合同的簽訂應做到合法、公正、透明，防止欺詐行為。至于合同是否需要公證由當事人雙方商定。在鑒證中，發(fā)現(xiàn)流轉雙方有違反法律、法規(guī)、政策規(guī)定的約定，應及時通知雙方當事人及時終止合同或者變更合同，對合同內容不完善的要進行修正和補充。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))以上政府應對流轉合同及有關資料進行歸檔并妥善保管，建立流轉情況登記冊，及時記載和反映流轉情況。 (三)建立流轉市場，提供信息服務和政策扶持

目前重點是建立健全縣、鄉(xiāng)兩級農村土地流轉服務中心，逐步建立起村級土地流轉服務站，搭建土地流轉服務平臺，暢通土地流轉信息渠道。充分發(fā)揮農經隊伍網絡作用，收集土地流轉供求信息，對有流出土地意向的農戶進行登記，利用各種機會了解用地需求信息并進行接洽，為促成和加快土地流轉提供服務。土地流轉中涉及到承包農戶、村組集體、種田大戶、農業(yè)企業(yè)等各種對象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經站及土地流轉服務中心要及時為他們提供政策咨詢和幫助。

僅僅提供信息服務是不夠的，政府還要從資金投入、技術支持、稅費減免、創(chuàng)造非農就業(yè)機會、農業(yè)勞動力轉移等方面給予扶持。如組建農業(yè)生產貸款擔保公司，積極開拓新的貸款方式或貸款安全防范手段與措施，緩解農業(yè)生產貸款難;積極發(fā)展農業(yè)生產保險，試點發(fā)展農業(yè)銷售保險，規(guī)避農業(yè)生產風險和農產品價格大幅度波動給農戶帶來的損失;各級財政加大資金投入，改善農業(yè)生產基礎條件，特別是改善道路、飲水問題等，對農戶生產給予貸款利息、參保保費以及新技術的引進等一定的補貼;不斷擴大和完善農村醫(yī)療保險(如新農合)和養(yǎng)老保險(如新農保)等社會保障制度，并提高其保障水平，解除流出農民的后顧之憂;將農業(yè)項目建設、補貼等惠農政策與土地承包經營權流轉結合起來，最大限度地發(fā)揮惠農政策的作用。

(四)加快建立流轉中介組織、流轉價格評估機構并積極開展農村土地流轉仲裁機構建設

為給農村土地供需雙方提供流轉交易的公平和便捷，加快建立流轉中介組織和流轉價格評估機構迫在眉睫。

作為從事土地承包經營權流轉服務的中介組織，應當經縣一級農業(yè)行政主管部門備案并接受其指導，在業(yè)務的開展上要依照法律和有關規(guī)定提供流轉中介服務，及時登記、公布可流轉土地的數(shù)量、區(qū)位、價格等信息，接受土地流轉雙方的咨詢，組織開展對經營主體的能力評估和公開招投標活動，在雙方協(xié)商一致的前提下，協(xié)助辦理土地流轉的手續(xù)，調處土地流轉中出現(xiàn)的糾紛。

通過建立土地流轉價格評估機構，規(guī)范土地流轉價格機制。小規(guī)模流轉費標準由當事人雙方協(xié)商確定，對雙方難以確定的，可以邀請當?shù)赝恋亓鬓D價格評估機構給出評估意見，由當事人斟酌采納;集中統(tǒng)一流轉的，可由價格評估機構綜合當?shù)亟洕鐣l(fā)展水平和土地產出等因素，采取招標、公開協(xié)商等方式確定。

同時，要積極開展農村土地流轉仲裁機構建設，妥善解決土地流轉中出現(xiàn)的糾紛。對目前已流轉的土地，各地可組織開展一次全面的清理。凡流轉手續(xù)不全的，要盡快補全;凡合同條款不清、標的顯失公平的流轉合同，要通過說服引導、利益平衡的辦法引導雙方修訂合同，并及時做好備案、登記和歸檔工作。對于雙方協(xié)商不成的，可由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府出面調解，對于調解無效的，應積極引導流轉當事人雙方訴諸仲裁，從而節(jié)省糾紛審理的費用和避免煩瑣的司法程序，并可保持當事人之間矛盾不激化。

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[責任編輯:李麗娜]