淺議農(nóng)信社內(nèi)控存在的問(wèn)題、成因及對(duì)策

摘要：科學(xué)、全面、有效的內(nèi)部控制是農(nóng)村信用社又好又快發(fā)展的不竭動(dòng)力，然而，農(nóng)村信用社雖經(jīng)幾十年的發(fā)展，內(nèi)部控制仍然存在這樣那樣的問(wèn)題。為此，筆者試從農(nóng)村信用社在內(nèi)部控制存在的問(wèn)題入手，在產(chǎn)權(quán)關(guān)系和體制上挖根求源，找出病因，進(jìn)而提出對(duì)策措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)信社 內(nèi)部控制 探討

農(nóng)村信用社作為經(jīng)營(yíng)貨幣的特殊金融企業(yè)，防范和控制風(fēng)險(xiǎn)始終是最重要的工作之一，而內(nèi)部控制又是控制風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，關(guān)系到農(nóng)村信用社的長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，農(nóng)村信用社表象的一系列風(fēng)險(xiǎn)，與長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村信用社內(nèi)部控制上的缺陷和執(zhí)行內(nèi)部控制制度不力有著直接的聯(lián)系。因此，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村信用社內(nèi)控機(jī)制建設(shè)已顯得尤其必要和迫切。

問(wèn)題：內(nèi)控的邊緣化和制度缺損及軟化

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理學(xué)告訴我們，內(nèi)控作為企業(yè)約束、自我管理的自律行為，是保證其經(jīng)營(yíng)安全、實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的不可或缺的重要管理形式。作為高負(fù)債、高風(fēng)險(xiǎn)的金融業(yè)尤為如此。從巴林銀行的倒閉到近年來(lái)金融系統(tǒng)發(fā)生的經(jīng)濟(jì)案件，幾乎無(wú)一不是金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制不嚴(yán)所致。因此，內(nèi)控與業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)是存在于同一事物的兩個(gè)不同方面，它是現(xiàn)代金融企業(yè)對(duì)其業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行控制、管理的主要工具。但是，目前農(nóng)村信用社內(nèi)控的邊緣化和制度缺損及軟化卻相當(dāng)嚴(yán)重。

一是表現(xiàn)在內(nèi)控意識(shí)淡薄。一些人對(duì)信用社內(nèi)部控制的概念是陌生的，往往把內(nèi)控制度簡(jiǎn)單理解為建章立制，認(rèn)為有了規(guī)章制度便有了內(nèi)控機(jī)制，忽視了內(nèi)控是在業(yè)務(wù)過(guò)程中環(huán)環(huán)相扣的動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)還把內(nèi)部控制與業(yè)務(wù)發(fā)展和效益對(duì)立起來(lái)，將內(nèi)控看作是捆綁自己手腳、制約業(yè)務(wù)發(fā)展的繩索，因而極力淡化，將內(nèi)控置于可有可無(wú)的境地。

二是內(nèi)控體制不順。由于內(nèi)部監(jiān)督部門受同級(jí)經(jīng)營(yíng)管理者的領(lǐng)導(dǎo)，因而使內(nèi)部監(jiān)督部門缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，從一定意義上來(lái)講，也就談不上對(duì)其實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督和檢查。

三是內(nèi)控力量不足。一家縣級(jí)聯(lián)社一般僅有3、4名內(nèi)審人員，有的還擔(dān)負(fù)著紀(jì)檢監(jiān)察任務(wù)。同時(shí)，由于電算化業(yè)務(wù)特別是銀行卡業(yè)務(wù)的快速發(fā)展，一些內(nèi)審人員的自身素質(zhì)已不能適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。

四是制度建設(shè)不到位。當(dāng)前農(nóng)村信用社內(nèi)控制度還未形成權(quán)責(zé)分明、平衡制約、規(guī)章健全、運(yùn)作有序的體系，一些制度不完整。如對(duì)新業(yè)務(wù)和計(jì)算機(jī)業(yè)務(wù)的管理制度滯后，適應(yīng)不了新業(yè)務(wù)的發(fā)展；對(duì)經(jīng)營(yíng)管理者權(quán)力和責(zé)任界定不夠清晰，其個(gè)人決策和責(zé)任行為沒(méi)有一套可操作的制度制約，造成事實(shí)上的有權(quán)無(wú)責(zé);業(yè)務(wù)操作流程不規(guī)范、科學(xué)等因而誘發(fā)了一些違法經(jīng)營(yíng)和經(jīng)濟(jì)案件的發(fā)生。一些農(nóng)村信用社在內(nèi)控制度建設(shè)中重此輕彼，各取所需，缺乏系統(tǒng)性，影響了內(nèi)控制度整體作用的發(fā)揮。

五是制度難以落實(shí)。一些領(lǐng)導(dǎo)在業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)中重發(fā)展、輕管理，重業(yè)務(wù)、輕監(jiān)控，重規(guī)模、輕質(zhì)量，忽視了內(nèi)控監(jiān)督的重要性，從而使制度的貫徹落實(shí)失去了組織保障；個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)在制度執(zhí)行上對(duì)人不對(duì)已，對(duì)別人要求嚴(yán)，對(duì)自已要求松，將自己凌駕于制度之上；更有個(gè)別人借領(lǐng)導(dǎo)之名，游離內(nèi)部控制之外，使制度形同虛設(shè)，破壞了信用社內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，增大了信用社的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

成因：內(nèi)部人控制與體制的模糊性

產(chǎn)生以上問(wèn)題的根源，不僅是一個(gè)管理與監(jiān)督層面上的問(wèn)題，而且與農(nóng)村信用社長(zhǎng)期以來(lái)產(chǎn)權(quán)不清晰有著直接的關(guān)系。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)始人科斯認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)的主要不是人與財(cái)產(chǎn)的關(guān)系，而是指財(cái)產(chǎn)的所有者實(shí)際擁有的、實(shí)施一定行為的權(quán)利。按現(xiàn)代企業(yè)制度來(lái)講，企業(yè)產(chǎn)權(quán)包括最終控制權(quán)與剩余索取權(quán)，而且最終控制權(quán)與剩余索取權(quán)必須統(tǒng)一。

由于農(nóng)村信用社體制改革尚未到位，最終控制權(quán)無(wú)法對(duì)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行有效約束。目前，在農(nóng)村信用社賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的資本中，股金無(wú)足輕重，占資本絕大多數(shù)的公共積累未進(jìn)行股權(quán)量化，處于所有者虛置狀態(tài)；對(duì)大多數(shù)股民來(lái)說(shuō)，由于股額較小，股權(quán)分散，其股金對(duì)信用社的經(jīng)營(yíng)狀況起不了多大作用，而且也不會(huì)對(duì)其切身利益帶來(lái)多大影響，從而挫傷了民主管理的積極性。由于缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)部支撐，加之所有者（入股人）與經(jīng)營(yíng)者（信用社負(fù)責(zé)人）在信貸、財(cái)務(wù)信息和金融知識(shí)上的嚴(yán)重不對(duì)稱，使民主管理流于形式，從而導(dǎo)致信用社內(nèi)部人控制達(dá)到了非常嚴(yán)重的程度。由于缺乏來(lái)自所有者的強(qiáng)力監(jiān)督，因而使信用社經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)營(yíng)中失去了自我管理、自我約束的動(dòng)機(jī)，農(nóng)村信用社有效的監(jiān)督機(jī)制也難以真正形成。

其次，由于農(nóng)村信用社自建社以來(lái)，歷經(jīng)了下放人民公社及生產(chǎn)大隊(duì)管理、下放貧下中農(nóng)組織管理、所社合一、政企合一等數(shù)次磨難，過(guò)后又由農(nóng)業(yè)銀行領(lǐng)導(dǎo)和管理，1996年后又由農(nóng)金體改辦、人民銀行、銀監(jiān)部門管理，管理體制的曲折變遷，使農(nóng)村信用社的性質(zhì)、制度定位、發(fā)展方向、管理方式始終處于一種“剪不斷、理還亂”的狀態(tài)。直到現(xiàn)在，農(nóng)村信用社在管理上還存在著許多盲點(diǎn)和真空。體制的模糊性，造成了制度供應(yīng)的缺位和滯后，使農(nóng)村信用社難以形成一套系統(tǒng)的、有效的內(nèi)控機(jī)制。

對(duì)策：標(biāo)本兼治、綜合治理

由于農(nóng)村信用社在內(nèi)控機(jī)制上所存在問(wèn)題的嚴(yán)峻性和農(nóng)村信用社發(fā)展的不平衡性，因此，建立和完善農(nóng)村信用社內(nèi)控機(jī)制應(yīng)采取“標(biāo)本兼治、綜合治理”的對(duì)策。具體要抓好四大體系建設(shè)：

完善自我約束體系。

農(nóng)村信用社作為一個(gè)自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)立法人企業(yè)，其自我約束體系的完善則是建立內(nèi)控機(jī)制的根本。而要建立完善的自我約束體系，首要問(wèn)題是明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)關(guān)系上存在的弊端，農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)應(yīng)區(qū)別不同情況，有選擇性地吸收一些現(xiàn)代股份制企業(yè)的優(yōu)點(diǎn)。

一是在新一輪改革中，制定合理的增資擴(kuò)股計(jì)劃，大力吸收投資股，增大股金占資本總額的比重。

二是按照有關(guān)規(guī)定對(duì)信用社公共積累進(jìn)行股權(quán)量化，以明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系，解決資本虛置問(wèn)題。

三是為切實(shí)解決因股權(quán)結(jié)構(gòu)分散化和控制平均化所造成的社員對(duì)信用社關(guān)切度不夠、影響力微弱的問(wèn)題，應(yīng)增大單個(gè)社員最高持股比例的有關(guān)規(guī)定，引入戰(zhàn)略投資者。區(qū)別情況，改革農(nóng)村信用社“一人一票”制度所造成的投票控制權(quán)平均化弊端，實(shí)行一人一票與一股一票制度相結(jié)合的表決方式或有限度的一人多票表決方式，使股份制與合作制優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。

四是大力吸收內(nèi)部職工股。借鑒國(guó)外現(xiàn)代企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，大力吸收內(nèi)部職工股，實(shí)施經(jīng)理股票期權(quán)和內(nèi)部職工持股制，增大內(nèi)部社員股比重。這樣，不僅增強(qiáng)了信用社的盈利動(dòng)機(jī)和防范金融風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)機(jī)，而且調(diào)動(dòng)了經(jīng)營(yíng)管理層自我監(jiān)督的積極性，節(jié)約了監(jiān)督成本。在明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系的同時(shí)，要加快農(nóng)村信用社體制改革步伐，建立“三權(quán)分立、權(quán)力制衡”的法人治理結(jié)構(gòu)。

重塑行業(yè)監(jiān)督體系。

由于明晰農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)關(guān)系，從根本上完善自我約束體系需要一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的調(diào)整過(guò)程，不可能一蹴而就，因此，要強(qiáng)化農(nóng)村信用社內(nèi)控機(jī)制，當(dāng)前最迫切的就是重整行業(yè)監(jiān)控，強(qiáng)化行業(yè)自律。目前農(nóng)村信用社的行業(yè)監(jiān)督機(jī)制實(shí)行的是經(jīng)營(yíng)執(zhí)行層下的稽核負(fù)責(zé)制，但這項(xiàng)工作絕大多數(shù)放權(quán)于聯(lián)社監(jiān)事會(huì)，往往在履行職責(zé)時(shí)，其工作可能會(huì)受到本級(jí)經(jīng)營(yíng)管理者的干預(yù)，其獨(dú)立性被削弱，不利于監(jiān)督職能的發(fā)揮。為改變這種狀況，應(yīng)采取以下措施：

一是稽核監(jiān)督直接由理事長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)，直接對(duì)社員代表大會(huì)負(fù)責(zé)，不再受聯(lián)社主任、監(jiān)事長(zhǎng)制約，獨(dú)立履行稽核監(jiān)督職能。

二是改革信用社各級(jí)內(nèi)審工作的組織體系。農(nóng)村信用社各級(jí)稽核審計(jì)部門除對(duì)理事會(huì)負(fù)責(zé)外，還是上一級(jí)審計(jì)稽核部門的派出機(jī)構(gòu)，同時(shí)接受上一級(jí)稽核部門的領(lǐng)導(dǎo)和管理，其人員任命、調(diào)整、撤換及工資待遇、工作考核和工作獎(jiǎng)懲也直接由上級(jí)稽核部門進(jìn)行管理。這樣，可大大減少稽核工作各種干擾，形成一套垂直、獨(dú)立、權(quán)威和高效的稽核監(jiān)督工作體系。

三是要切實(shí)解決稽核隊(duì)伍數(shù)量和素質(zhì)問(wèn)題。要做好稽核工作必須要有一定數(shù)量的稽核人員編制作保證，有些管理人員可精簡(jiǎn)可兼任，但稽核人員編制數(shù)量要以工作全覆蓋為根本，確保人員到位。要把那些思想作風(fēng)好、業(yè)務(wù)素質(zhì)高、懂現(xiàn)代門柜業(yè)務(wù)的同志選拔到稽核隊(duì)伍上來(lái)，不要濫竽充數(shù)，不能越俎代皰。

四是要強(qiáng)化對(duì)稽核人員的管理。對(duì)稽核人員認(rèn)真推行持證上崗制度、輪換和回避制度，并定期進(jìn)行考核，對(duì)不稱職的要及時(shí)作出調(diào)整，對(duì)以權(quán)謀私、違反信用社各項(xiàng)規(guī)章制度的要加倍予以處罰。

五是要加大稽核力度，增加檢查頻率。在開(kāi)展各項(xiàng)常規(guī)稽核的同時(shí)，抓好對(duì)各級(jí)信用社主要負(fù)責(zé)人的年度審計(jì)和離任審計(jì)，突出風(fēng)險(xiǎn)性、效益性監(jiān)督，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要嚴(yán)肅查處、堅(jiān)決糾正，不斷增強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制的有效性。

六要對(duì)營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)的主管會(huì)計(jì)（事后監(jiān)督、復(fù)核）實(shí)行委派制，加大考核監(jiān)督力度，適當(dāng)提高工資待遇，由縣級(jí)聯(lián)社統(tǒng)一管理，定期交流。

強(qiáng)化保障協(xié)調(diào)體系。

一是加強(qiáng)制度建設(shè)。省級(jí)聯(lián)社要成立專門的機(jī)構(gòu)，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)行的一些內(nèi)控制度要進(jìn)行梳理和修訂，對(duì)已經(jīng)過(guò)時(shí)的內(nèi)控制度要及時(shí)予以廢止。同時(shí)要根據(jù)新業(yè)務(wù)的發(fā)展需要和農(nóng)村信用社法人治理結(jié)構(gòu)的新變化，及時(shí)制定與之相配套的新的內(nèi)控制度和操作流程。特別是要保證制度的完整性、科學(xué)性和可操作性，要統(tǒng)籌兼顧，不能政出多門。要健全崗位責(zé)任制，形成責(zé)任分離的制約制度。

二是要加強(qiáng)教育培訓(xùn)，各信用社、聯(lián)社要有的放矢地進(jìn)行深入細(xì)致的思想政治工作，有針對(duì)性地開(kāi)展職業(yè)道德教育、遵紀(jì)守法教育、廉政建設(shè)及法律法規(guī)教育，對(duì)有劣跡的職工要弄清他們的收入來(lái)源，建立跟蹤幫教檔案，落實(shí)幫教措施。并加強(qiáng)案例分析，開(kāi)展正反典型教育。同時(shí)，要加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，讓職工了解和掌握業(yè)務(wù)操作程序，使其在工作中按制度辦事，少出紕漏。

三是建立和完善社務(wù)公開(kāi)制度，將內(nèi)部監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、組織監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，使農(nóng)村信用社各級(jí)班子成員及重要部門、要害崗位人員的廉潔自律行為始終處于上下級(jí)和群眾的監(jiān)督之中。

四是主動(dòng)融入金融監(jiān)管。金融監(jiān)管作為農(nóng)村信用社外部監(jiān)管體系，對(duì)于農(nóng)村信用社內(nèi)控機(jī)制的形成和完善具有極大的促進(jìn)作用。當(dāng)前，對(duì)農(nóng)村信用社的金融監(jiān)管應(yīng)在突出合規(guī)性和風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管的同時(shí)，按照有效性、審慎性、全面性、及時(shí)性及獨(dú)立性的原則，督促農(nóng)村信用社健全內(nèi)控機(jī)制。并且，將金融監(jiān)管與金融服務(wù)相結(jié)合，對(duì)事監(jiān)管與對(duì)人監(jiān)管相結(jié)合，事后監(jiān)管與事前監(jiān)管相結(jié)合，改進(jìn)監(jiān)管方式，保證農(nóng)村信用社安全、穩(wěn)健運(yùn)行。

建立獎(jiǎng)懲激勵(lì)體系。

一是各級(jí)農(nóng)村信用社要將內(nèi)控制度執(zhí)行情況納入年度綜合考核，并按照“分級(jí)管理、逐級(jí)負(fù)責(zé)、層層落實(shí)、責(zé)任到人”的管理辦法，簽訂內(nèi)控制度執(zhí)行及案件防范責(zé)任書(shū)，把責(zé)任分解落實(shí)到各個(gè)單位、部門、職員，年末在考核考評(píng)的基礎(chǔ)上，逗硬獎(jiǎng)懲，并與評(píng)先、晉資、晉級(jí)等掛鉤。對(duì)執(zhí)行制度差、有不良行為的職工在經(jīng)教育后仍未改正的，要及時(shí)采取措施，切實(shí)清除不安全隱患。

二是要建立嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，對(duì)履行職責(zé)不到位的，要對(duì)直接責(zé)任人、相關(guān)制約崗位人員、檢查人員、領(lǐng)導(dǎo)人員追究連環(huán)責(zé)任，出現(xiàn)損失的要連環(huán)賠償，依法依規(guī)嚴(yán)處。特別是對(duì)發(fā)生了重大經(jīng)濟(jì)案件負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，要嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定予以處理，從而達(dá)到處理一個(gè)，教育一片的作用，促進(jìn)農(nóng)村信用社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的健康發(fā)展。